Актуальность настоящего исследования. Понятие земель сельскохозяйственного назначения связано с одним из важнейших принципов земельного законодательства — целевым назначением земель, в соответствии с которым в дальнейшем осуществляется их использование. Именно руководствуясь указанным принципом как основанием, производится разделение всех земель на соответствующие категории. Отнесением земель к той или иной категории законодательство определяет правовой режим земель каждой категории, права и обязанности субъектов, использующих эти земли.
Первенствующее значение среди всех категорий земель занимают земли сельскохозяйственного назначения, что объясняется их социально-экономической важностью и подтверждается историей развития отечественных земельных правоотношений.
С момента введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации в государственной земельной политике начались перемены, которые можно охарактеризовать как последовательный рост значимости стабильных, прозрачных, защищенных рыночных механизмов, обеспечивающих реализацию конституционных прав граждан на землю. Земельный кодекс РФ устанавливает такой постулат, как независимость использования земель от существующих или изменяющихся форм собственности на землю и определяет земли сельскохозяйственного назначения как земли, расположенные за чертой поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей (ст. 77 ЗК РФ).
В первый же период современной аграрной реформы земельное законодательство было противоречивым, запутанным, состоящим из многочисленных указов Президента и постановлений Правительства. Только благодаря новой политике Президента РФ В. В. Путина земельно-аграрное законодательство стало принимать системный и прозрачный характер. Так, в частности, принятием Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» было достигнуто оптимальное законодательное решение очень важного для России политического вопроса о правовой судьбе сельскохозяйственных земель, а именно этот вопрос на протяжении более чем 10 лет был главным камнем преткновения в принятии федерального Земельного кодекса.
Проблемы права пользования землями сельскохозяйственного назначения всегда являются актуальными, поскольку с их решением связано производство жизненно необходимой обществу сельскохозяйственной продукции. В настоящее время эти проблемы приобретают острый социально-экономический характер, обусловленный падением уровня сельскохозяйственного производства на фоне оставления без использования более чем 10 млн. га [11; 178] сельскохозяйственных угодий, нарушением устойчивости землепользования.
Общие особенности использования сельскохозяйственных угодий сформулированы в ст. 79 ЗК РФ: сельскохозяйственные угодья: пашня, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые садами, виноградниками и другими многолетними насаждениями, в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.
По мнению академика Россельхозакадемии А. А. Шутькова, многие положения аграрной реформы, отраженные в Земельном кодексе, в Федеральном законе «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и иных федеральных законодательных актах, были предложены США и Всемирным банком. Он приводит статистические данные, которые конкретизируют крайне тяжелое социально-экономическое положение российского села. За период с 1990 по 2005 годы посевная площадь сельскохозяйственных культур снизилась на 35%, поголовье скота сократилось в 3 раза, количество работников, занятых в сельском хозяйстве, снизилось с 8 млн. человек в 1990 году до 2,8 млн. в 2005 году, доля импортных продуктов в общем объеме товарных ресурсов продовольствия на внутреннем рынке составила около 40%. Расчет на частный сектор оказался мифом. По данным Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 года, только 5% сельских жителей содержат личное подсобное хозяйство[25; 13]. Это объективная действительность последствий аграрной рыночной политики, в результате проведения которой Россия потеряла продовольственную независимость.
По настоящее время земельные доли консолидируются в сельскохозяйственных предприятиях. Во временном пользовании у акционерных обществ и товариществ находится около 1 млн. га паевых земель, до сих пор не востребованных их владельцами. Таким образом, приватизация колхозных и совхозных земель не решила до конца проблему формирования многоукладного землевладения и землепользования, а действующая законодательная база не обеспечивает ликвидности прав на землю. Для обеспечения возврата таких участков в хозяйственный оборот ст. 13 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» устанавливается право субъекта РФ инициировать выделение в натуре неиспользуемых в течение трех лет земельных участков, а также требовать в суде прекращения права собственности на земельные доли, в счет которых выделен такой земельный участок, и признания права собственности субъекта РФ на такой земельный участок.
