Актуальность темы
диссертации обусловлена исключительно большой ролью, которую вопросы противоракетной обороны традиционно играли в стратегических взаимоотношениях Советского Союза и США, а впоследствии — в российско-американских стратегических взаимоотношениях. Осознание неразрывной взаимосвязи стратегических наступательных и оборонительных вооружений стало одним из наиболее важных результатов развития стратегических взаимоотношений двух стран на протяжении послевоенного периода и сделало возможным ограничение масштабов стратегического противостояния Советского Союза и США, а впоследствии — и переход к сокращению стратегических наступательных вооружений.
Начало и ускорение процесса сокращения наступательных вооружений и изменение характера взаимоотношений России и США в период, последовавший за распадом Советского Союза, не только не устранили вопросы противоракетной обороны из двусторонних отношений, но и, наоборот, привели к возрастанию значимости этих вопросов в рамках военно-политических отношений держав.
В прошлом чрезвычайно высокий уровень советско-американского противостояния (к началу 90-х годов более 10 тысяч боеголовок в наступательных стратегических арсеналах каждой из сторон), давал им возможность с достаточной гибкостью относиться к потенциальной роли противоракетной обороны в стратегическом балансе. Кроме этого, Советский Союз и США имели примерно равные возможности по наращиванию своих наступательных потенциалов, что также вносило вклад в обеспечение общей стабильности стратегических взаимоотношений.
В 90-е годы и в обозримой перспективе нового столетия, с уменьшением количества боезарядов в составе стратегических сил и с возникновением асимметрии в возможностях России и США по наращиванию своих наступательных потенциалов, обусловленной как объективными обстоятельствами так и субъективными факторами российской политики, вопрос о возможном влиянии противоракетной обороны на стратегический баланс приобретает более существенную военно-техническую значимость.
Несмотря на уход из взаимоотношений России и США глобальной конфронтации, которая была характерна для советско-американских отношений вплоть до конца 80-х годов — баланс стратегических ядерных сил остается существенным их фактором. Хотя этот вопрос, безусловно, отошел на задний план общего контекста отношений РФ и США, их стратегическое взаимодействие по своей сути мало изменилось и по-прежнему, хотя и на понижающихся уровнях сил, определяется логикой взаимного ядерного сдерживания. В этой ситуации решения в области противоракетной обороны могут как способствовать дальнейшему снижению степени военного противостояния, так и, наоборот, препятствовать такому снижению.
Об этом свидетельствуют, в частности, обнародованные в 2003;2004 гг. решения российского руководства о продлении сроков службы межконтинентальных ракет с разделяющимися головными частями, о закупке в дополнении к этому нескольких десятков таких ракет у Украины, о проведении масштабных учений стратегических сил и о продолжении разработки принципиально новой системы стратегических носителей с планирующими маневрирующими боевыми блоками — все это преимущественно в ответ на выход США в 2002 г. из Договора по ПРО от 1972 г. и продвижении их программы создания стратегической ПРО национальной территории.
Эта проблема тем более важна, если ставить перспективную цель перейти в стратегических отношениях держав от модели взаимного сдерживания к какому-то другому состоянию, более присущему партнерским или даже союзническим отношениям. Тут фактор противоракетной обороны уже сейчас во многом определяет вектор развития отношений держав как в военно-техническом, так и в договорно-правовом плане.
Актуальность темы
диссертации обусловлена и тем, что в современных условиях значительно возросли требования к качеству решений, принимаемых в связи с развитием систем противоракетной обороны и стратегических сил в целом. Это обстоятельство требует постоянных целенаправленных усилий по анализу тенденций, связанных с противоракетной обороной, и совершенствованию механизмов принятия решений с целью обеспечения максимального учета интересов безопасности России.
Кроме этого, вопросы противоракетной обороны на данном этапе развития международных отношений вышли за рамки двусторонних отношений России и США и играют все большую роль в общей международной безопасности, оказывая непосредственное влияние на решения, принимаемые третьими странами по развитию их наступательных потенциалов, а также на ситуацию в области распространения ядерного и ракетного оружия. Понимание проблем, которые решали Советский Союз/Россия и США в связи с развитием собственных программ противоракетной обороны, исключительно важно для формирования такой политики в отношении третьих стран, которая будет максимально учитывать интересы безопасности России и, более широко, задачи обеспечения международной безопасности.
Дополнительным обстоятельством, обуславливающим важность изучения роли противоракетной обороны в стратегических взаимоотношениях государств, являются предпринимаемые ныне в США попытки подвергнуть ревизии традиционные представления о взаимосвязи оборонительных и наступательных вооружений. Эти попытки являются заметной частью более широкой идеологии неоконсерватизма, которая лежит в основе многих внешнеполитических решений нынешней администрации США и оказывает существенное влияние на формирование представлений о способах обеспечения безопасности в международном сообществе.
Так, в частности, утверждается, что согласие на ограничение противоракетной обороны является добровольным согласием с принципом «взаимного гарантированного уничтожения» как основы построения межгосударственных отношений. На основании этого утверждения делается вывод о том, что создание противоракетных систем является единственным способом уйти от ситуации баланса потенциалов взаимного уничтожения и, следовательно, все препятствия на пути создания систем ПРО должны быть устранены. В большой степени именно такие представления сыграли роль в одностороннем выходе США из Договора по ПРО.
