Социальное страхование. 
Теория и методика социальной работы

Развитие социального страхования уже рассматривалось в 4.5, но там оно анализировалось в контексте проблем экономических механизмов реализации социальной политики. Возникает необходимость дополнить сказанное, поскольку реальная история социального государства началась с законов об обязательном (государственном) социальном страховании (в Германии), а сегодня наблюдается возрастание интереса к нему, вызванное развитием уже негосударственного социального страхования.

В социальном страховании был найден механизм, с помощью которого традиционные семейные механизмы солидарности были дополнены и даже частично заменены другими, поддержанными и легитимированными государством системами безопасности и включения. Это были системы страхования от таких социальных рисков, как несчастные случаи на производстве, безработица, болезнь, потеря кормильца и даже старость. Строго говоря, системы страхования предохраняли не от болезни или старости, а от потери дохода в такой ситуации. Ключевым элементом социального страхования было пенсионное страхование, поскольку старость — тот социальный риск, которого невозможно избежать. Снижение трудоспособности или ее потеря, тесно связанные со старением, ведут, как правило, к снижению способности к самообеспечению и ставят пожилых людей, если они не могут продолжать работать, в зависимое от других людей положение. Традиционно пожилые люди везде — и на Западе, и на Востоке — оставались жить в семье детей, которые наследовали имущество, или в семье младшего сына, который взрослел последним. Это обеспечивало им не только пропитание и крышу над головой, но и включенность в среду семьи. Безвыходным было положение стариков, потерявших родственников, поскольку это означало наиболее жесткий тип социального исключения. Недаром одинокая старость всегда вызывала сочувствие. Убогая среда богадельни или традиционного дома престарелых не может рассматриваться в качестве полноценной, хотя «богадельни» для пожилых людей являются одним из самых старых типов социальных учреждений.

Конечно, на заре социального страхования государству и различным страховым организациям (кассам) приходилось объяснять гражданам, почему целесообразно платить взносы в систему социального страхования. В целом уважение к различным формам собственности в конце XIX в. было высоким даже в России. Технически сохранность взносов и право собственности на внесенные суммы всегда обеспечивались системой индивидуального учета внесенных сумм, без которой страховая система, по европейским канонам, просто не может существовать. Страховые карточки или карточки больничных касс каждый работник берег как «зеницу ока». Постепенно система учета совершенствовалась, обеспечивая также права работника в случае перемены места работы. Таким образом, договорные отношения между гражданами и государством, связанные с налогообложением трудовой и предпринимательской деятельности, были дополнены договорными отношениями по поводу тех случаев, когда застрахованным лицам полагались компенсации из ранее внесенных ими же средств.

6.2.1. Теоретической основой социального страхования была идея общественного договора, или социального контракта. Уже в XVIII в. у теоретиков «общественного договора» обосновывается «неестественный» характер социальных отношений. Они базируются не на традиционных семейных и соседских связях включения, а на добровольных соглашениях договаривающихся сторон. Договоры страхования рассматривались как один из видов подобных соглашений, ограждавших от рисков потери имущества или товаров. Идея распространения страховых соглашений па людей в связи с риском потери дохода возникает в конце XVIII в. Однако она сразу столкнулась с возражением, что применение принципа страхования к людям будет подрывать чувство личной ответственности и провоцировать беззаботное отношение к своему будущему. Роль государства в системе социального страхования связана с решением тех общих, солидарностных задач, которые не удается решать на основе добровольного обмена между независимыми друг от друга обладателями прав собственности. Государство как бы напоминает обладателям прав собственности, что они все являются также обладателями неотчуждаемых гражданских прав, в том числе права на определенные формы поддержки включения в сообщества, которые должны быть финансово обеспечены. Поэтому в любой системе социального страхования присутствует возможность перераспределения средств, оно бывает необходимо, например, в случае, если пожилой человек живет дольше расчетного срока. Тогда же возникла дискуссия между либералами, настаивавшими на личной ответственности каждого гражданина и собственника за возможные риски, и социалистами, апеллировавшими к социальной солидарности. Она походит на сегодняшние дебаты о том, являются ли различные системы «минимального гарантированного дохода» средством развращения их получателей или они свидетельствуют о гуманности и социальной ответственности налогоплательщиков, которые финансируют эти системы.

