Баланс власти и свободы местного сообщества

Методологическая недостаточность анализа местного самоуправления сущностными характеристиками лишь первого порядка связана с тем, что он ориентирован исключительно на публичные интересы и не отражает природу местного самоуправления как института гражданского общества, а также самостоятельное значение личности в системе местного самоуправления. Гражданину в этом случае отводится лишь роль «участника» самоуправления в основном через коллективные институты муниципальной демократии (выборы, местный референдум, собрания, сходы граждан и т. д.). Между тем он как житель местного поселения не просто участвует в самоуправлении, а наряду с другими жителями осуществляет его, реализуя свои права и свободы. Институты местного самоуправления активно проникают своим нормативным содержанием в конституционный статус человека и гражданина и, по крайней мере в этой части, приобретают значение элемента конституционного статуса личности.

Институты местного самоуправления и вся его организационная структура — по сущностной своей природе — должны рассматриваться в органическом единстве с институтами прав и свобод граждан, с правовым положением личности. Не случайно преамбула и ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления содержание местного самоуправления раскрывают не через организационные его формы и деятельностные характеристики, как это имеет место в нашем законодательстве (ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ), а через субъективно-правовые, личностные моменты, характеризующие «право и реальную способность… регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею». Формы же и способы такого управления могут быть различны.

Подобный подход как раз и позволяет выявить глубинные характеристики местного самоуправления, его сущность второго порядка, которая находит свое воплощение в балансе и высоком уровне единства власти и свободы. Самоуправление населения невозможно без свободы. По самой своей глубинной природе и целевому назначению местное самоуправление есть проявление свободы общества и личности.

Общинная свобода и права личности — глубинная основа местного самоуправления. Именно категория свободы обеспечивает переход в анализе местного самоуправления от сущности первого порядка к сущности второго порядка. В этом находит свое отражение тот непреложный факт, что глубинное основание самоуправления органически связано со свободой личности, реальным положением каждого конкретного гражданина как члена местного сообщества (общины). При этом своеобразным связующим звеном между личностью и ее свободой, с одной стороны, и местной властью как функцией — с другой, является свобода местного сообщества, общинная свобода. Еще А. Токвиль, один из основателей теории свободной общины, отмечал естественный характер общинной формы человеческой жизнедеятельности и наличие определенного уровня общинной свободы. Он подчеркивал, что «община является тем единственным объединением, которое так хорошо отвечает самой природе человека, ибо повсюду, где бы ни собирались вместе люди, община возникает как бы сама собою». Но, хотя община существует очень давно, «общинная свобода остается чем-то редким и хрупким… Она возникает словно сама по себе и развивается почти незаметно в недрах полудикого общества. И только при непрерывном воздействии законов и обычаев, обстоятельств и в особенности времени ее удается наконец укрепить»^[1].

Это становится возможным еще и потому, что сама общинная (местная) власть, если она не навязана извне, а ее реальным источником и субъектом выступает вся община (местное сообщество), может рассматриваться не только как функция по управлению, но и как своеобразный внутренний предел свободы деятельности субъектов самоуправления, их возможностей распоряжаться материальными и духовными ценностями по месту жительства. Поэтому свобода личности должна рассматриваться как составная часть, элемент понятия местного самоуправления, его высшая ценность и органическое проявление самоуправленческих начал в нашем обществе. А сама по себе возможность для граждан управлять местными делами, осуществлять местную власть является важным проявлением свободы личности.

Сущностная природа местного самоуправления получает свое развитие в триединстве его основополагающих характеристик, выражающихся в понимании местного самоуправления как: а) института гражданского общества; б) института правового положения личности; в) особой формы публичной власти. В них наиболее полно отражается функциональное назначение, место и роль местного самоуправления в конституционной системе российской государственности.

• [1] Токвилъ А. Демократия в Америке: пер. с франц. М., 1992. С. 65.