Правовое обеспечение доступа к официальной информации

Актуальность темы

исследования. Право на доступ к информации является одним из фундаментальных прав в любом правовом демократическом государстве. Доступность официальной информации направлена как на обеспечение личных интересов индивидуума, связанных с возможностью реализовать свои права и свободы, так и на его участие в делах общества и государства. Доступ физических и юридических лиц к официальной информации является основой осуществления общественного контроля над деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления, общественных, политических и иных организаций, а также за состоянием экономики, экологии и других сфер общественной жизни.

В своем выступлении на заседании Президиума Государственного Совета в Петрозаводске 17 июля 2008 года, посвященном реализации Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации, Президент РФ Д. А. Медведев отметил, что свободный доступ граждан к информации — это одна из самых значимых характеристик демократического развития1.

Конституция РФ2 в статье 29 закрепляет право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Именно эта конституционная норма является главным правовым регулятором в вопросах обеспечения свободы информации, открытости государственных органов, органов местного самоуправления, а также прозрачности и гласности принимаемых ими решений.

Среди всех разновидностей информации особым интересом по критерию высокой социальной значимости и востребованности пользуется официальная информация или, как ее еще называют, информация о.

1 Электронный ресурс — Режим доступа http://vvww.kremlin.rU/apnears/2008/07/l7/2341 type63378type63381 204 340.shtml свободный.

2 Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года // Российская газета № 197, 25.12.1993. деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Это обусловлено самой спецификой функций, возложенных на эти органы. Нормотворческая, управленческая и контрольная функции государственного аппарата характеризуются наличием и оборотом значительного объема информации, на основе которой готовятся, принимаются и реализуются государственные решения. Качество таких решений в демократическом государстве должно обеспечиваться рядом мер, основной из которых является система общественного контроля над деятельностью государства.

Социальная важность права на доступ к официальной информации очевидна, поскольку прозрачность и открытость в деятельности властных структур снижает возможность злоупотреблений с их стороны, а значит, повышает уровень защищенности прав и свобод человека.

Доктрина информационной безопасности, утвержденная Президентом РФ 9 сентября 2000 года3, ставит соблюдение конституционного права человека и гражданина в области получения информации и пользования ею на первое место среди национальных интересов России в информационной сфере.

Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации4, утвержденная Президентом РФ 7 февраля 2008 года, среди прочего ставит перед органами власти задачи по обеспечению высокого уровня доступности для населения информации и технологий, а также совершенствованию системы государственных гарантий конституционных прав человека и гражданина в информационной сфере.

Указанные документы по праву можно считать национальной концепцией, определяющей информационную политику государства на ближайшую перспективу и устанавливающей основные направления развития информационных отношений между государством, обществом и человеком. Международно-правовой основой национальной концепции можно считать.

3 Доктрина информационной безопасности Российской Федерации, утверждена Президентом РФ 9 сентября 2000 года № Пр-1895 // Российская газета № 187,28.09.2000.

4 Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, утверждена Президентом РФ 7 февраля 2008 года № Пр-212 // Российская газета № 34, 16.02.2008 положения Окинавской хартии глобального информационного общества5, принятой 22 июля 2000 года лидерами стран «Группы восьми».

Для решения поставленных задач государство обязано создать условия для равного доступа граждан к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. В области совершенствования системы государственных гарантий конституционных прав и свобод человека и гражданина в информационной сфере основным направлением реализации Стратегии является развитие законодательных механизмов.

Поставленные задачи обусловливают необходимость нормативного закрепления общественных отношений в развивающейся информационной сфере. В последнее время было принято значительное число нормативных правовых актов, регламентирующих сферу доступа к информации, в том числе к официальной информации (Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», Федеральный закон «О персональных данных», Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и др.).

Тем не менее, несмотря на активное развитие законодательства, регулирующего информационную сферу, в настоящее время в законодательстве должным образом не определены правовые средства и механизмы доступа заинтересованных лиц к официальной информации. Более того, в России до сих пор отсутствует нормативно закрепленное определение понятия «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

Недостатки законодательного регулирования этих отношений негативно отражаются и на правоприменительной практике. Заинтересованные лица испытывают трудности при реализации и защите.

