Вспомогательные органы. 
Право европейского союза

Среди вспомогательных органов ведущую роль играют комитеты, которые, как и в других парламентах, могут быть постоянными и временными.

Постоянные комитеты играют ведущую роль в законодательной деятельности Евронарламента, в частности, осуществляют предварительное рассмотрение всех внесенных в Европарламент документов законодательного характера, а в некоторых случаях по решению Конференции председателей им может делегироваться право принятия решений. В настоящее время в Европейском парламенте образовано 22 постоянных комитета: бюджетный, по правовым вопросам и правам граждан, по социальным делам и занятости, по петициям и др.

Среди временных комитетов наибольший интерес представляет Комитет по расследованию. Правом создавать этот комитет Европарламент был наделен Маастрихтским договором 1992 г., хотя для себя Европарламент закрепил такую возможность еще в 1981 г. (в собственных правилах процедуры). Задача данного Комитета — расследование «предполагаемых противоречий или нарушений порядка управления в ходе применения права Союза» (ст. 226 ДФЕС). Примечательно, что предметом расследования со стороны данного Комитета могут являться действия (бездействие) не только органов и должностных лиц Союза, но и любого «публичного административного органа государства-члена», что предусмотрено утвержденными совместно Европарламентом, Советом и Комиссией «Детальными положениями о реализации Европейским парламентом права на расследование». Комитет по расследованию завершает свое существование предоставлением Европарламенту отчета, который может быть опубликован.

Вспомогательный аппарат. Аппарат Европарламента насчитывает около 3 тыс. должностных лиц. Свой индивидуальный апнарат помощников имеется у отдельных депутатов, а также у фракций.

Порядок работы и принятия решений в Европарламенте в целом соответствует мировой практике парламентаризма.

Европарламент работает в сессионном порядке, фактически же он является постоянно действующим органом. На свою ежегодную сессию Европарламент собирается по собственному праву — «без какого-либо решения о созыве, во второй вторник марта» (ст. 229 ДФЕС). Возможен и созыв чрезвычайных сессий — по требованию большинства членов Европарламента, Комиссии или Совета, а также «в исключительных случаях» по просьбе большинства депутатов с согласия Конференции председателей. Пленарные заседания, как правило, проходят ежемесячно (кроме августа) в течение одной недели. Что касается комитетов, то они собираются по мере необходимости.

Как и парламенты государств-членов и многих других демократических стран, Европарламент по общему правилу принимает решения простым большинством голосов присутствующих депутатов. Устанавливая данное предписание, ст. 231 ДФЕС в то же время оставляет решение вопроса о кворуме на усмотрение самого Европарламента. В настоящее время он составляет 1/3 списочного состава Европарламента.

В некоторых исключительных случаях для вопросов особой политической важности учредительные договоры предусматривают усложненный порядок принятия решений, причем нескольких видов:

• 1) абсолютное большинство депутатского корпуса (например, при даче согласия на вступление в Союз новых государств-членов);
• 2) 2/3 поданных голосов, представляющих также абсолютное большинство депутатов, — решение относительно применения санкций к государству-члену, в котором имеет место «серьезное и устойчивое нарушение» общих принципов конституционного строя, закрепленных в Договоре о ЕС (ст. 7); вотум недоверия Комиссии (ст. 234 ДФЕС).

Полномочия. В соответствии с пар. 1 ст. 14 ДЕС Европарламент совместно с Советом осуществляет законодательную и бюджетную функции. Согласно условиям, предусмотренным учредительными договорами ЕС, он также осуществляет функцию политического контроля и консультативную функцию. В качестве представительного органа, формируемого непосредственно гражданами Союза, Европарламент самостоятельно или совместно с другой частью легислатуры Союза — Советом — осуществляет все основные виды деятельности, входящие в классическую «триаду» парламентских функций: законодательная — контрольная — финансовая. Европарламент, как и парламент (или его нижняя палата) в странах с парламентарной или смешанной формами правления, дает инвеституру исполнительному институту ЕС — Комиссии, которая исключительно перед ним несет политическую ответственность в форме вотума недоверия.

Ввиду длительной и незавершенной еще эволюции Европарламента, превращения его из совещательного в подлинно законодательный институт ЕС, в рамках каждой из этих функций Европарламент наделяется неодинаковыми полномочиями. Это заметно прежде всего при анализе его законодательных полномочий. Большинство нормативных актов ЕС в настоящее время принимаются на основе обычно законодательной процедуры (ст. 294 ДФЕС), в рамках которой Европарламент и Совет выступают в роли «созаконодателей». В отношении некоторых вопросов ведения ЕС, однако, сохраняются другие законодательные процедуры, где Европарламент также обладает возможностями для влияния на процесс принятия актов.

Первым этапом в повышении роли Европарламента явилось, однако, приобретение им не законодательных, а финансовых полномочий. Момент обретения Европарламентом права принимать и утверждать исполнение общего бюджета ЕС совпал с переходом к его формированию «полностью за счет собственных ресурсов» (ст. 311 ДФЕС), т. е. преимущественно за счет налогов и сборов, направляемых непосредственно в общий бюджет ЕС.

Совпадение — не случайное, а результат длительной борьбы Европарламента, формировавшегося тогда из делегатов национальных парламентов, за «власть кошелька». Но иное решение носило бы откровенно антидемократический характер, ибо отмена национальных квот одновременно лишила национальные парламенты возможностей контролировать доходы и расходы ЕС. Вместо них соответствующие полномочия приобрел Европарламент.

