Основы миграционной политики

В настоящее время еще нс сформулировано определение миграционной политики, которое устраивало бы представителей всех наук, занимающихся миграционной проблематикой: экономистов, юристов, политологов, социологов, географов и др.

Отсутствует и теоретико-методологическая база миграционной политики, поскольку большинство научных работ носят достаточно узкий предметный характер, посвящены конкретным организационно-правовым проблемам реализации миграционной политики (национальной и международной), а также вопросам адаптации и интеграции мигрантов.

В самом общем виде можно дать следующее определение.

Миграционная политика — целенаправленная деятельность государственных органов, международных организаций и общественных объединений в сфере регулирования миграционных процессов и миграционных отношений.

Миграционная политика включает в себя разработку стратегии миграционного развития (обычно в виде концепции), программ, а также конкретную деятельность государственных органов, отвечающих за регулирование миграционных процессов на местах (на региональном и муниципальном уровнях).

Государственная миграционная политика должна осуществляться на принципах защиты прав человека и соблюдения норм международного права в сфере миграции, а также на основе взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов власти.

Регулированием миграционных процессов занимаются органы государственной и муниципальной власти, а также общественные и международные организации. Исторически сложилось разделение развитых стран мира, но месту миграционных процессов в экономической жизни государства. Существуют страны классической иммиграции (США, Канада, Австралия, Израиль, Новая Зеландия), возникшие как результат миграции и ставшие после Второй мировой войны одними из мировых лидеров по приему беженцев и вынужденных переселенцев.

Европа в течение многих веков была миграционным донором для этих стран. Большинство стран Западной Европы стали привлекательными для иммигрантов только в послевоенный период, как правило, в форме временной трудовой миграции.

К странам, основанным на этнической иммиграции, можно отнести Израиль.

Основные черты политики стран классической иммиграции включают зависимость экономического роста от численности иммигрантов; либеральный подход к иммиграции; ориентированность на переселение или долговременное пребывание иммигрантов.

Существуют две основные системы отбора иммигрантов (разновидности современных методов отбора переселенцев и трудовых иммигрантов, принятые в ряде экономически развитых стран мира):

• 1) система преференций (предпочтений), принятая в США (закон об иммиграции и гражданстве Уолтера — Маккарена 1952 г., закон об иммиграции 1990 г.);
• 2) балльная система отбора, принятая в Канаде (1967 г.), позже — в Австралии, Германии, Великобритании.

Основные черты современной миграционной политики в европейских странах:

• • открытость внутрирегиональных границ;
• • усиление внутреннего и внешнего контроля над миграцией, ужесточение норм национального законодательства в отношении нелегальных мигрантов;
• • оценка иммиграции как одного из источников экономического, демографического, культурного развития принимающей стороны;
• • утверждение селективной иммиграции (когда преимущество имеют квалифицированные специалисты, а для неквалифицированных иностранцев ужесточаются правила въезда).

Во многих странах мира разработана система квот по востребованным специальностям для лиц, получающих право на въезд в страну (например, в Германии, Франции, Испании); поощряется контролируемая трудовая, временная, сезонная и студенческая миграция (Великобритания, Франция, Испания и др.); ужесточаются условия для получения разрешения на постоянное проживание в случае заключения брака с гражданином принимающей страны (например, в Великобритании).

Некоторые развитые страны проводят этническую миграционную политику, способствуют возвращению на постоянное место жительства представителей их титульных наций.

За миграционную политику в современной России отвечает Федеральная миграционная служба РФ, в непосредственные задачи которой входит осуществление миграционного учета, совершенствование нормативно-правового регулирования, разработка и реализация мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, исполнение законодательства РФ по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, осуществление надзора в области трудовой миграции.

Государственная миграционная политика в современной России осуществляется в соответствии с федеральными законами и другими нормативными правовыми актами РФ во взаимосвязи с Концепцией государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г.^[1], Концепцией демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г.¹, а также Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г.^[2][3], Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.^[4], Стратегией государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 г.^[5] и другими документами стратегического планирования.

Цели государственной миграционной политики РФ: обеспечение национальной безопасности РФ; максимальной защищенности, комфортности и благополучия населения Российской Федерации; стабилизация и увеличение численности постоянного населения Российской Федерации; содействие обеспечению потребности экономики РФ в рабочей силе, модернизации, инновационном развитии и повышении конкурентоспособности ее отраслей.

К задачам государственной миграционной политики России относятся:

• • создание условий и стимулов для переселения в Российскую Федерацию на постоянное место жительства соотечественников, проживающих за рубежом, эмигрантов и отдельных категорий иностранных граждан;
• • разработка дифференцированных механизмов привлечения, отбора и использования иностранной рабочей силы;
• • содействие развитию внутренней миграции;
• • содействие образовательной миграции и поддержка академической мобильности;
• • выполнение гуманитарных обязательств в отношении вынужденных мигрантов;
• • содействие адаптации и интеграции мигрантов, формированию конструктивного взаимодействия между мигрантами и принимающим сообществом; противодействие незаконной миграции.