Как указывалось ранее, основополагающим правовым актом в сфере оборота земель сельскохозяйственного назначения является одноименный ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Один из вопросов, которые были им разрешены, — запрет продажи земельных долей и земельных участков сельскохозяйственного назначения иностранцам и установление предельных размеров сельхозугодий, которые разрешается иметь в собственности гражданину.
Законодатели постарались максимально усложнить процедуру продажи земельной доли и участков сельскохозяйственного назначения. Главными и наиболее трудноразрешимыми проблемами при отчуждении земельной доли на практике являются: первая — это получение согласия сособственников на отчуждение земельной доли и вторая — выделение ее в натуре. Так, в Нижегородской области, как и в абсолютном большинстве регионов России, собственники не знают реального местонахождения причитающейся им земельной доли из полевых, сенокосных или пастбищных участков земель сельскохозяйственного предприятия.
Выбор темы настоящего исследования обусловлен необходимостью проведения комплексного научного анализа правового регулирования перевода земель сельскохозяйственного назначения под строительство поселка, выявления проблем, возникающих при его регулировании, и выработки предложений по их решению.
Предмет исследования. В настоящей работе правовой режим земель сельскохозяйственного назначения рассматривается в контексте проводимых в России земельной и аграрной реформ, направленных на изменение прежнего земельного строя, основанного на монополии государственной собственности на землю, и формирование экономической системы, основанной на многообразии форм собственности и демократических принципах рыночной аграрной экономики.
Объект исследования. Автор обращает внимание на содержание земельной и аграрной реформ, анализирует законодательство, регулирующее вопросы правового регулирования перевода земель сельскохозяйственного назначения под строительство поселка.
Цель и задачи исследования
Основной целью исследования является определение современного состояния правового регулирования перевода земель сельскохозяйственного назначения под строительство поселка.
Для реализации этой цели были поставлены следующие задачи:
— провести анализ законодательства дореволюционной России, Союза ССР, РСФСР, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, государств СНГ и Балтии, регулирующего отношения по использованию и охране земель сельскохозяйственного назначения, актов правоприменения, и на основе проведенного анализа выявить особенности правового режима земель сельскохозяйственного назначения;
— исследовать законодательные и научные подходы к понятию земель сельскохозяйственного назначения и понятию правового режима этих земель, дать им оценку и предложить свои понятия земель сельскохозяйственного назначения и их правового режима;
— рассмотреть процесс перевода земель сельскохозяйственного назначения под строительство поселка.
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем впервые на современном этапе земельной и аграрной реформ с позиции науки земельного и аграрного права предпринимается попытка комплексного исследования правового регулирования перевода земель сельскохозяйственного назначения под строительство поселка.
Структура работы. Настоящее исследование состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.
Глава 1. Назначение земель как правовая категория
1.1. Понятие и сущность назначения земли
Основой разграничения земель на категории по целевому назначению является принцип земельного законодательства о делении земель по целевому назначению на категории, закрепленный в статье 1 Земельного кодекса РФ, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
Принцип деления земель по целевому назначению на категории дополнен принципом дифференцированного подхода к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы[17; 130].
Содержание принципа деления земель по целевому назначению на категории выявляется во многих статьях Земельного кодекса РФ, прежде всего в статьях 7 и 8.
Общее предписание об использовании земельных участков по целевому назначению содержится в пункте 2 статьи 7 Земельного кодекса РФ.
В настоящее время еще весьма редко можно найти утвержденные и действующие правовые акты о зонировании территорий (территориальном зонировании). Поэтому до разработки, утверждения и вступления в силу правовых актов о зонировании территорий (территориальном зонировании) на конкретной территории (например, административном районе) разрешенное использование земельного участка определяется актами о его предоставлении. В большинстве случаев это единственный вид разрешенного использования земельного участка.
