Конституционно-правовые основы местного самоуправления в российской федерации

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • понятие, основы и особенности системы местного самоуправления в Российской Федерации;
• • виды актов, принимаемых органами и должностными лицами местного самоуправления;

уметь

• характеризовать особенности конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц, осуществляющих местное самоуправление;

владеть

• навыками системного анализа положений Конституции РФ и федерального законодательства, определяющих организацию и деятельность местного самоуправления в Российской Федерации.

Понятие и основы местного самоуправления в Российской Федерации

Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Оно является одновременно формой самоорганизации граждан и — в этом качестве — составной частью гражданского общества, и уровнем осуществления публичной власти (инструментом участия граждан в управлении общими делами). Причем наличие в стране реального местного самоуправления рассматривается как важный институт демократии. Это обусловлено тем, что демократия как способ осуществления политической власти реализуется, в частности, через систему самоуправления, и демократичность политического режима во многом определяется широтой и глубиной внедрения в практику начал самоуправления. Поэтому конкретные институты самоуправления совпадают с институтами демократии^[1]. Профессор Н. С. Бондарь, учитывая территорию действия местной власти, образно определяет местное самоуправление как демократию «малых пространств»^[2]. Демократизация на уровне малых пространств ведет к демократизации государства в целом.

Для понимания роли и значения местного самоуправления особую роль играют положения гл. 1 Конституции РФ, определяющие основы конституционного строя — главные, ключевые общественные отношения, составляющие суть устройства общества и государства. В ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление провозглашается одной из основ конституционного строя РФ; в данной статье устанавливается, что местное самоуправление признается и гарантируется государством; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

В ст. 3 Конституции РФ устанавливается, что управление публичными делами осуществляется гражданами не только через органы государственной власти, но и через органы местного самоуправления, а также непосредственно. Тем самым подчеркивается, что местное самоуправление представляет собой один из уровней осуществления публичной власти в государстве.

Признание и гарантированность местного самоуправления на уровне основ конституционного строя повышает стабильность данного института публичной власти, обеспечивает невозможность их упразднения и изменения в период действия установившей данные нормы-гарантии Конституции РФ.

Закрепление принципа местного самоуправления в законодательстве, а, по возможности, в конституциях стран, является требованием Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. Данный документ был подписан Россией в 1996 г. и ратифицирован в 1998 г.^[3] Европейская хартия обозначает местное самоуправление в качестве основы любого демократического строя, закрепляет основные принципы организации местной власти, в том числе принцип организационной и финансово-экономической самостоятельности, а также устанавливает государственные гарантии осуществления местного самоуправления. Особый акцент в Европейской хартии делается на самостоятельность органов местной власти в определении своей внутренней организационной структуры и осуществлении полномочий в пределах своей компетенции. Согласно Европейской хартии статус местных органов должен обеспечивать свободное осуществление полномочий, при этом материальные и финансовые средства должны быть соразмерны полномочиям органов местной власти. Административный контроль за органами местного самоуправления должен применяться только для обеспечения законности и конституционных принципов.

Указанные принципы нашли отражение в нормативном определении понятия местного самоуправления. Данное определение содержится в ряде нормативных правовых актов, выступающих в качестве источников муниципального права как отрасли права. Вместе с тем интерпретация указанного понятия в данных правовых актах несколько различается.

Прежде всего, понятие местного самоуправления закреплено непосредственно в самой Европейской хартии местного самоуправления, согласно которой «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» (ст. 3).

Несколько по-иному это понятие определяется в Декларации о принципах местного самоуправления в государствах — участниках Содружества 1994 г. Здесь под местным самоуправлением понимается «система организации деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства» (ст. 1).

Близкое по смыслу определение содержится в базовом на сегодняшний день в данной сфере в Российской Федерации Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о местном самоуправлении). В соответствии с указанным Законом местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 1).

Если в определении, данном в Европейской хартии, местное самоуправление рассматривается как «право и реальная способность органов местного самоуправления», то в Декларации СНГ и российском Законе упор делается на «самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения». По мнению большинства отечественных конституционалистов, такое определение в большей степени соответствует природе и предназначению местной власти, отражает концепцию объединения индивидуальных и коллективных прав на участие в осуществлении местного самоуправления.

Основными, опорными элементами норм-дефиниций, содержащими сущностные характеристики местного самоуправления, являются следующие:

• — местное самоуправление — это форма осуществления народом своей власти, причем эта власть реализуется исключительно на местном территориальном уровне, что делает ее наиболее приближенной к населению;
• — эта власть реализуется в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов РФ. В данной характеристике проявилась модель негативного регулирования пределов компетенции муниципальных образований, реализуемая во многом в отношении исполнительных органов государственной власти в России;
• — ключевая характеристика местного самоуправления, отражающая его природу и принципы организации и деятельности, — это самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения. В то же время самостоятельность не означает отсутствия взаимодействия с органами государственной власти. Более того, именно органы государственной власти и обязаны содействовать развитию самостоятельности местного самоуправления;
• — вопросы местного значения должны решаться населением исходя из его собственных интересов, с учетом исторических и иных местных традиций. Тем самым интересы населения провозглашаются важнейшим критерием выработки и принятия любых властных решений в рамках муниципального образования. Требование ориентирования на интересы населения обусловливает необходимость постоянного взаимодействия между органами местного самоуправления и жителями муниципального образования. По сути, данное требование воспроизводит содержание нормы ч. 1 ст. 131 Конституции РФ. На учете интересов населения базируется и оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

В совокупности указанные характеристики и составляют главное содержание легального определения понятия местного самоуправления.