Выход США из Договора 1972 г. не означает, что вопрос о роли противоракетной обороны в системе международной безопасности закрыт окончательно. Последствиям односторонних действий США еще предстоит проявить себя в полной мере. В этой связи для России, равно как и для других стран, приобретает особое значение понимание аргументов, используемых администрацией США в качестве оправдания своей противоракетной программы. Поскольку эти аргументы в том или ином виде присутствовали в стратегических взаимоотношениях Советского Союза и США с самого начала работ в области ПРО, изучение процессов, происходивших в этих отношениях, приобретает сегодня еще большую злободневность.
Предметом исследования в настоящей работе является процесс формирования политики Советского Союза и России в отношении противоракетной обороны, рассмотренный в контексте развития их стратегических взаимоотношений с США. Это исследование строится на основе анализа конкретных военно-технических программ в области противоракетной обороны и институтов, обеспечивавших в прошлом и по сей день реализацию этих программ и организацию переговорного процесса.
Целью исследования является дальнейшая разработка теоретических подходов к вопросам противоракетной обороны в современных условиях, а также выработка практических предложений по военной политике и военному строительству России, по ее дипломатической линии на переговорах с США и другими странами в сфере стратегических взаимоотношений, связанных с ролью ПРО на современном этапе. Для формулировки практических рекомендаций в работе поставлена цель проведения анализа процесса формирования политики держав в области ПРО, который опирается на подробное рассмотрение механизмов выработки решений и изучение институтов, принимающих участие в этом процессе.
Для достижения поставленной цели в работе ставятся следующие задачи: о проанализировать характер взаимосвязи стратегических наступательных и оборонительных вооружений на различных этапах взаимоотношений Советского Союза/России и СШАо проанализировать ход советской программы создания противоракетной обороны с целью изучения ее влияния на взаимоотношения Советского Союза с СШАо проследить историческое развитие американских программ ПРО и их воздействие на военную политику СССР/РФ и ход переговоров двух держав по ограничению и сокращению стратегических вооруженийо рассмотреть процесс формирования механизмов выработки решений в области работ по созданию противоракетной обороны в двух названных странахо изучить характер взаимодействия советских институтов в процессе переговоров с США по поводу Договора по ПРОо проанализировать особенности действий российских государственных институтов в решении вопросов противоракетной обороны и формировании отношений с США, в частности, в связи с вопросом о сохранении Договора по ПРОо идентифицировать возможные пути совершенствования сформировавшегося в России механизма выработки решений в области стратегических вооружений и противоракетной обороны. Хронологические рамки исследования охватывают весь послевоенный период развития отношений Советского Союза/России и США, концентрируясь на нескольких ключевых моментах. Рассмотрены начальный этап формирования институтов, обеспечивавших выработку решений и проведение работ в области ПРО, период, предшествовавший заключению Договора об ограничении противоракетной обороны, период, сопровождавший дискуссию в отношении программы Стратегической оборонной инициативы, и, наконец, период российско-американского диалога, отмеченный, среди прочих важных событий, односторонним выходом США из Договора по ПРО.
Выбор такого широкого периода для проведения исследования обусловлен тем, что подробный анализ программ противоракетной обороны и, особенно, механизмов принятия решений в отношении вопросов ПРО, требует рассмотрения этих программ в их непрерывном историческом развитии. Поскольку представления о роли ПРО в Советском Союзе (равно как и в США) претерпевали сложные изменения, ограничение хронологических рамок исследования сильно сузило бы возможности изучения эволюции представлений о противоракетной обороне и становления институтов, вовлеченных в процесс выработки решений в этой области. Сужение рамок работы не позволило бы выделить в этих процессах общие характеристики и тенденции, анализ которых составляет предмет настоящего исследования.
Вместе с тем, учитывая длительность рассмотренного исторического периода, автор естественно вынужден ограничиться рассмотрением только самых главных тем, связанных с ПРО как в военном, так и в переговорном и внешнеполитическом планах. Поскольку в отношении политики США в этой сфере имеется обширная научная литература, в настоящей диссертации упор сделан на рассмотрении, на базе доступной открытой информации, именно советского и российского курса в данной области, который еще не получил детального отражения в нашей научной литературе. Также автор должен был отказаться от обстоятельного рассмотрения других вопросов военной политики, переговоров по разоружению и внешней политики России и США, об ращаясь к ним только там, где это непосредственно затрагивает тему диссертации.
Теоретическая и методологическая основа исследования определяется сочетанием анализа конкретных программ в области строительства и модернизации стратегических сил и противоракетной обороны, осуществлявшихся в Советском Союзе и США, с инструментарием политологической теории, которая дает возможность на основе этого анализа сформировать представление о принципах функционирования институтов, участвующих в принятии решений и их основных интересах.
Основу политологической составляющей проведенной работы составляет представление о роли институтов в формировании и принятии решений. Необходимость институционального подхода к анализу развития представлений о противоракетной обороне диктуется прежде всего сложностью и важностью вопросов, определяющих отношение государственных и общественных институтов к ее роли в обеспечении безопасности.