Однако «победа» Европарламента, поддержанного и рядом национальных парламентов, не стала абсолютной. Скорее речь шла о сложном политическом компромиссе, результатом которого явилась не имеющая аналогов в мировой практике «дуалистическая» структура расходной части бюджета ЕС. Первый ее компонент — так называемые обязательные расходы, т. е. расходы, осуществление которых было предусмотрено учредительными договорами и законодательными актами ЕС. Большая их часть шла на финансирование мероприятий в рамках общей аграрной политики ЕС. Все остальные расходы считались «необязательными».

При утверждении «обязательных расходов» приоритет сохранялся за Советом, который мог отклонить любую предложенную Европарламентом «модификацию». Что же касается «необязательных расходов», то положение дел в данной области было обратным: Европарламент вносил в представленный Комиссией проект бюджета «поправки», а Совет предлагал «модификации». Однако решающее слово здесь имел Европарламент, который вправе был отвергнуть или изменить любую «модификацию» Совета.

Со вступлением в силу Лиссабонского договора данная дуалистическая структура расходной части бюджета была упразднена и Европарламент получил одинаковые полномочия с Советом при принятии бюджета ЕС.

Что касается утверждения исполнения бюджета Комиссией, то принятие решения об этом составляет исключительную прерогативу Европарламента, действующего по рекомендации Совета (ст. 319 ДФЕС).

Как и другие парламенты, Европарламент осуществляет парламентский контроль двумя способами — прямым (непосредственно) и косвенным (через специально создаваемые им органы). Главным объектом парламентского контроля здесь также является деятельность исполнительного органа ЕС — Комиссии. Ее члены, в частности, не только вправе присутствовать и получать слово на заседаниях Европарламента, но и обязаны письменно или устно отвечать на вопросы, поставленные ей Европарламентом или его членами (ст. 230 ДФЕС).

Кроме Комиссии «держать ответ» перед парламентариями регулярно призываются члены других органов Союза, в том числе Совета. С 1974 г. в Европарламенте по образцу британского парламента регулярно по средам проводится «час вопросов». Любопытно отметить, что лексику и стиль «европарламентских» речей отличает от ситуации в национальных парламентах большая «мягкость» и дипломатичность.

Помимо устных и письменных вопросов не менее важной формой непосредственного контроля является заслушивание Европарламентом отчетов Комиссии, других органов и должностных лиц Союза.

Важнейшей формой косвенного контроля, как говорилось выше, является создание комитетов по расследованию. Существенное значение имеет также деятельность Комитета по петициям в отношении обращений (петиций), направляемых в адрес Европарламента гражданами Союза, другими физическими и юридическими лицами (ст. 227 ДФЕС). При рассмотрении любой петиции данный Комитет вправе проводить слушания, направлять своих членов для анализа ситуации на месте, требовать от Комиссии представления необходимых документов. Выводы Комитета излагаются в его заключении, которое направляется в Совет и (или) Комиссию. Комитет может также передать петицию Омбудсману ЕС.

Что касается Омбудсмана ЕС, то, хотя он и назначается Европарламентом, в своей деятельности независим от него и является самостоятельным органом Союза. Омбудсман ЕС по собственной инициативе или жалобам заинтересованных лиц проводит расследования случаев ненадлежащей организации деятельности институтов или органов ЕС, включая сам Европарламент (ст. 228 ДФЕС).

С правовым положением Омбудсмана ЕС можно ознакомиться, прочитав Решение Европарламента от 9 марта 1994 г. о правилах и детальных условиях, регулирующих осуществление обязанностей Омбудсмана (OJ 1994 L 113/15), в политическом лексиконе обычно называемое «Статут Европейского Омбудсмана».

По итогам контрольной деятельности, а также в других случаях Европарламент принимает по инициативе любого депутата соответствующую резолюцию в отношении любого вопроса, входящего в сферу деятельности Союза. Содержащиеся в них выводы и предложения не являются юридически обязательными для органов Союза и государств-членов, равно как и для других государств, которым Европарламент также нередко адресует свои требования и пожелания. Из этого правила, однако, есть важное исключение — вотум недоверия Комиссии, одобрение которого 2/3 голосов от абсолютного большинства списочного состава влечет ее коллективную отставку (ст. 234 ДФЕС).

Этим правом Европарламент наделялся еще в первоначальной редакции учредительных договоров, хотя ни разу его не использовал. Право участвовать в формировании Комиссии Европарламент получил сравнительно недавно. В соответствии с поправками, внесенными Маастрихтским договором 1992 г., Европейская комиссия считается официально созданной лишь после того, как ее состав в качестве единого органа получит парламентскую инвеституру. После вступления в силу Амстердамского договора 1997 г. требуется уже два «вотума доверия» — сначала Председателю Комиссии, а затем и всему составу Комиссии в целом.

Среди внешнеполитических полномочий Европарламента необходимо указать на предоставление им согласия на заключение международных договоров: договоров об ассоциации с другими государствами и международными организациями, иных соглашений, учреждающих совместные институты, имеющих «важные бюджетные последствия для Союза», а равно всех других соглашений, заключение которых требует внесения поправок в законодательные акты, принятые Европарламентом совместно с Советом (ст. 218 ДФЕС).

Особое место (и большое политическое значение) имеет предоставленное Европарламенту ЕЕА 1986 г. право давать согласие на вступление в Союз новых государств-членов. Поддержка абсолютного большинства всех депутатов является императивным условием, отсутствие которого служит препятствием для любого расширения Союза (ст. 49 ДЕС).