Основы местного самоуправления — это совокупность территориальных, организационных и экономических норм-принципов, совокупность которых образует тот базис, на котором строится и действует вся система местного самоуправления.

Выделяются следующие структурные элементы, которые в своей совокупности составляют понятие «основы местного самоуправления»: 1) правовые основы; 2) территориальные основы; 3) экономические основы; 4) финансовые основы; 5) организационные основы.

Под правовыми основами понимаются положения Конституции РФ, федеральные, региональные, муниципальные нормативные акты, в которых содержатся нормы права, регулирующие общественные отношения, возникающие при осуществлении местного самоуправления, а также порядок организации и деятельности местного самоуправления.

Положения ст. 12, 72 и гл. 8 Конституции РФ, фиксирующие основы местного самоуправления, развиваются в Законе о местном самоуправлении, в котором более подробно закрепляются правовые, территориальные, экономические, финансовые основы местного самоуправления.

Российская Федерация является участником ряда международноправовых договоров, определяющих основные требования к организации местного самоуправления. К ним относятся Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. и Декларация о принципах местного самоуправления в государствах — участниках Содружества от 29 октября 1994 г.

Отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств — участников международных договоров РФ, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих регулируются Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Нормы права, касающиеся вопросов местного значения, содержатся также в нормативных правовых актах субъектов РФ и муниципальных правовых актах.

В конституциях (уставах) и законах субъектов РФ конкретизируется федеральное законодательство с учетом особенностей организации местного самоуправления в конкретных регионах.

В систему муниципальных правовых актов входят:

• 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
• 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
• 3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Основным нормативным правовым актом на уровне местного самоуправления является устав муниципального образования, определяющий круг вопросов, которые решает данное муниципальное образование, территорию муниципального образования, органы местного самоуправления, их название, структуру, порядок формирования. Устав разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается представительным органом местного самоуправления или непосредственно населением, после чего подлежит государственной регистрации.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ. В основе территориальной организации местного самоуправления лежит поселенческий принцип: муниципальное образование всегда создается там, где живут люди и есть поселение.

Согласно ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Закон о местном самоуправлении устанавливает, что местное самоуправление осуществляется: 1) в городских поселениях; 2) сельских поселениях; 3) муниципальных районах, 4) городских округах; 5) на внутригородских территориях городов федерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга. Наделение муниципальных образований статусом соответствующего поселения осуществляется законами субъектов РФ. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти.

Возможно также преобразование муниципальных образований (т.е. объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его этого статуса); упразднение поселений (допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении); создание вновь образованных поселений на межселенных территориях (по инициативе населения, выдвинутой на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти).

Территорию местного самоуправления составляют: 1) земли для жизни населения, прилегающие земли, свободные территории; 2) земли общего пользования (дороги, улицы, площади); 3) рекреационные земли (зоны отдыха, парки, санатории, стадионы, заповедники); 4) земли для развития поселения.

Население муниципального образования независимо от численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Особенности правового регулирования связаны с созданием муниципальных образований (в определенных случаях создаются самостоятельные муниципальные образования или они становятся частью другого муниципального образования), а также с ограничением местного самоуправления (приграничные территории, закрытые административно-территориальные образования, наукограды, инновационные центры и др.).

Существуют особенности в территориальной организации местного самоуправления в городах федерального значения — Москве, СанктПетербурге, Севастополе. В соответствии с уставами указанных субъектов РФ местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях.

Установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляются законами данных городов федерального значения с учетом мнения населения соответствующих внутри городе к и х терри тор и й.

Закрытые административно-территориальные образования являются городскими округами; особенности осуществления местного самоуправления на данных территориях устанавливаются Законом РФ от 14 июля 1992 г. № 3297−1 «О закрытом административно-территориальном образовании».

Городскими округами являются также наукограды, особенности осуществления местного самоуправления в которых устанавливаются Федеральным законом от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации».

Особенности организации местного самоуправления на территории инновационного центра «Сколково» устанавливаются Федеральным законом от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре „Сколково“».

Границы муниципальных образований определяют пространственные пределы осуществления муниципальной власти. Установление границ обеспечивает разграничение юрисдикций органов местного самоуправления.

При этом федеральный законодатель в ст. 11 Закона о местном самоуправлении устанавливает ряд требований, соблюдение которых обязательно для субъектов РФ, обеспечивающих их непосредственное претворение при формировании состава территории и определении статуса каждого типа муниципального образования. Важнейшим из них, получившим развитие на основе норм Конституции РФ (ч. 2 ст. 131), является обязательный учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. При этом мнение населения может быть выявлено либо путем проведения голосования среди жителей муниципального образования, границы которого подлежат изменению, либо путем получения согласия представительного органа (представительных органов) соответствующих муниципальных образований.