Техническая и организационная сложность создания систем противоракетной обороны (равно как и систем стратегических наступательных вооружений), а также их принципиальная новизна в сравнении с традиционным системами вооружений, привели к тому, что формирование представлений о принципах применения этих вооружений было неразрывно связан с процессом становления институтов, призванных обеспечивать их разработку, производство и применение. Без развития этих институтов были бы невозможны осознание возможностей новых систем вооружений, формулировка технических требований к ним, а также разработка стратегии и тактики их применения. Соответственно, интересы этих институтов, существование механизмов их взаимодействия, а также наличие у них научных, технических и организационных возможностей для решения поставленных задач, были определяющими факторами в процессе эволюции представлений о стратегических вооружениях и противоракетной обороне. Одновременно, представления о стратегических наступательных и оборонительных вооружениях отражали в первую очередь именно интересы отдельных организаций и отраслей промышленности, и задача выработки государственной политики требовала создания механизмов взаимодействия этих институтов.
Существенным компонентом анализа институциональной составляющей политики в области противоракетной обороны, проделанного в данной работе, является анализ конкретных программ создания стратегических вооружений. Такое внимание к этим программам обусловлено тем, что интересы институтов и их представления об интересах безопасности государства, равно как и представления политического руководства о безопасности очень редко находят адекватное выражение в декларативной политике, которая отражена в публичной дискуссии или официальных заявлениях. В Советском Союзе и в России ситуация дополнительно осложняется практически полным отсутствием традиции публичного обсуждения военных и военно-технических вопросов безопасности. В связи с этим, наиболее надежным источником сведений о намерениях, мотивах, и интересах институтов, участвовавших в выработке решений в области стратегических вооружений, является анализ конкретных решений в этой области, которые были приняты и впоследствии реализованы.
Способность добиваться принятия решения о разработке той или иной системы и обеспечения этой разработки необходимыми ресурсами служило наиболее убедительным свидетельством согласия всех участников процесса выработки решения о роли, которую эта система способна играть в обеспечении безопасности. Знание технических возможностей создаваемых систем тем самым дает возможность составить представление о взглядах на обеспечение безопасности превалирующих в той или иной ситуации. И наоборот, отсутствие ресурсной поддержки предложений о разработке систем вооружений, как правило, свидетельствует о том, что заложенные в эти предложения технические решения сочтены не соответствующими доминирующим представлениям о безопасности или о роли, которую должны играть предлагаемые системы. Такой подход к анализу технических характеристик систем противоракетной обороны, которые были созданы или создание которых предлагалось на различных этапах, а также характеристик реализованных и нереализованных предложений в области создания систем наступательных вооружений, позволяет получить информацию о намерениях и представлениях участников процесса выработки решений, недоступную с помощью других методов. Соответственно, именно этот подход положен в основу проведенного исследования.
Источниковая основа. Проведенное исследование основано на нескольких группах источников. В первую группу входят официальные договоры, заключенные между Советским Союзом и США, Россией и США, в которых приведены данные о состоянии стратегических сил сторон на момент заключения договоров. Не менее важно и то, что степень детализации информации, представленной в договорах, отражает представления о важности тех или иных данных, которые существовали на момент заключения, и как результат, представляет собой дополнительное свидетельство о взглядах сторон на стратегические вооружения. Основными договорами являются Договор об ограничении систем противоракетной обороны от 1972 г., а также соглашения об ограничении и сокращении стратегических наступательных вооружений — Договоры ОСВ-1 (1972 г.) и ОСВ-2 (1979 г.), а также, СНВ-1 (1991 г.) и СНВ-2 (1993 г.), рамочное соглашение СНВ-3 (1997 г.) и Договор об СНП, заключенный в 2002 г. Кроме этого, в качестве источников использовались официальные документы Постоянной консультативной комиссии, которая была создана в соответствии с Договором по ПРО. К категории официальных источников следует отнести совместные и односторонние заявления президентов СССР, России и США, сделанные ими в различное время.
Вторую группу источников, использованных в работе, представляют собой научные публикации, в которых описаны программы создания систем стратегических наступательных вооружений и систем противоракетной обороны Советского Союза, России и США, имеющиеся в открытом доступе. В этих работах приведены история создания систем, их технические характеристики, свидетельства разработчиков, описание технических и организационных проблем, которые сопровождали создание и эксплуатацию этих систем.
Третья группа источников представляет собой публикации, в которых приводятся свидетельства участников процесса создания стратегических систем вооружений и противоракетных систем, а также свидетельства участников советско-американских и российско-американских переговоров.
Четвертую группу составляют эксклюзивные интервью, проведенные автором в ходе работы над проектом. Были проведены беседы с представителями конструкторских организаций, участвовавших в процессе разработки и создания стратегических вооружений, военными специалистами, работавшими в научно-исследовательских институтах Министерства обороны, с представителями правительственных и военных организаций, участвовавших в процессе выработки решений в советское время, участниками переговоров как с российской, так и с американской стороны.
Кроме этого, в ходе работы над диссертацией широко использовались записи автора, сделанные им в ходе встреч и бесед с российскими и американскими общественными деятелями, представителями вооруженных сил обеих стран, представителями американского и российского правительств.
