Муниципальная интеграция. 
Муниципальная политика и местное самоуправление в россии

Важнейшим элементом баланса «центр—локалитеты», становления и развития самостоятельности местной власти является муниципальная интеграция: механизм включения органов МСУ в общую систему управления государством.

Муниципальная интеграция связана с осуществлением государственного политического курса на местном уровне. Она характеризуется^[1]:

• • выполнением общих функций органами государственной власти и органами МСУ;
• • реализацией ими общегосударственной политики и специальных отраслевых правительственных программ в различных сферах политики;
• • участием органов МСУ в выполнении государственных полномочий.

Альтернативой самостоятельности МСУ служит не муниципальная интеграция, а те средства ее реализации, которые ведут к контролю над МСУ. Контроль — это естественный антипод автономии. Напротив, институциональное регулирование является тем средством муниципальной интеграции, которое создает основы для муниципальной автономии, т. е. при слабом контроле и сильном институциональном регулировании развиваются и местная автономия, и муниципальная интеграция (современная западная модель либеральной демократии).

Отсутствие контроля за деятельностью МСУ — условие необходимое, но не достаточное для муниципальной автономии. Если отсутствие контроля не сопровождается сильным институциональным регулированием, то нет оснований для муниципальной интеграции, и, как следствие, не возникает и автономия. В этом случае имеет место негативная автономия акторов, возглавляющих органы МСУ, но не автономия МСУ как института. Данное явление можно обозначить как квазиавтономию.

В случае если контроль сильный (МСУ подчинено органам государственной власти) и институциональное регулирование сильное (муниципальная интеграция сохраняется при отсутствии автономии), имеет место «советская» модель, существовавшая в России до 1991 г.

Наконец, возможна ситуация, когда нет ни автономии, ни интеграции. Тогда контроль государства не сопровождается ресурсным обеспечением исполнения органами МСУ собственных и государственных полномочий. В этом случае МСУ фактически отсутствует, налицо его «провал».

Сочетание институционального регулирования деятельности органов МСУ и прямого контроля над их ресурсами со стороны органов государственной власти отражено в табл. 2.1^[2].

Таблица 2.1

Муниципальная автономия и муниципальная интеграция.

В настоящее время в Западной Европе присутствуют три основных модели взаимодействия государственной власти и МСУ. На практике они реализуются не в чистом виде: в любой стране присутствуют элемент всех трех, т. е. можно говорить лишь о некоторой тенденции преобладания какой-то из них в определенной стране.

• 1. Модель относительной автономии ближе для стран Скандинавии и Германии. Эта модель представляет независимость органам МСУ, но учитывает реальности общенационального государства (муниципальная автономия + муниципальная интеграция). Отношения между центром и МСУ в основном определяется законодательством. Контроль носит ограниченный характер. Местные власти получают большую часть своих доходов через прямое налогообложение.
• 2. Модель агентств более чем другие модели характерна для Великобритании. В рамках этой модели органы МСУ рассматриваются в качестве своего рода агентств, проводящих политику центра (муниципальная интеграция при недостаточной муниципальной автономии). Это обеспечивается детальной спецификацией в законодательстве, организацией контроля. Основу доходов МСУ составляют субсидии центра и другие неместные источники.
• 3. Модель взаимодействия (Франция). В этой модели сферы действия центральных властей и МСУ включены в сложную систему взаимоотношений. Политические процессы в центре и на местах тесно взаимосвязаны (во Франции существует система совмещения мандатов), проблемы решаются в процессе взаимных дискуссий. Чиновники всех уровней вовлечены в процесс обсуждения проектов и планов. В данной модели трудно однозначно разграничить полномочия и ответственность между МСУ и центром, так как в основном преобладает совместная деятельность (муниципальная интеграция при недостаточной автономии).

В России институциональное регулирование участия МСУ в решении государственных дел является сильным и содержится в законодательстве. Отдельные государственные полномочия в ведение муниципальной власти могут передаваться только федеральным или региональным законом, в котором детально прописываются права, обязанности и ответственность органов МСУ, а главное — указывается на обязанность органов государственной власти ресурсно обеспечить передаваемые полномочия. Исполнение указанных полномочий происходит под контролем государственной власти. Интересная тенденция наблюдается в последнее время в российских городах федерального значения: Москве и Санкт-Петербурге. В этих городах предметы ведения МСУ определяются законами города. Городские власти передают в ведение МСУ отдельные полномочия (модель агентств), вместо того чтобы включить их в предметы ведения, усиливая тем самым свой контроль над МСУ.

• [1] Гельман В. и др. Реформа местной власти в городах России, 1991—2006.
• [2] Там же.