5 Окинавская хартия глобального информационного общества, принята 22 июля 2000 года лидерами стран «Группы восьми» // Дипломатический вестник, № 8,2000 своего права на доступ к официальной информации. Определенные проблемы в связи с этим возникают и в деятельности правоприменительных органов.

Все эти факторы в совокупности обусловили возникновение научного интереса к проблеме правового регулирования доступа к официальной информации как чрезвычайно актуальной и практически значимой.

Построение демократического правового государства возможно только при наличии эффективной системы информационного взаимодействия между государством, обществом и человеком. Пока прозрачность власти и механизмы реализации открытости официальной информации не станут законодательно оформленной реальностью, борьба с коррупцией и бюрократизмом останется лишь декларативными нормами. В связи с этим практическую значимость имеет исследование системы правового обеспечения доступа к официальной информации через анализ правовых основ, а также практики применения соответствующих нормативных правовых актов.

Степень разработанности темы исследования. Проведенный в диссертационной работе анализ действующего законодательства Российской Федерации на предмет закрепления в нем права граждан на доступ к официальной информации (информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления) позволяет сделать вывод о том, что первые шаги в направлении его законодательного урегулирования уже сделаны. Несмотря на это, многие существенные вопросы, решить которые необходимо для реализации конституционного права на доступ к информации, до сих пор не нашли своего достаточного отражения в правовых нормах.

Право на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления как юридическая категория исследовано недостаточно, его место в системе прав и свобод определено не в полной мере.

Теоретической основой диссертационного исследования являются труды в области теории права и информационного права А. Б. Агапова, С. С. Алексеева, А. А. Антопольского, Ю. М. Батурина, И. Л. Бачило, А. Б. Венгерова, О. А. Городова, В. А. Копылова, П. У. Кузнецова, В. Н. Лопатина, В. Н. Монахова, Ю. Г. Просвирнина, М. М. Рассолова, Л. И. Спиридонова, Б. Н. Топорнина, А. А. Фатьянова, В. Е. Чиркина, С. А. Шевердяева и др.

Настоящее исследование также основывается на трудах по административному и гражданскому праву Д. Н. Бахраха, И. А. Покровского, А. П. Сергеева, Ю. А. Тихомирова, Н. Ю. Хаманевой и других исследователей.

Нормативную основу диссертационной работы по изучению системы правового обеспечения доступа к официальной информации составляют национальные и международные нормативные правовые акты, а также акты законодательства зарубежных стран.

Методологическую основу исследования составили общенаучные методы анализа, толкования и обобщения правовых актов и практических материалов.

В ходе исследования были использованы такие методы научного познания, как: сравнительно-правовой, формально-юридический, теоретико-прогностический, метод системного анализа, логический метод. Их применение позволило рассматривать исследуемые объекты всесторонне, в их взаимосвязи и целостности.

Объект исследования составляют правовые отношения, характеризующие систему связей по поводу обеспечения реализации и защиты права граждан на доступ к официальной информации (информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления).

В настоящем исследовании в меньшей степени отражены вопросы, касающиеся доступа к информации о деятельности судебных органов. Специфика деятельности этих органов обуславливает необходимость ее более детального учета при проведении подобных исследований. Между тем затронутые при проведенном исследовании вопросы и сформулированные идеи в равной степени релевантны для правоотношений по доступу к информации о деятельности судебных органов. Проведенное исследование может послужить отправной точкой для проведения подобного анализа в отношении доступа к информации о деятельности судебных органов.

В настоящей работе рассматриваются нормативные правовые акты, а также правоприменительные решения по состоянию на 1 сентября 2008 года.

Предметом исследования является информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Цель и задачи диссертационного исследования. Основной целью диссертационной работы является оценка текущего состояния законодательства о доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в Российской Федерации, практики применения этого законодательства, а также выработка подходов для совершенствования указанного законодательства и правоприменительной практики. Поставленная цель будет достигнута посредством проведения комплексного анализа различных аспектов реализации и защиты права на доступ к информации о деятельности органов власти.