Степень разработанности темы в научной литературе. Важность вопросов противоракетной обороны обусловила постоянное внимание исследователей к проблемам, касающимся взаимосвязи стратегических наступательных и оборонительных вооружений. Анализу различных аспектов противоракетных программ посвящена довольно обширная литература как на русском, так и на английском языке. В то же время, тот аспект, в котором вопросы противоракетной обороны рассматриваются в настоящей работе, практически освещен весьма мало.
Взаимоотношениям Советского Союза и России и США, а также вопросам стратегических сил в контексте обеспечения безопасности России и более общим вопросам обеспечения безопасности страны традиционно отводится очень высокая роль в работах российских исследователей. В частности, следует отметить работы А. Г. Арбатова, В. Г. Барановского, О. Н. Быкова, Е. Б. Волкова, Н. В. Загладина, А. А. Кокошина, А. А. Коновалова, С. В. Корту-нова, В. А. Кременюка, С. К. Ознобищева, А. А. Пикаева, Э. А. Позднякова, И. JI. Прохоренко, А. Г. Савельева, С. М. Рогова, Ю. Е. Федорова и др. ([1,4, 5, 6, 7, 10, 12, 16,26, 30, 31, 32, 35, 36, 37,46,47,48, 50]) Как уже отмечалось, научная разработанность многих проблем советско-американских и российско-американских отношений позволила автору в его анализе опираться на выводы указанных авторов и сосредоточиться на вопросах, непосредственно относящиеся к теме диссертации.
Литература
посвященная вопросам противоракетной обороны в контексте советско-американских стратегических взаимоотношений, представлена двумя категориями работ. К первой относятся работы американских и европейских авторов — Ю. Олтманна, Б. Грэма, Д. Шварца, Дж. Холста, У. Шнайдера, А. Картера и др., а также ряд докладов, подготовленных Офисом технологических оценок Конгресса США ([104, 137, 132, 166, 116, 117, 90, 100, 102]). Эти работы посвящены подробному анализу политических и технических аспектов американских программ противоракетной обороны, и в которых Советский Союз и его политика выступают как один из факторов, которые необходимо принимать во внимание при рассмотрении этих вопросов. Вопрос о возможностях американских программ противоракетной обороны достаточно подробно рассматривался в советской и российской литературе. В частности, следует отметить работы А. Г. Арбатова, В. С. Белоуса, Е. Б. Волкова, Р. 3. Сагдеева, А. А. Кокошина, Н. Ф. Червова и др. ([6, 11, 16, 52, 53, 62]). В целом, эта область исследована достаточно подробно и в связи с этим практически не затрагивается в настоящей работе сверх того, что необходимо для предоставления контекста для рассмотрения центральных вопросов настоящего исследования.
К другой категории работ относятся, например, работы Р. Гартхофа, М. Еванжелисты, Дж. Матерс, М. Дурич, А. Картера, Д. Холлоуэйя, С. Воллан-дер, С. Залоги и др. ([123, 126, 127, 128, 131, 134, 135, 136, 144, 175, 179, 180]) Основной чертой этих работ является попытка проанализировать советские программы создания стратегических систем вооружений и, в частности, противоракетной обороны и составить представление о механизмах выработки решений и факторах, влияющих на этот процесс. Основной проблемой, характерной для работ этой категории, является их опора на анализ высказываний военных и гражданских специалистов в открытой печати или в ведомственных изданиях, а также официальных заявлений советского руководства. В ряде работ кроме этого проанализированы сведения о позиции, которую советская сторона занимала в ходе переговоров, а также результаты бесед советских и американских ученых. Несмотря на то, что такой анализ в ряде случаев предоставляет возможность ознакомления с очень интересным материалом (в том числе архивным), возможности такого метода представляются весьма ограниченными. В первую очередь это связано с тем, что публикации открытой советской (а впоследствии и российской) печати, а также заявления политического руководства не обязательно в полной мере отражали довольно сложные процессы, происходившие в ходе выработки решений. Анализ переговорных позиций также не дает возможности составить полное представление об этих процессах и об эволюции точек зрения по вопросам стратегических вооружений. Кроме этого необходимо учитывать, что наиболее интересный с точки зрения противоракетной обороны период приходится на 60-е годы, когда формальные переговоры в области стратегических вооружений между Советским Союзом и США не велись.
Русскоязычные источники, посвященные анализу советской и российской программ создания противоракетной обороны, а также представлений о роли.
ПРО в отношениях с США, представлены в основном литературой описательного и мемуарного характера. К ним относятся работы М. Первова, Г. В. Кисунько, О. В. Голубева и Ю. А. Каменского, JI. И. Волкова, Б. И. Губанова, Г. М. Корниенко, С. Ф. Ахромеева, Н. Ф. Червова, Б. Е. Чертока и др. ([9, 17, 18, 20, 21, 27, 28, 34, 41, 42, 58, 62, 64, 65, 66]) Эти работы представляют собой исключительно важный источник информации о советских системах ПРО, других системах стратегических вооружений и представлениях о характере взаимоотношений с США. В то же время, в них как правило аналитически не рассматриваются вопросы взаимодействия институтов, принимающих участие в процессе выработки решений.