Аналогичное требование относительно учета мнения населения обязательно и при осуществлении преобразования муниципального образования, упразднения и создания нового муниципального образования.

При осуществлении территориальной организации местного самоуправления должен учитываться Порядок кадастрового деления территории Российской Федерации и Порядок присвоения объектам недвижимости кадастровых номеров, утвержденный Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 4 апреля 2011 г. № 144.

Становление и развитие местного самоуправления невозможно без укрепления его материальной и финансовой базы. Система местного самоуправления может действовать в полном объеме только в случае создания механизмов, обеспечивающих ее функционирование, включая экономический фактор. В связи с этим развитие хозяйственной самостоятельности местных органов власти можно назвать ведущим принципом концепции законодательства о местном самоуправлении. Это обусловило формирование экономических основ местного самоуправления.

Экономические основы местного самоуправления с точки зрения юридического содержания данного термина можно рассматривать как институт муниципального права, представляющий собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, в том числе местного бюджета, в интересах населения муниципального образования.

Экономическую основу местного самоуправления составляют: 1) муниципальная собственность; 2) местные финансы; 3) имущество, которое находилось в собственности государства и впоследствии было передано органам местного самоуправления.

Конституция РФ закрепила за органами местного самоуправления права на самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов (ч. 1 ст. 132).

Федеральное законодательство конкретизировало данное положение. В соответствии с ч. 1 ст. 49 Закона о местном самоуправлении экономическую основу местного самоуправления составляют:

• • находящееся в муниципальной собственности имущество;
• • средства местных бюджетов;
• • имущественные права муниципальных образований.

Муниципальная собственность как элемент экономической основы закреплена в ст. 8 Конституции РФ и является одним из важнейших институтов, с помощью которого формируется компетенция в системе местного самоуправления, а также осуществляется управление территорией.

Муниципальная собственность — одна из трех основных форм собственности, установленных Конституцией РФ наряду с частной и государственной, субъектами права которой выступают муниципальные образования, а права по владению, пользованию и распоряжению осуществляют органы местного самоуправления. Порядок ее образования, владения, пользования и распоряжения закреплены в Законе о местном самоуправлении, ГК РФ, ЗК РФ и многих других нормативных правовых актах.

Термин «собственность» обозначает вещные права, права лица на определенную вещь, включающие в себя правомочия владеть, пользоваться и распоряжаться этой вещью. Понятие муниципальной собственности определено в ГК РФ, в соответствии с которым: «Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью» (ст. 215).

ГК РФ (подразд. 2 «Лица») при определении субъектов гражданских правоотношений называет физические и юридические лица, а также особые субъекты, наделенные правом на участие в гражданских правоотношениях — Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования. Названные субъекты выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — физическими и юридическими лицами. К данным особым субъектам применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное нс вытекает из закона или особенностей данных субъектов (ст. 124 ГК РФ). ГК РФ не отождествляет муниципальные образования с юридическими лицами, а лишь устанавливает для них равные с юридическими лицами и аналогичные права на участие в гражданских правоотношениях. Таким образом, субъектами данных правоотношений являются именно муниципальные образования, а не органы местного самоуправления, и любая деятельность, связанная с осуществлением местного самоуправления, включая владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом, должна осуществляться только в интересах и от имени данного муниципального образования. Согласно Конституции РФ (ст. 132) органы местного самоуправления лишь осуществляют управление муниципальной собственностью от имени собственника.

Финансовую основу местного самоуправления составляют местные финансы — денежные средства, которые используются при решении вопросов местного значения. Местные финансы состоят из средств местного бюджета, а также государственных и муниципальных ценных бумаг.

Требование о наличии местного бюджета является обязательным для каждого муниципального образования. Ведь именно от местных бюджетов зависит непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования. Значимостью местного бюджета объясняется и упоминание о нем в Конституции РФ (ч. 1 ст. 132): органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Согласно ст. б Б К РФ под таковым понимается форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления. Местные бюджеты включены в структуру бюджетной системы РФ и предназначены для исполнения расходных обязательств муниципальных образований.

Органы местного самоуправления формируют бюджет за счет местных налогов и сборов. В местный бюджет поступают также средства из федерального бюджета и из бюджетов субъектов РФ в виде отчислений от федеральных и региональных налогов, а также дотаций и субсидий.

От имени муниципального образования органы местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Они вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации, субъекта РФ и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Муниципальные образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления в рамках реализации функций и полномочий учредителя определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования. От имени муниципального образования органы местного самоуправления субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных казенных учреждений и обеспечивают их исполнение.

Таким образом, анализ основ местного самоуправления показывает, что на сегодняшний день — это базовое звено в системе регулирования отношений на местном (муниципальном) уровне. Действуя в единстве, они создают условия для гарантированного осуществления населением местного самоуправления в Российской Федерации.

• [1] Автономов Л. С. Правовая онтология политики. К построению системы категорий. М., 1999. С. 186.
• [2] Бондарь II. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008. С. 25.
• [3] Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления».