Взаимосвязь государственно-частного партнерства и инфраструктурного развития

Положения Стратегии социально-экономического развития РФ до 2020 г. и Прогноза долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2030 г. предполагают создание условий для развития общественной инфраструктуры, что имеет важное значение как для муниципальных образований и субъектов РФ, так и для всей страны в целом.

Инвестиционные проекты, направленные на создание и реконструкцию инфраструктурных объектов, позволяют не только улучшить качество жизни населения, но и интенсифицировать экономический рост. В то же время реализация инфраструктурных проектов сдерживается ограниченным уровнем расходных обязательств публично-правовых образований. В связи с этим актуальным становится вопрос привлечения негосударственного сектора к развитию общественной инфраструктуры. Такое взаимодействие обозначается понятием ГЧП.

Под ГЧП (муниципально-частным партнерством) в разрабатываемом законодательстве РФ понимается юридически оформленное на определенный срок, основанное на объединении ресурсов и распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, осуществляемое на основании соглашения о ГЧП, муниципально-частном партнерстве, которое заключено в соответствии с Федеральным законом «Об основах государственно-частного партнерства, муниципально-частного партнерства и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон о ГЧП) в целях привлечения в экономику частных инвестиций, организации доступности и повышения качества товаров, работ, услуг, обеспечение которыми потребителей обусловлено полномочиями органов государственной власти и органов местного самоуправления. В настоящем учебнике термин «государственночастное партнерство» включает в себя понятие «муниципальночастное партнерство».

Государственно-частное партнерство в Российской Федерации способствует привлечению инвестиций в экономику страны, повышению эффективности использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, модернизации существующей общественной инфраструктуры. Особенностью ГЧП является консолидация направленных на реализацию социально значимых проектов усилий публичного и частного секторов в целях достижения задач публично-правовых образований, повышения уровня доступности и качества публичных услуг посредством привлечения частных ресурсов и распределения рисков между государственным и частным партнерами.

Государственно-частное партнерство призвано активизировать деятельность органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, а также органов местного самоуправления по созданию благоприятных инвестиционных условий для реализации существующего экономического потенциала с учетом долгосрочных стратегических приоритетов.

В мире постепенно формируется понимание того, что создание современной инфраструктуры требует значительных финансовых затрат. Одной из главных задач для правительств большинства государств на современном этапе является перевод крупных и качественно разнообразных проектов с этапа разработки и проектирования на этапы заключения контрактов, строительства и эксплуатации объектов. Лежащая в основе данных решений потребность в опережающем удовлетворении растущего спроса на объекты инфраструктуры объясняется, в частности, тем, что население Земли в начале 2014 г. составляло около 7,2 млрд чел., и, согласно прогнозам ООН, к 2015 г. вырастет еще на 1 млрд, достигнув к 2050 г. 9,6 млрд чел. Быстро растущие города в Азии, Африке и Латинской Америке повышают спрос на развитие инфраструктуры в этих регионах.

В мире существует понимание того, что инвестиции в инфраструктуру ведут к общему экономическому росту. По подсчетам ВБ, 10%-е увеличение финансовых вложений в инфраструктуру впоследствии обеспечивает 1% экономического роста. В современных условиях наблюдается увеличение трансграничного потока денежных средств от инвесторов из Японии, Китая и других стран Азиатско-Тихоокеанского региона. При этом используются различные механизмы инвестирования, такие как внутренние экспортные кредиты, фонды регионального развития и иные.

Появление новых моделей реализации инфраструктурных проектов, в которых учитываются долгосрочные цели и стоимость всего жизненного цикла объекта, является общемировой тенденцией, которая со временем будет усиливаться. Кроме того, увеличивается диверсификация форм собственности на инфраструктурные активы.

Вместе с тем новые модели финансирования развиваются достаточно медленно. В Индии на фоне стабилизации политической обстановки правительство взяло на себя ряд обязательств по осуществлению инфраструктурных проектов. Возрастает количество проектов в энергетике, дорожном строительстве и строительстве аэропортов.

В Китае параллельно сосуществуют тенденции по инвестированию в собственную инфраструктуру и в международные проекты. Китай инвестирует в растущие экономики на уровне крупнейших международных финансовых институтов. Обсуждается принятие национальной стратегии развития ГЧП в этой стране.

Среди глобальных тенденций в сфере развития инфраструктуры можно выделить следующие.

• 1. Реализация инфраструктурных проектов требует все больше средств, однако количество способов финансового обеспечения возвратности вложенных средств крайне ограничено. К подобным способам относятся плата за услуги, налоги, сборы, тарифы, плата за проезд и ряд других. В условиях, когда правительства стремятся разделить затраты на создание и поддержание инфраструктурных объектов с конечными пользователями, главной проблемой остается доступность этих объектов для граждан, а в центр внимания все больше перемещается вопрос сокращения затрат на реализацию инфраструктурных проектов.
• 2. Большое количество проектов не доходят до стадии реализации, особенно те из них, которые предполагают развитие инфраструктуры «с нуля». По мнению международных экспертов, государственное планирование развития инфраструктуры является единственной движущей силой развития рынка. Однако к настоящему времени лишь Китаю и Сингапуру — странам с сильными политическими режимами — удалось выстроить подобную систему долгосрочного планирования. В свою очередь в Великобритании создан государственный орган в сфере стратегического планирования инфраструктурных проектов. Данную практику активно пытаются внедрять многие страны мира.
• 3. Планы развития городов смещаются от концепции «умного города», базирующейся на развитии технологий, к новой парадигме, основанной на сбалансированном социально-экономическом развитии территории. Это комплексная задача создания эффективной урбанистической среды, в центре которой находится создание устойчивых экологических систем, надежных транспортных связей и повышение качества жизни.
• 4. Конкуренция в сфере привлечения талантливых специалистов для реализации инфраструктурных проектов становится все жестче. В прошлом вопросам обеспечения инфраструктурных проектов специалистами во многих странах мира не уделялось должного внимания, поэтому сегодня кадровая проблема является значительным барьером для решения проблем развития инфраструктуры.

Ряд стран, в частности Китай, уже могут экспортировать своих специалистов в другие государства. Дефицит профессиональных знаний в сфере развития общественной инфраструктуры растет, в связи с чем передовые в этом плане страны используют упреждающий подход и развивают имеющийся у них потенциал. Так, правительство Индии в 2013 г. учредило Национальное агентство профессионального развития для преодоления дефицита профессиональных трудовых ресурсов путем разработки профессиональных стандартов и создания отраслевых советов по формированию навыков.

5. Программы приватизации в разных странах мира способствуют диверсификации собственников объектов общественной инфраструктуры. С появлением прямых инвесторов в лице пенсионных и специализированных инфраструктурных фондов сформировался новый тип долгосрочных стратегических инвесторов. Эта тенденция, особенно заметная на зрелых рынках Австралии, Канады, Великобритании, где наблюдается бум трансграничных инвестиций от лица крупных международных институтов и фондов, распространится и на другие рынки по мере того, как инвесторы расширяют сферу своей деятельности.

Уровень износа основных фондов в общественной инфраструктуре России оценивается как высокий (выше, чем в среднем по странам БРИ КС). Данный показатель варьируется в различных отраслях в пределах 45—55%. Среди отраслей, имеющих приоритетное значение для развития ГЧП, максимальная степень износа наблюдается, по данным Федеральной службы государственной статистики (далее — Росстат), в транспортной отрасли (56%), минимальная — в сфере коммунальных услуг (45%).

Соответственно, высока потребность в финансировании объектов общественной инфраструктуры. По экспертным оценкам, в социальной сфере (отрасли образования и здравоохранения) потребность в финансировании объектов общественной инфраструктуры составляет 18,2 трлн руб., в сфере энергетики и водоснабжения этот показатель достигает 6,1 трлн руб. Столь же велика существующая потребность в финансировании инфраструктуры и в других отраслях.

В то же время потребность в финансировании объектов общественной инфраструктуры в значительной степени покрывается за счет бюджетных средств. Частные инвестиции до сих пор составляют не более 1/10 части средств, привлекаемых для модернизации общественной инфраструктуры. В зависимости от инвестиционной привлекательности отраслей внебюджетные средства могут составлять от 2% в социальной сфере до 10% в сфере транспорта в общем объеме затрат на создание и эксплуатацию объектов инфраструктуры. Этого явно недостаточно для решения проблемы инфраструктурной обеспеченности указанных отраслей.

Если ранее привлечение частных инвестиций в инфраструктуру сдерживалось тем, что собственником данных объектов преимущественно являлось государство, то теперь, когда разгосударствление экономики в ходе процесса приватизации привело к тому, что свыше 80% предприятий и организаций находятся в частной собственности, тенденция инвестирования должна измениться. Вместе с тем в 2013 г. в структуре частных инвестиций их основной объем приходился на основные фонды предприятий добывающей промышленности (свыше 30%), в то время как объем инвестиций в модернизацию объектов, например социальной инфраструктуры, был лишь чуть более 3%.

Несмотря на очевидную потребность в комплексной модернизации объектов общественной инфраструктуры, субъекты РФ на фоне кризисных явлений в экономике, напротив, демонстрируют в последние годы тенденцию к уменьшению объема инвестиций в инфраструктуру в связи с ростом бюджетного дефицита.

Вместе е тем эксперты отмечают, что Россия обладает уникальным потенциалом для долгосрочного инфраструктурного развития благодаря своему устойчивому финансовому положению. Эта тенденция может сохраниться при условии выстраивания взвешенной политики инвестирования в инфраструктурные отрасли. Важную роль в данном процессе должны играть механизмы ГЧП, замедленное развитие которых на сегодняшний день свидетельствует о необходимости выработки долгосрочных ориентиров государственной политики в сфере ГЧП, а также мер стимулирования как государственного, так и частного сектора к активной деятельности.