Количество работ, которые посвящены анализу механизмов выработки и принятия решений в области стратегических вооружений, существовавших в Советском Союзе, очень мало. Практически единственной работой, в которой дано систематическое изложение этого вопроса в исторической перспективе, является книга А. Г. Савельева и Н. Н. Детинова [165]. В то же время, в этой книге рассмотрены в основном вопросы обеспечения взаимодействия различных ведомств в процессе проведения советско-американских переговоров.
В ряде других работ вопросы выработки решений рассматриваются в несколько другом контексте. Среди этих работ следует отметить работы А. Г. Арбатова, в которых значительное внимание уделено вопросам принятия решений в области безопасности в современных российских условиях [1,4, 6]. В исторической перспективе роль армии в политике и вопросы выработки представлений о стратегии применения вооруженных сил проанализированы в монографии А. А. Кокошина [29]. В то же время, вопросы роли институтов в выработке и принятии решений в области стратегических вооружений и противоракетной обороны в советский период остаются в основном за рамками этих исследований.
Вопросы организации работы оборонной промышленности в отраслях, связанных со стратегическими вооружениями, рассматриваются в работах И. В. Быстровой, Н. С. Симонова, Б. Старкова и др. [13, 55, 169] (Существует также довольно обширная литература, посвященная советской ядерной программе, но она нами не рассматривается, так как организация работ в ядерной области довольно быстро приобрела особенный характер.) В тих работах приведен подробный анализ вопросов функционирования оборонных отраслей промышленности, в том числе с использованием архивных источников. В то же время, хронологические рамки этих работ ограничены периодом до 60-х годов, что оставляет основную часть работ по созданию средств противоракетной обороны и стратегических вооружений за рамками этих исследований. Следует также отметить работу Е. С. Глубокова и Ю. Д. Маслюкова [19], в которой приведены подробные экономические данные об оборонной промышленности Советского Союза.
Научная новизна работы определяется в первую очередь новизной темы и, как следствие, отсутствием работ, в которых проблема противоракетной обороны и ее роль в стратегических взаимоотношениях Советского Союза/России и США рассматривалась бы в контексте развития и совершенствования советских и российских институтов и механизмов выработки и принятия решений. Кроме этого, проделанная работа характеризуется новизной методологии, предполагающей проведение анализа технических решений, принимавшихся в ходе создания и модернизации систем стратегических вооружений.
По итогам исследования на защиту выносятся следующие положения: о Анализ программ создания противоракетной обороны и стратегических наступательных вооружений демонстрирует невозможность коренного изменения ситуации взаимного гарантированного уничтожения в одностороннем порядке путем создания систем ПРО. о Представления о роли противоракетной обороны неразрывно связаны с представлениями о характере стратегических взаимоотношений сторон и существовании отношений сдерживания и взаимного гарантированного уничтожения, о В формировании представлений о роли противоракетной обороны определяющую роль играет развитость институтов, принимающих участие в выработке решений, касающихся противоракетной обороны и стратегических сил. о Результаты рассмотрения эволюции процесса выработки решений в отношении противоракетной обороны свидетельствуют об исключительно высокой важности открытости этого процесса для принимаемых решений.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость работы обусловлена прежде всего новизной ее методологии, а также примененным в работе подходом к рассмотрению вопросов развития стратегических взаимоотношений на основе анализа конкретных программ создания стратегических вооружений. Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что проведенное в нем рассмотрение вопросов противоракетной обороны в формировании отношений Советского Союза/России и США позволяет сформулировать выводы и рекомендации, которые могут быть использованы для анализа политики России в отношении осуществляемой в настоящее время в США программе создания ПРО и для выработки конкретных рекомендаций в отношении дальнейших шагов в этой области.
Апробация работы. Диссертация была обсуждена и рекомендована к защите на заседании Центра международной безопасности Института мировой экономики и международных отношений РАН. Основные положения диссертации были доложены на международных конференциях, в частности, на семинарах, проводимых Московским центром Карнеги и ПИР-Центром (1998.
2000 гг.), конференциях «Программы новых подходов к российской безопасности» Гарвардского университета и Центра стратегических и международных исследований (2000;2003 гг.), на Конференции по разоружению в Сан-дийской лаборатории (2000 г.), Конференции Американского института аэронавтики и астронавтики (2002 г.) и др. Основные положения работы также вошли в публикации автора общим объемом свыше 14 пл.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, списка литературы.
Заключение
.
Анализ развитая программ противоракетной обороны, проведенный в данной работе, показывает, что вопросы противоракетной обороны были исключительно важной частью стратегических взаимоотношений Советского Союза и США и остаются одним из существенных факторов российско-американского стратегического взаимодействия. В представлениях о роли противоракетной обороны находят свое отражение фундаментальные представления ведущих государств о подходах к обеспечению собственной безопасности, построению военно-политических отношений со своими партнерами и потенциальными противниками.
Сложность проблем, связанных с определением возможностей и потребностей в сфере ПРО, предъявляет исключительно высокие требования к институтам, участвующим в выработке решений в этой области в контексте общего курса в сфере стратегических вооружений. Именно поэтому в данной работе особое внимание уделено формированию институтов, обеспечивающих выработку и принятие решений, касающихся противоракетной обороны. Ниже приведены основные теоретические и практические выводы представленной работы.
Первое. Один из ключевых аспектов настоящей работы связан с оценкой взаимосвязи противоракетной обороны с доктриной «ядерного сдерживания» на основе признания объективной ситуации «взаимного гарантированного уничтожения». Анализ программ создания противоракетной обороны и стратегических наступательных вооружений убедительно демонстрирует невозможность коренного изменения ситуации взаимного гарантированного уничтожения в одностороннем порядке и бесперспективность попыток устранить существующую ракетную угрозу или предотвратить возникновение новой такой угрозы путем создания системы ПРО. Как было показано, поскольку речь идет о двусторонних отношениях, состояние взаимного гарантированного уничтожения обеспечивается обеими сторонами, и попытка одной из них избежать взаимности гарантированного уничтожения неизбежно вызывает усилия второй стороны по восстановлению этой взаимности.
Таким образом, проведенный анализ опровергает аргументы, оправдывающие развертывание системы стратегической противоракетной обороны США необходимостью отказа от взаимного гарантированного уничтожения. История создания систем противоракетной обороны в Советском Союзе и в США убедительно свидетельствует о том, что основную роль в решении о прекращении проектов в области противоракетной обороны или жестком ограничении их масштаба неизменно играла техническая сложность создания систем ПРО и понимание принципиальной невозможности этих систем обеспечить стратегическое преимущество в противостоянии с противником, который имеет возможность и намерение не допустить приобретения такого преимущества путем создания ПРО. И наоборот, создание систем противоракетной обороны неизменно получает политическую поддержку в условиях, когда происходит недооценка возможностей противника по восстановлению стратегического баланса, когда реальный противник отсутствует и подменяется гипотетическим или когда он оказывается не в состоянии продемонстрировать свои возможности с достаточной степенью убедительности.
Выход США из Договора по ПРО (после нескольких неудачных попыток в начале 80-х и конце 90-х годов) и переход к созданию такой системы для защиты национальной территории служит ярким тому свидетельством. Хотя планируемая в обозримый период противоракетная система не предназначается непосредственно для отражения российских ракет, весьма показательно, что официальным негативным мнением Москвы по этому поводу и ее предупреждением о дестабилизирующих последствиях такого шага сочли возможным в Вашингтоне пренебречь — и все это ради защиты от гипотетической ракетной угрозы «стран-изгоев». При этом, перспективы материализации такой угрозы остаются весьма неясными и еще важнее — очевидно, что в случае ее возникновения были бы открыты другие, гораздо более эффективные пути ее нейтрализации на основе взаимодействия США и РФ, если бы оно не подрывалось дестабилизацией их стратегических взаимоотношений. Это тем более справедливо, что военно-техническая динамика развития системы ПРО США и эволюция баланса наступательных стратегических вооружений не в пользу РФ могут, в принципе, в более отдаленном будущем придать противоракетной системе потенциал парирования российских ракет, особенно в сценарии их ответного удара.
Второе. Практические рекомендации, вытекающих из сделанного вывода, состоят в следующем: для того, чтобы исключить возможность использования создаваемой в настоящее время системы противоракетной обороны США для противодействия российским стратегическим силам, Россия должна убедительно продемонстрировать возможность восстановления стратегического баланса с США. Такая возможность не обязательно предполагает реального наращивания наступательного потенциала по примеру того, которое было осуществлено в 60-х годах или отказа от сокращений наступательных вооружений как в начале 80-х годов. В современных условиях подобная возможность наиболее эффективно и убедительно может быть продемонстрирована ведением рациональной программы развития наступательных средств СЯС, способных при необходимости быстро, гибко и относительно экономично отреагировать на угрозу ПРО путем наращивания боеголовок и (или) носителей и (или) средств преодоления ПРО — но без ущерба для их живучести, боеготовности, сохранности и надежности систем боевого управления и СПРН.
Также, возможность восстановления стратегического баланса обеспечивается созданием научно-технических заделов и резервирования ресурса оборонно-промышленного комплекса, для реализации, в случае необходимости, качественно новых сложных проектов в области стратегических систем вооружений, а также создания профессиональных Вооруженных сил, способных осуществлять эффективную эксплуатацию самой совершенной военной техники. Проведенный в работе анализ обстоятельств выхода США из Договора по ПРО, показывает, что именно неспособность России убедительно продемонстрировать возможность принятия мер в ответ на односторонние действия США сыграла значительную роль в отказе США от Договора по ПРО и в потере ими заинтересованности в соглашениях о дальнейших сокращениях наступательных стратегических вооружений. Такая заинтересованность ранее всегда была сдерживающим моментом для стремления США к развертыванию систем противоракетной обороны (в начале 70-х, начале 80-х и конце 90-х годов).