Вопросами реализации отдельных направлений миграционной политики России занимаются соответствующие управления Федеральной миграционной службы РФ (ФМС России). Так, Управление иммиграционного контроля отвечает за организацию работы по предупреждению и пресечению незаконной миграции; организационно-методологическое обеспечение деятельности территориальных органов ФМС России по контролю за соблюдением иностранными гражданами правил въезда, временного пребывания; содействует защите прав иностранных граждан и лиц без гражданства и т. д.

Управление внешней трудовой миграции создано для реализации законодательно-нормативной базы в сфере трудовой миграции и привлечения иностранных работников на территорию Российской Федерации, а также в целях обеспечения прав и интересов российских граждан, выезжающих для осуществления трудовой деятельность за пределы России¹.

С 2003 г. органами исполнительной власти утверждается ежегодная квота на привлечение в Российскую Федерацию иностранных работников. На 2015 г. была утверждена потребность в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников в количестве 275 856 чел. Одновременно было установлено распределение потребности в иностранных работниках по профессионально-квалификационным группам (табл. 6.5).^[6][7]

Таблица 6.5

Распределение определенной на 2011 и 2015 гг. потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников²

Также в ФМС России существуют управления по вопросам гражданства, по делам соотечественников, внешних связей, содействия интеграции и др.

Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 637 была утверждена Государственная программа, но оказанию содействия добровольному переселению в Российской Федерации соотечественников, проживающих за рубежом. Данная программа в настоящий момент — единственный программный документ в области миграционной политики в Российской Федерации.

Цели программы:

• • стимулирование и организация процесса добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников на основе повышения привлекательности субъектов РФ;
• • компенсация убыли населения в стране в целом и в ее отдельных регионах за счет привлечения переселенцев на постоянное место жительства в Российскую Федерацию.

Определены три категории территорий вселения вернувшихся в Россию соотечественников:

A. Стратегически важные для России приграничные территории, характеризующиеся сокращением численности населения.

Б. Территории реализации крупных инвестиционных проектов, требующих массового привлечения переселенцев в связи с отсутствием соответствующего предложения рабочей силы на территориальном рынке труда.

B. Территории с устойчивым социально-экономическим развитием, на которых в течение последних трех и более лет наблюдаются сокращение общей численности населения и (или) миграционный отток.

Данная программа была рассчитана на реализацию в 2006—2012 гг. С 2014 г. она реализуется как подпрограмма Государственной программы «Региональная политика и федеративные отношения»^[8]. Действие подпрограммы рассчитано до 2020 г. Бюджет подпрограммы на 2013—2020 гг. составляет 22 млрд руб.

В Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г. заложена задача модернизации реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и придание ей бессрочного характера, а также содействие переселению на постоянное место жительства квалифицированных специалистов и иных иностранных работников, востребованных на российском рынке труда, создание условий для миграции в Российскую Федерацию предпринимателей и инвесторов.

Участникам подпрограммы выплачиваются единовременное пособие на обустройство, ежемесячное пособие при отсутствии дохода от трудовой, предпринимательской и иной деятельности, не более чем на б месяцев, в размере не более 50% от прожиточного минимума, компенсации транспортных расходов и расходов на уплату государственной пошлины. Постановлением Правительства РФ «О порядке осуществления выплаты пособия на обустройство участникам Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их семей»¹ утверждены новые правила начисления пособий участникам программы и членам их семей (табл. 6.6).

С начала реализации программы, но состоянию на 1 января 2015 г. на территорию России прибыло 130,8 тыс. переселенцев, вместе с членами семей — 262,9 тыс. чел. Большая часть соотечественников прибыла в регионы ЦФО, СЗФО и СФО (табл. 6.7).

Таблица 6.6

Выплата пособий на обустройство участникам Государственной программы содействия добровольному переселению и членам их семей с 2013 г., тыс. руб.

¹ Постановление Правительства РФ от 27 марта 2013 г. № 270 «О порядке осуществления выплаты пособия на обустройство участникам Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их семей».

Распределение участников программы по федеральным округам и регионам России в 2011 г.

С начала деятельности ФМС России был заключен ряд международных соглашений в сфере трудовой миграции, которые определяют законодательно-организационные механизмы регулирования трудовой иммиграции. Были составлены и заключены Соглашения Российской Федерации с Арменией (1994), Киргизской Республикой (1996), Китайской Народной Республикой (2000), Республикой Таджикистан (2004), Корейской Народно-Демократической Республикой (2007), Республикой Узбекистан (2007), Французской Республикой (2009), Республикой Молдова (2011).

В июле 2011 г. было ратифицировано Соглашение о правовом статусе трудящихся мигрантов и членов их семей^[9]. Это соглашение было заключено правительствами Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации в целях содействия трудовой миграции на основе Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 г. и Договора о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве от 26 февраля 1999 г.