Для достижения выбранной цели в работе поставлены следующие задачи: определение места и роли информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в системе общественных отношений;

— исследование и определение понятийного аппарата категории «право на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и всех ее ключевых элементов с целью их уточнения и согласования;

— исследование основ регулирования права на доступ к официальной информации в международных актах и зарубежном законодательствеисследование законодательной доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в.

Российской Федерации, а также перспектив по совершенствованию этого законодательствавыявление основных проблем развития открытости и общедоступности информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в Российской Федерации посредством выявления пробелов, противоречий и коллизий в правовом регулировании и подготовка предложений по их устранениюразработка и обоснование конкретных предложений по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в сфере обеспечения права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Научная новизна диссертационного исследования. До настоящего момента в отечественной правовой науке многие вопросы нормативно-правового регулирования реализации права граждан на доступ к официальной информации не подвергались комплексному изучению и анализу либо были изучены недостаточно. Чаще всего проблема обеспечения доступа граждан к официальной информации рассматривалась в ряду прочих правомочий, составляющих право на информацию, гарантированное нормами Конституции РФ.

Между тем проблемы соотношения, толкования и применения установленных в Конституции РФ информационно-правовых норм остаются по-прежнему актуальныминет достаточной четкости в определении механизмов реализации и защиты права на доступ к официальной информации, а также в понимании структуры и содержания самого понятия «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», право на доступ к которой должно быть обеспечено правовыми средствами.

В представленной диссертации проведено комплексное научное исследование нормативно-правового регулирования реализации и защиты права на доступ к официальной информации (информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления), определены координаты этого права в системе конституционных норм. На основе проведенного исследования разработаны конкретные предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в данной сфере.

В диссертации раскрыта структура и содержание правовой категории «право на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и ряда связанных с ней понятий, обобщен международный, зарубежный и отечественный опыт регулирования права на доступ к такой информации, выявлены пробелы, коллизии и противоречия в системе норм действующего российского законодательства, регулирующего соответствующую сферу общественных отношений, проанализированы возможные механизмы обеспечения права граждан на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Проведенное исследование позволило вынести на защиту следующие основные положения:

1. На основе анализа терминологии в сфере доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, в диссертации предлагается определение термина «право на доступ к информации», под которым автор понимает «комплекс правомочий по поиску и получению информации, обеспечивающих для субъекта возможность ее использования». На основании выработанной терминологии и используемых в нормативной технике дефиниций автор предлагает определить понятие информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления как информацию, получаемую и (или) создаваемую государственными органами и органами местного самоуправления, а также подведомственными им организациями в соответствии с полномочиями, установленными нормативными правовыми актами.

2. В диссертации отстаивается позиция, что в рамках действующего в Российской Федерации законодательства существует правовая основа для реализации и защиты права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Так, в ходе исследования были определены конкретные нормы законодательства, позволяющие обеспечивать доступ заинтересованных лиц к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

На основе анализа конституционных положений и их соотношения в регулировании доступа к официальной информации, автор приходит к выводу, что основным конституционным регулятором права на доступ к информации такого рода являются положения ч. 4 ст. 29 Конституции РФ. Положения ч. 2 ст. 24 Конституции РФ предоставляют дополнительные гарантии этого права в отношении той официальной информации, которая непосредственно затрагивает права и свободы заинтересованных лиц.

3. На основе анализа законодательства и правоприменительной практики выявлены пробелы, противоречия и коллизии в нормативных правовых актах, регулирующих общественные отношения в сфере обеспечения доступа к правовой и экологической информации. В частности, несмотря на высокую степень социальной значимости, в действующем законодательстве не раскрыто определение терминов «экологическая информация» и «информация о состоянии окружающей среды». Кроме того, выявлена коллизия между положениями Федеральных законов «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и «О гидрометеорологической службе» в части возможности отнесения информации о состоянии окружающей среды к категории ограниченного доступа. В отношении доступности правовой информации, выявлено противоречие ч. 3 ст. 15 Конституции РФ отдельных положений Указа Президента РФ № 763 от 23 мая 1996 года «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», допускающих возможность издания и применения неопубликованных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина.