Здесь речь ни в коем случае не идет о преднамеренном увековечивании отношений ядерного сдерживания и взаимного гарантированного уничтожения между США и Россией. Окончание холодной войны предоставило шанс на радикальную трансформацию этих отношений, но само по себе еще не гарантировало этого в «автоматическом порядке». При наличии многих тысяч ядерных боеголовок на носителях, достигающих территории друг друга, державам не достаточно перестать быть врагами, чтобы упразднить отношения взаимного ядерного сдерживания. Для этого им надо либо стать союзниками против конкретного общего врага (в том числе и как объекта нацеливания ядерных сил) — либо сократить свои СЯС до предельно низких уровней (несколько сотен боеголовок) и согласовать проверяемые меры ненацеливания их друг на друга и (или) контролируемого глубокого понижения степени их боеготовности. Только в таких условиях широкое развертывание систем ПРО не повлечет дестабилизацию стратегических и ухудшение политических отношений государств, да и то — при условии или согласованного их развертывания или реализации совместных программ в этой области. В ином случае программы ПРО неизбежно подрывают стратегическую стабильность, даже если непосредственно направлены против третьих стран.
Третье. Другой практический вывод из проведенного анализа касается вероятности конфронтационного развития отношений между США и Китаем в случае если последний сочтет, что создание Соединенными Штатами системы противоракетной обороны угрожает нарушить стратегический баланс между двумя странами в том виде, к которому стремится Китай в осуществлении своих программ развития стратегических сил. Для того, чтобы добиться искомого баланса сил, Китай будет вынужден форсировать меры по созданию и совершенствованию своих стратегических наступательных вооружений, что не может не затронуть интересов безопасности России, поскольку впервые поставит под удар китайских СЯС европейскую «сердцевину» ее территории. Таким образом, принятие мер по максимальному сдерживанию развития стратегической системы ПРО США и с этой точки зрения должно оставаться важным направлением российской внешней политики.
Четвертое. На основе проведенного в работе анализа можно сделать вывод о том, что взаимосвязь между наступательными и оборонительными вооружениями не проявляет себя автоматическим образом. Для реализации этой взаимосвязи необходима высокая степень развития институтов, участвующих в выработке решений в области создания и определения принципов применения стратегических наступательных и оборонительных средств.
Как можно было видеть, взаимосвязь наступательных и оборонительных вооружений является фактором, который весьма чувствительно влияет на стабильность стратегических взаимоотношений. Историческая эволюция этих отношений Советского Союза и США продемонстрировала, что развитие оборонительных средств не ведет к усилению обороны в ущерб нападению. Равновесие непременно восстанавливается, но на более высоком уровне противостояния и, следовательно, при меньшей безопасности обеих сторон. Справедливость этого положения была продемонстрирована как в ходе осуществления программ развертывания стратегических сил в 60-х годах, так и в ходе стратегической модернизации 70-х годов, каждая из которых заканчивалась значительным увеличением количества наступательных ядерных боезарядов и относительным ростом их потенциала разоружающего удара. В то же время, можно видеть, что совершенствование институтов принятия решений и повышение качества их представления о факторах, влияющих на стратегические взаимоотношения Советского Союза и США, которые происходили по мере развития стратегических сил, приводило к более глубокому пониманию механизма взаимосвязи наступательных и оборонительных вооружений.
Так, например, программа Стратегической оборонной инициативы США не вызвала наращивания количества боезарядов в составе советских стратегических сил, так как сформированный к тому моменту в Советском Союзе механизм выработки решений способствовал определению реального потенциала этой системы. Для осознания в США бесперспективности создания системы на базе СОИ в условиях противостояния с Советским Союзом последнему не потребовалось реально демонстрировать свои возможности по принятию ответных мер.
Пятое. С практической точки зрения, сделанный вывод позволяет заключить, что в настоящее время существует возможность для минимизации негативных последствий прекращения действия режима ограничения противоракетной обороны, как следствия выхода США из Договора по ПРО. Последовательное и целенаправленное использование потенциала существующих политических механизмов и институтов, как национальных (как в России, так и в США), так и международных, может позволить не допустить развертывания гонки оборонительных и наступательных вооружений между США и другими странами. При правильном использовании потенциала существующих институтов и осуществлении мер по поддержанию и совершенствованию стратегического арсенала, Россия может ставить цель сворачивания тех аспектов программы ПРО США, которые потенциально могут угрожать ее безопасности. В принципе, представляется вполне решаемой задача достижения нового договорно-правового ограничения элементов систем ПРО, дестабилизирующих отношения США и РФ, — но при этом сохранения возможности создания обороны против третьих стран, единичных, провокационных или случайных пусков ракет.
Шестое. Результатом анализа развития систем ПРО и их роли в стратегических взаимоотношениях Советского Союза и США, а впоследствии и России и США, является заключение о том, что сложность систем противоракетной обороны, их высокая стоимость и роль, которую они играют в стратегическом балансе, предъявляет исключительно высокие требования к институтам, которые осуществляют выработку и принятие решений в области противоракетной обороны, и механизмам взаимодействия этих институтов.
Понимание сущности взаимосвязи стратегических наступательных и оборонительных вооружений и практического проявления этой взаимосвязи в планировании операций стратегических сил и перспектив их развития требует глубокой проработки вопросов ядерной стратегии. Как можно было видеть из проведенного анализа, в Советском Союзе в итоге был создан механизм принятия решений, который позволял осуществлять проработку вопросов применения ядерного оружия и, в том числе, противоракетной обороны. В то же время, нельзя не отметить, что достаточно эффективный советский механизм координации деятельности ведомств и оборонных отраслей не обеспечивал должной рациональности, экономичности и эффективности курса военной политики в целом и в долгосрочном плане. В частности, не удалось остановить дорогостоящие работы по созданию системы противоракетной обороны Москвы первого поколения, несмотря на наличие серьезных сомнений в ее эффективности не только против перспективных ракетных систем, но и против ракет предшествующих поколений. То же отставание как минимум на два поколения было характерно и для модернизированной ПРО.