Итак, в конце XIX — начале XX в. необходимость смягчения последствий индустриализации и ослабление хозяйственных, а поэтому и обеспечивающих функций семьи привели к созданию современных механизмов социальной работы в виде развитой системы социального страхования. В то же время сложилось мнение, что в связи с массовым и объективным характером многих социальных рисков, обязательное социальное страхование как основной вид социальной поддержки должно включать (охватывать) все занятое население. А нестраховые виды социальной работы, такие как социальное обслуживание или помощь малообеспеченным, должны носить заявительный характер, когда клиент просит включить его в число пользователей системы.

Такой известный экономист, как П. Самуэльсон, рассматривает социальное страхование в первую очередь как способ планирования расходной части семейного бюджета и возможность обезопасить себя от определенных рисков, помещая отложенные сбережения в надежное место. С его же точки зрения, система социального страхования должна состоять из трех частей: 1) пенсионного страхования по старости и страхования на случай потери кормильца; 2) страхования по безработице; 3) выплаты пособий малоимущим и других видов пособий. По первым двум видам люди имеют право на получение страхового пособия при выходе на пенсию по старости, инвалидности и при потере работы, т. е. наступления страхового случая. В третьем случае для получения пособия нужна «проверка нуждаемости»^[1]. В первых двух случаях получение выплат при наступлении страхового случая обусловлено предшествующим участием получателя в системе социального страхования и связано с предшествующими страховыми выплатами, а не его материальным положением. В третьем случае получение выплат нс обусловлено предшествующими страховыми взносами, а зависит только от уровня материального положения получателя (нуждаемости) или каких-либо других трудных жизненных ситуаций (ситуаций риска). Строго говоря, третий случай относится, как правило, к другой системе социальной работы — социальной помощи. Конечно, средства для социальной помощи могут резервироваться как в системе страхования, так и в бюджетах разных уровней. Но получателем является не застрахованное лицо, а нуждающийся человек.

6.2.2. Исторически социальное страхование возникло как средство борьбы с социальным неравенством, поскольку часть страховых взносов платили трудящиеся, а часть — предприниматели. Когда речь шла о включении государственных служащих или военных в корпоративные системы, средства добавляли муниципалитеты и государство. Кроме того, социальное страхование поддерживало доходы наемных работников в периоды, когда они не могли работать из-за болезни или безработицы. Этот принцип является критериальным в отличие от понятий «социальное страхование» и «коммерческое страхование». Кроме того, в отличие от коммерческого страхования рисков потери собственности, финансовых убытков, порчи товаров и т. п., которые важны для предпринимателей, для наемных работников важно страхование именно риска потери доходов при временной или постоянной утрате нетрудоспособности.

Исторически для ограждения от тех бедствий, которые были результатом потери трудоспособности, потери кормильца, наступления старости, трудящиеся с начала XIX в. использовали различные формы добровольного страхования: «кассы взаимопомощи» — «дружеские общества», «компаньонажи», «рабочие клубы» и т. д. Возникло новое понятие «рабочая солидарность», которое также подразумевало, что рабочий класс — большая семья, включение в которую обусловлено общими интересами. Такие добровольные объединения, как ссудные и сберегательные кассы, производительные ассоциации, профессиональные и потребительские союзы, должны были способствовать, по мысли теоретиков того времени, «восходящему движению классов» (выражение Л. Фон Штайна), т. е. вертикальной социальной мобильности. В последующем стали вводиться более универсальные и обязательные формы социального страхования, отрегулированные сначала законодательством земель, а затем объединенного германского государства. Так возникла государственная система социального страхования — сначала в Германии, а затем практически во всех странах Европы.

Впервые принудительное (обязательное) страхование от несчастных случаев на производстве было введено в Пруссии Промышленным уставом 1845 г. Право издавать такого рода акты получили органы местного самоуправления. Эта форма страхования распространилась и на другие страны, где со второй половины XIX в. стали приниматься законы об ответственности предпринимателей за несчастные случаи с рабочими. Судебные процессы позволяли на практике выработать понятие профессионального риска. Например, нанимая человека на определенную работу, предприниматель подвергал его определенному риску, связанному с той или иной профессией. Следовательно, материальная ответственность за этот риск ложилась на предпринимателя, что стимулировало его улучшать технологию и условия труда. Первый законодательный акт (закон) об ответственности предпринимателей за профессиональный риск был издан в Германии в 1871 г. Позднее возник институт добровольного страхования предпринимателей от убытков, возлагаемых на них данным законом. В целом система обеспечения увечных рабочих (т.е. получивших на производстве увечье, которое привела к инвалидности — стойкой потере трудоспособности) по форме приняла страховой характер. Если страхование являлось еще добровольным, то само обеспечение риска обрело принудительный характер. Позднее законодательно было закреплено не только само вознаграждение пострадавшему, но и его способ выплаты через страховые организации.

