Особенности государственного планирования развития государственно-частного партнерства

Инфраструктурный кризис, наметившийся в последние годы в ряде регионов России и приобретший местами угрожающие масштабы, является во многом следствием наступившего в 1990;е гг. кризиса системы государственного планирования. Международная практика показывает, что эффективная система макроэкономического планирования является залогом успешного развития хозяйства и отнюдь не характеризует исключительно командно-административную экономическую систему. Необходимость выхода из инфраструктурного кризиса обусловливает необходимость расширения внебюджетного финансирования развития инфраструктуры, которое должно базироваться на началах системного анализа в рамках государственного планирования, осуществляемого как на федеральном уровне, так и в регионах.

Неудовлетворительное состояние инфраструктурных объектов — весьма распространенная проблема государственного управления в России, особенно на региональном уровне. Ошибочным является стремление повысить качество инфраструктуры за счет нового строительства, а не улучшения качества эксплуатации имеющихся объектов. Эффективная эксплуатация инфраструктурных объектов позволяет повысить срок службы и обеспечить экономию капитальных затрат на их реконструкцию и восстановление. В частности, иностранные исследования демонстрируют, что отсутствие текущих затрат на эксплуатацию дорожного полотна в течение трех лет повышает сумму необходимых затрат на восстановление в шесть раз; в течение пяти лег — в 18 раз. Более того, помимо снижения объема капитальных затрат, эффективная эксплуатация позволяет снизить потери в сетях и сократить расходы эксплуатирующей организации.

Недостаточное развитие инфраструктуры сдерживает экономический рост на региональном уровне и в целом в стране. Это выражается в инфраструктурных разрывах, т. е. несоответствии между фактическим наличием определенного объема инфраструктуры и потребностью в инфраструктуре данного вида на объекте (территории). В качестве основных причин, обусловливающих инфраструктурные разрывы, выделяются следующие:

• — ошибки государственного планирования и управления, в частности, на стадии поиска и отбора инфраструктурных проектов;
• — недостаток финансирования объектов инфраструктуры из бюджетных источников;
• — завышение сроков и капиталовложений, а также применение устаревших технологий при строительстве объектов инфраструктуры;
• — невысокие эффективность и качество управления объектами инфраструктуры в ходе эксплуатации.

От выбора приоритетов на этапе планирования развития инфраструктуры зависит финансирование на предпроектной стадии, которое включает комплекс затрат на выполнение работ по первичному отбору, оценке, разработке полной проектной документации, привлечению инвесторов и проведению конкурсных процедур по проекту. Сумма данных затрат составляет до 10% общего объема финансирования проекта ГЧП. Данные расходы, как правило, ложатся на государственную сторону. Однако при правильном планировании и расстановке приоритетов это позволяет достичь гораздо более существенной экономии на этапе реализации проектов, к тому же итогом этой деятельности становятся вновь возведенные или реконструированые (модернизированные) объекты инфраструктуры.

Ключевой особенностью затрат на предпроектный этап является их рисковый характер, обусловленный необходимостью проведения подробной оценки и проработки всех аспектов, а также комплекса мероприятий по взаимодействию с потенциальными инвесторами и финансовыми институтами до окончательного решения о реализации инвестиционного проекта. Вследствие рискового характера и значительного объема (в абсолютном значении и относительно прочих инвестиционных проектов) и частный сектор, и органы государственного власти изначально стремятся переложить друг на друга большую часть затрат на подготовительные работы по инвестиционным проектам. Однако существуют веские причины иного подхода к данному вопросу.

Органам государственной власти финансирование предпроектных работ позволяет стимулировать спрос со стороны частных инвесторов на проекты ГЧП в регионе и таким образом:

• — сократить сроки и повысить вероятность привлечения внебюджетного финансирования в проект, в том числе в проекты в сложных отраслях и муниципальных образованиях;
• — привлечь дополнительных участников конкурсных процедур, улучшая предложения по условиям соглашения о ГЧП для публичного партнера;
• — повысить приоритет политики в сфере ГЧП и общую эффективность управления инвестиционными проектами, но развитию инфраструктуры в регионе.

Участие частного сектора в финансировании иредпроектных работ важно для привлечения компетенций и экспертизы частных компаний. Разделение рисков по финансированию данных работ стимулируют частные компании к дальнейшему участию в проекте и повышает качество разрабатываемой документации. Однако, повторимся, работе по конкретным проектам всегда должен предшествовать этап выбора приоритетных отраслей для реализации проектов, что невозможно без развитой системы планирования развития общественной инфраструктуры.

Недостаток релевантной информации, возможные ошибки прогнозов инфраструктурного развития в значительной мере сужают круг потенциальных управленческих решений и порой приводят к неверному отбору проектов, а также последовательности и способов их реализации. О целенаправленном решении вопроса по выбору потенциальных отраслей инфраструктуры речи на практике пока не идет.

При отборе инвестиционного проекта особое значение имеет анализ его финансовой, правовой и технической составляющих. Аналогичный подход может применяться и при выборе отраслей. Низкое качество выполнения данных процедур приводит к неоптималыюму выбору с точки зрения моделей «риск — доход» и «затраты — выгоды», а именно завышению ожиданий в отношении доходов по проекту, занижению потенциальных расходов и рисков по проекту.

В числе возможных проблем при реализации проектов наиболее острой является превышение фактических затрат над плановыми. Кроме того, при отборе отраслей для реализации проектов ГЧП в системе государственного управления влияние политических сил и личной выгоды может привести к неверным решениям, снижающим эффективность инвестиций. Учитывая, что такие факторы воздействуют на успешность реализации отдельных проектов, можно предположить, насколько опасными бывают ошибки в выборе приоритетов развития целых инфраструктурных отраслей, в рамках каждой из которых предполагается реализация множества инвестиционных проектов.

Государственно-частное партнерство как инструмент государственного управления способно в значительной степени устранить проблемы отбора инвестиционных проектов в системе органов государственной власти, в том числе перечисленные выше.

Во-первых, привлекая финансирование, частные инвесторы обладают необходимыми компетенциями и мотивацией для принятия более эффективных решений и отбора более эффективных проектов. Так, частные компании склонны верно оценивать прогнозные выручку, затраты и риски, но главное: они не склонны принимать участие в нежизнеспособных проектах. В определенной степени ГЧП является своеобразной гарантией принимаемых решений.

Во-вторых, специализированные частные компании способны более эффективно определять инфраструктурные разрывы и формировать соответствующие инвестиционные инициативы. Привлечение инициатив частного сектора органами государственной власти возможно за счет применения необходимых процедур.

Однако важно понимать, что для целей регионального развития инфраструктуры нельзя полагаться только на инструменты рыночного регулирования, так как они не оптимальны с точки зрения выбора приоритетов развития. Бизнес выбирает участие только в наиболее рентабельных проектах, а это не решает задач развития всего комплекса общественной инфраструктуры. Важную роль в преодолении этого противоречия может сыграть государственное планирование.