Москвы десятилетием позже (а также к программам в области ПВО и многим решениям по наступательным стратегическим системам).
Одной из основных причин недостаточной эффективности советских механизмов выработки решений был их закрытый характер, который не позволял в полной мере использовать существующий в стране интеллектуальный потенциал и значительно затруднял подробное обсуждение проблем и способов их решения. Характерно, что успех наиболее эффективных институтов, созданных в Советском Союзе, таких, например, как «пятерка», созданная для выработки позиции на советско-американских переговорах, или Военно-промышленная комиссия, осуществлявшая координацию действий предприятий оборонной промышленности, в большой степени был обусловлен их способностью осуществлять учет широкого спектра мнений и согласование различных точек зрения. Но в целом, как можно было видеть на примере конкретных решений разного времени, допуск к разработке военной политики только тех организаций, которые имели в этом процессе свой ведомственный или экономический интерес, зачастую приводил к решениям на основе межведомственных компромиссов, заслонявших более широкую панораму потребности страны в обеспечении максимально эффективной обороны с минимальными экономическими издержками.
К выводу о необходимости гораздо большей открытости процесса выработки решений приводит также и рассмотрение этого процесса в США, который предусматривает возможность учета критики, оценок и предложений независимых исследовательских центров и специалистов, как гражданских, так и военных, при значительной степени открытости военной политики, военного строительства и военного финансирования. Этим, в частности, обусловлено то, что наиболее важные концептуальные разработки в области ядерной стратегии, взаимосвязи наступательных и оборонительных вооружений, договорно-правового сокращения и ограничения вооружений были сделаны в США. Безусловно, такая система тоже не гарантирует от ошибок, чему свидетельством является выход США из Договора по ПРО в 2002 г. Но она дает возможность вовремя привлечь внимание к таким ошибкам и исправить их без чрезмерных издержек, что показывает, в частности, история проталкивания и отказов США от создания многих поколений систем ПРО в 60−90-е годы.
Седьмое. Анализ российской политики в области противоракетной обороны и, конкретно, усилий России по сохранению Договора по ПРО, показывает, что система выработки и принятия решений, которая складывается в России, крайне недостаточно использует возможности, которые предоставляют ей существующие государственные и общественные институты. В частности, практически не используется механизм парламентского участия в выработке решений. Несмотря на то, что формально парламент имеет возможность влиять на некоторые решения в области стратегических вооружений с помощью бюджетного процесса и ратификации международных договоров, осуществление контроля на практике затруднено отсутствием адекватного доступа к информации о стратегических силах и расходах на их содержание. Кроме этого, не отработан механизм использования возможностей, которые предоставляет участие независимых экспертных организаций, гражданских и военных специалистов в обсуждении проблем стратегических вооружений и противоракетной обороны.
Другой существенной чертой сложившегося в России механизма выработки и принятия решений является его высокая централизация и неразработанность механизмов взаимодействия различных ведомств, принимающих участие в осуществлении политики в области стратегических вооружений. Эта система согласования интересов различных ведомств уступает по эффективности той, которая была создана в Советском Союзе, в том числе и по выработке позиций на переговорах о сокращении вооружений и согласования их с разработкой и производством систем оружия.
Сложность вопросов обеспечения безопасности государства, равно как и роли в этом стратегических вооружений, постоянно возрастает. В такой ситуации обеспечение адекватной защиты интересов государства в области безопасности невозможно без создания эффективного открытого механизма выработки и принятия решений, который обеспечит взаимодействие различных государственных и общественных институтов.
Восьмое. Заключительный вывод из проведенного анализа состоит в необходимости глубокой проработки внешней и военной политики, созданию институтов и групп интересов, способных обеспечить переход к неконфрон-тационному характеру стратегических взаимоотношений России и США. Как можно было видеть, совместная работа в области создания систем противоракетной обороны является одним из наиболее перспективных направлений сотрудничества между Россией, США и их союзниками. В то же время, реализация потенциала сотрудничества в области противоракетной обороны требует целенаправленной работы по формированию соответствующей внешней и военной политики как России, так и США и их союзников, обоюдного курса на последовательную интеграцию РФ с Западными структурами безопасности, по ее включению в качестве равноправного партнера в механизмы принятия решений по применению и развитию вооруженных сил и систем оружия. Кроме того, нужны усилия по созданию механизмов, обеспечивающих взаимодействие организаций и групп интересов, заинтересованных в совместной работе.
В настоящее время такие механизмы и проекты существуют только в немногих областях российско-американского сотрудничества, да и то в отрыве от общего контекста внешней и военной политики держав. Использование этого опыта и перенос его на совместную работу в области противоракетной обороны позволит России обеспечить дополнительную возможность для укрепления собственной безопасности и упрочения партнерских отношений с США и Западом в целом.