Первая система социального страхования была создана в 1883—1889 гг. правительством Германии под руководством канцлера Бисмарка. В 1883 г. был введен Закон о страховании потери трудоспособности в связи с болезнью, в 1884 г. — Закон о страховании в связи с несчастными случаями на производстве, в 1889 г. — Закон о страховании нетрудоспособности в старости. При этом в данных законах плательщиками выступали как трудящиеся, так и предприниматели, а в особых случаях и государство. В эти виды страхования стали обязательно включаться все работающие независимо от возраста, пола, профессии, квалификации и состояния здоровья. Они и составили фундамент немецкого «социального рыночного государства».

Система обязательного социального страхования стала широко распространяться, потому что вместо философских рассуждений о соотношении ответственности и солидарности в основу системы было положено понятие риска, которое можно объективировать и рассчитать степень риска. С точки зрения вероятности потери дохода можно рассматривать в одной плоскости риски, связанные с несчастными случаями на производстве, болезнями, безработицей и даже старостью. Важно, что договор страхования как частный случай «общественного договора» делает выплату пособия зависящей от экономических условий и правовых норм, установленных для данного страхового случая, а нс от щедрости государства-покровителя. Тем самым речь идет не о нравственных правилах, а об исполнении закона.

• 6.2.3. Жесткая связь между трудом, заработком и возможностью получения компенсаций также способствует уменьшению зависимости от государства, увеличивая личную ответственность за социальную безопасность (защищенность). Технически эта ответственность всегда обеспечивалась системой индивидуального учета внесенных сумм (которую наши российские реформаторы пенсионной системы называют «персонифицированным учетом взносов») в картотеках больничных касс или страховых обществ. При смене места работы страховая карточка была основным документом, подтверждавшим права работника на социальные выплаты. В этом ее принципиальное отличие от советской «трудовой книжки», которая фиксировала стаж, а не накопленные суммы, почему в 1990;е гг. подделка трудовых книжек или записей об особых видах стажа стала массовой. Впрочем, советская, а теперь и российская система пенсионного обеспечения/ страхования во многом строится на началах социального обеспечения, не связанных с законами рыночной экономики. Во многом ее особенности обусловлены недоверием 1раждан к государству и друг к другу. Запущенные накопительные пенсионные механизмы, предусмотренные в законах 2001 г., сталкиваются с рядом проблем. Во-первых, это неустойчивость развития экономики в России в целом. Во-вторых, еще более неустойчивое финансовое положение Пенсионного фонда Российской Федерации, где уменьшение доходов на предусмотренные для формирования накопительной части пенсии проценты нечем компенсировать. Поэтому правительство уже вывело работающих старше 1967 г. рождения из накопительной системы, что вызвало справедливую критику и сомнения в эффективности и экономической обоснованности пенсионной реформы в целом. Главное же — низкий уровень доверия и работников, и предпринимателей к государству, для которого стало традицией менять нормы законов и обманывать налогоплательщиков.
• 6.2.4. В большинстве развитых стран социальное страхование по объему финансовых средств и массовости охвата служит базовым институтом реализации социальных прав, фундаментом социальных государств. Так, на долю существующих видов обязательного социального страхования приходится примерно 60—70% всех затрат на социальную защиту и 15- 25% ВВП. В России на долю средств трех внебюджетных государственных фондов социального страхования приходится около 45—50% затрат на цели социальной защиты и 8—10% ВВП.

Однако пенсионное страхование, как и система страхования в целом, не может решить все задачи социальной политики, возникающие в современном обществе. Особенно это касается проблем социального неравенства и исключения, которые, как показало время, успешно «сопротивляются» попыткам их эффективного решения. Во всех современных странах существуют не только системы страхования, но и программы (системы), построенные на солидарностном подходе и реализующиеся через налоговое распределение. Естественно, в основе этих программ лежит определенное представление о справедливости. Если в системах страхования принимастся, что справедливо соответствие размера социальной выплаты предварительно внесенным вкладам, то здесь работает иная логика, поскольку предварительные взносы отсутствуют, а социальная проблема есть.