29 мая 2014 г. в Астане был заключен Договор о Евразийском экономическом союзе (ЕАЭС) между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан и Российской Федерацией. Одна из целей заключения договора — формирование единого рынка товаров, услуг, капитала и трудовых ресурсов в рамках ЕАЭС. Сотрудничество государств-членов в сфере трудовой миграции в рамках союза осуществляется в следующих формах: согласование общих подходов и принципов в сфере трудовой миграции, обмен нормативными правовыми актами, обмен информацией, реализация мер, направленных на предотвращение распространения недостоверной информации, обмен опытом, проведение стажировок, семинаров и учебных курсов, сотрудничество в рамках консультативных органов.

Законодательно-нормативное регулирование миграционных процессов в России осуществляется на федеральном и региональном уровнях. Несмотря на то, что региональное законодательство должно быть направлено на достижение результатов, провозглашенных на федеральном уровне, оно должно решать и специфические региональные миграционные проблемы.

К примеру, вопросы прав мигрантов на получение поддержки в период адаптации и интеграции на новом месте жительства могут регулироваться региональной властью. Некоторые регионы РФ, например город Москва, имеют разработанные и утвержденные на региональном уровне программы миграционной политики. Также на региональном уровне может осуществляться конкретизация некоторых норм федерального и международного законодательства, имеющих непрямое действие.

Федеральный закон «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из закрывающихся населенных пунктов в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях»^[10] устанавливает право на предоставление за счет средств федерального бюджета жилищных субсидий (единовременных социальных выплат) на приобретение жилых помещений и условия их предоставления гражданам Российской Федерации, выезжающим из населенных пунктов, с полярных станций, находящихся в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях и закрывающихся в соответствии с законодательством РФ на основании решений органов государственной власти субъектов РФ. Принятие данного законодательного акта должно стимулировать развитие внутренних миграционных процессов в Российской Федерации.

После распада СССР произошло резкое сокращение объема внутренней миграции населения. Это связано с невысокими доходами основной части населения, неразвитостью рынка жилья и высокой стоимостью транспортных перевозок. Эта тенденция продолжается в большинстве регионов России по настоящее время. Поэтому в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г. особое внимание уделено развитию внутренней миграции граждан Российской Федерации. В числе прочего на период до 2025 г. предусмотрено:

• • обеспечение доступа граждан к социальным, медицинским и иным видам услуг по месту фактического проживания и информирование населения о возможностях трудоустройства при переезде в другую местность;
• • развитие разных форм временной пространственной мобильности с целью осуществления трудовой деятельности, в том числе распространение вахтового метода ведения работ и гибких форм занятости;
• • содействие местной внутренней миграции, прежде всего между региональными центрами, малыми городами и сельскими поселениями;
• • создание инфраструктуры для проживания внутренних трудовых и учебных мигрантов на основе государственно-частного партнерства;
• • поддержка регионов и территорий, проводящих активные меры по привлечению внутренних мигрантов, в том числе в рамках федеральных программ;
• • развитие дешевых сегментов рынка арендного жилья;
• • развитие взаимодействия государственных центров занятости с частными агентствами по вопросам трудоустройства граждан Российской Федерации вне территории их постоянного проживания, совершенствование федерального и региональных банков вакансий с целью повышения информированности граждан о возможностях и условиях трудоустройства;
• • создание фондов по реализации мер стимулирования переселения граждан на работу в другие регионы, в том числе регионы Дальнего Востока;
• • повышение инвестиционной привлекательности регионов Дальнего Востока, Сибири, приграничных и стратегически важных территорий с целью создания необходимой для переселения социальной и транспортной инфраструктуры, а также снижение транспортной оторванности от регионов Центральной России;
• • развитие транспортной инфраструктуры, внутренних и межрегиональных пассажирских перевозок, субсидирование пассажирских авиаперевозок между регионами восточной и западной частей страны.

Учитывая динамичный характер и современные перспективные планы социально-экономического развития ряда регионов России, уже в ближайшие годы во многих субъектах РФ возникнет потребность в высокой внутренней территориальной мобильности рабочей силы.

• [1] Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации па периоддо 2025 года (утв. Президентом РФ 13 июня 2012 г.).
• [2] Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Указом Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351).
• [3] Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р).
• [4] Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (утв. Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537).
• [5] Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на периоддо 2025 года (утв. Указом Президента РФ от 19 декабря 2012 г. № 1666).
• [6] Учет временной трудовой миграции осуществляется на основе Федерального законаот 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», а также других законодательно-нормативных актов.
• [7] Постановление Правительства РФ от 18 декабря 2014 г. № 1400 «Об определениипотребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников, прибывающих в Российскую Федерацию на основании визы, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам, и утверждении квот на 2015 год».
• [8] Государственная программа Российской Федерации «Региональная политика и федеративные отношения» (утв. постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г.№ 307).
• [9] Федеральный закон от 11 июля 2011 г. № 186-ФЗ «О ратификации Соглашения о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей». Соглашение перестало действоватьв связи с вступлением в силу Договора о Евразийском экономическом союзе (1 января 2015 г.).
• [10] Федеральный закон от 17 июля 2011 г. № 211-ФЗ «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из закрывающихся населенных пунктов в районах Крайнего Севераи приравненных к ним местностях».