Подход, принципиально отличающийся от развитого в Германии Бисмарком, содержится в концепции Британской социальной политики, разработанной известным государственным деятелем В. Г. Бевериджем в середине 1940;х гг. Здесь получение социальных выплат минимального гарантированного дохода в случае нужды не ставилось в зависимость от страховых взносов, как в Германии. В концепции лорда Бевериджа, работавшего совместно с такими убежденными либералами, как Т. Маршалл и М. Кейнс, государство гарантирует каждому гражданину в качестве базового социального права некоторый минимум экономической безопасности «от колыбели до могилы», что реализуется через систему налогового перераспределения и выплату пособий прожиточного минимума^[2].

Дело в том, что институциональное оформление социального обеспечения в Англии началась с 1601 г., когда был принят «Закон о бедных», установивший налоги, за счет которых государственные органы, как правило окружные, оказывали помощь нуждающимся. Этот Закон — яркое свидетельство того, как социальная безопасность достигалась с помощью контроля над людьми и ограничения их прав. Бедные были поделены па категории, при этом трудоспособные бедные считались наименее уважаемой категорией. Они были обязаны идти в работные дома, а в случае отказа их подвергли наказанию или сажали в тюрьму. Постепенно система «надзора и наказания», по выражению М. Фуко, смягчалась, однако либералы с трудом изживали идею, что каждый сам несет ответственность за свое благосостояние или его отсутствие (бедность). Подход В. Бевериджа в этом смысле антилиберален, и в литературе часто обозначается как социалистический, а страхование, наоборот, соответствует ценностям либерализма, хотя в действительности политические противники обвиняли Бисмарка в социалистических идеях.

Фактически каждая из этих систем поддерживает и защищает разные права человека или разные гражданские права. Страхование — полностью рыночный механизм и только расширяет возможные представления о праве собственности; различные же пособия социальной помощи, гарантирующие минимальные доходы, поддерживают либо прожиточный минимум, либо «включенность в общество», т. е. социальные права по преимуществу. Английский вариант социализма связан с либеральными ценностями, поэтому поддерживает гражданство, социальный статус члена определенной группы общества. Т. Маршалл неоднократно упоминал о необходимости поддержки каждого индивида, каждого гражданина для сохранения его социального статуса, поддержки минимальных доходов, но не их выравнивания (в отличие от социализма «скандинавского» или социализма «советского»)^[3].

Наряду с наличием обширной общей «территории» у социального государства «по Бисмарку» и «по Бевериджу», которой обычно является система обязательного государственного социального страхования, у каждого типа государства существуют обширные «суверенные территории». В 1950;е гг. в англоязычной литературе сформировалось разделение социального государства на «резидуальное» (остаточное) и «институциональное». Однако повсеместное развитие систем социальной помощи в виде пособий минимальных гарантированных доходов в течение последней трети XX в. вновь сделало актуальным вопрос о развитии социалистического либерализма или либерального социализма.

Американское социальное государство, выросшее па почве английского либерализма, в США долгое время носило даже более радикальный характер. Считалось, что налогообложение в пользу бедных нарушает права богатых и создает зависимость от помощи у бедных. Социальное страхование было вызвано к жизни Великой депрессией, проявившей оборотные стороны последовательного либерализма. Тем самым США были последней из индустриальных стран, «согласившейся» с созданием системы солидарной ответственности через страхование. В то же время чередование консерваторов (республиканцев) и нсолибералов (демократов) в управлении страной обусловило колебания между акцентами на страхование и личную ответственность, подкрепленную семьей и рынком труда или на социальную солидарность, обеспеченную налоговым перераспределением. Поэтому во всех современных государствах, наряду с развитой системой социального страхования, существует и система социальной помощи малообеспеченным. Ее существование в дополнение к страхованию важно еще и потому, что в настоящее время рынок труда и на Западе, и в России по объективным причинам сужается. Многие трудоспособные граждане длительное время не работают, а в перспективе могут нс набрать трудового стажа, необходимого для получения полной пенсии. Все это подчеркивает важность развития механизмов поддержки, дополняющих социальное страхование.

• [1] См.: Самуэльсон П. Экономика / пер. с англ. М., 1994. С. 163—164.
• [2] Beveridge sir William G. Social Insurance and Allied Services. L. 1942; Кейнс Дж. Общаятеория занятости, процента и денег. М., 2002; Marshall Т. Н. The Right to Welfare and OtherEssays. L. 1981.
• [3] Marshall T. H. 1) The Right to Welfare and Other Essays; 2) Class, Citizenship and SocialDevelopment. Chicago, 1964.