По результатам проведенного исследования сформулированы предложения по разрешению этих противоречий, коллизий и пробелов.

4. В ходе исследования нормативной базы и правоприменительной практики выявлены проблемы нормативно-правового регулирования общественных отношений в сфере ограничения права на доступ к официальной информации (информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления), а также сформулированы предложения по решению этих проблем.

Так, одной из основных проблем в сфере ограничения прав граждан на доступ к официальной информации является противоречивость действующих правовых норм о государственной тайне и служебной информации ограниченного распространения. В диссертации уделяется особое внимание анализу имеющихся противоречий в этой сфере, и выработке предложений по их устранению.

В работе обосновывается необходимость существенного реформирования законодательства о государственной тайне, перехода от трехуровневой системы засекречивания на двухуровневую и выработки единого, утверждаемого Указом Президента РФ перечня сведений, подлежащих засекречиванию.

В исследовании предлагается пересмотреть отношение к понятию «служебная тайна» и определить его как не относящуюся к государственной тайне, полученную государственным органом или органом местного самоуправления информацию, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральным законом в интересах иных лиц. При таком понимании служебной тайны к ней будут относиться все иные (за исключением государственной тайны) виды информации ограниченного доступа, находящиеся в обладании государственного органа или органа местного самоуправления.

В диссертации обосновывается необходимость разработки федерального закона, регулирующего вопросы обращения с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, относящейся к категории ограниченного доступа (государственной или служебной тайне).

5. В ходе анализа законодательства и правоприменительной практики выявлены проблемы нормативно-правового регулирования отношений в сфере обеспечения общедоступности информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Установлено, что, несмотря на то, что информационно-телекоммуникационная сеть Интернет является эффективным средством обеспечения доступа к официальной информации, органы власти недостаточно используют свои официальные сайты для распространения информации о своей деятельности. В ряде случаев, качественные характеристики официальных сайтов органов власти не отвечают потребностям пользователей. На примере информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти сформулированы конкретные предложения по принятию соответствующего нормативного правового акта, снимающего указанные проблемы. Так, в диссертации обосновывается необходимость принятия Постановления Правительства РФ, которым будут определены технологические, программные, лингвистические, организационные и правовые требования, предъявляемые к официальным сайтам Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти. Разработанный автором проект такого постановления является приложением к настоящей диссертации.

Практическая значимость исследования заключается в том, что его положения могут быть использованы для совершенствования законодательства и правоприменительной деятельности в информационной сфере жизни личности, общества и государства.

Сделанные выводы и предложения могут быть использованы как для дальнейшего анализа и осмысления сложившейся ситуации по реализации конституционного права на свободный поиск и получение информации в выбранном для диссертационной работы аспекте, так и при подготовке проектов нормативных правовых актов, призванных обеспечить реализацию права на доступ к официальной информации. Проведенное исследование может иметь ценность также для правоприменительных органов при принятии соответствующих управленческих решений.

Автор принимал непосредственное участие в судебных процессах, упомянутых в настоящем исследовании. Так, в результате одного из таких дел судом было вынесено решение, обязывающее ряд федеральных органов исполнительной власти создать свои официальные сайты и наполнить их информацией о своей деятельности. Это судебное решение приобрело прецедентный характер для других органов власти. Другим практическим результатом проделанной автором работы являются позитивные изменения в деле обеспечения открытости и общедоступности национальных стандартов на официальном сайте Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии в сети Интернет.

Материалы диссертации могут использоваться в учебном процессе, при преподавании курса информационного права.

Результаты проведенного исследования, основанные на них выводы и рекомендации прошли апробацию в процессе обсуждения на заседаниях сектора информационного права Института государства и права РАН, в статьях, публикациях и выступлениях на международных и российских научно-практических конференциях, а также в практической деятельности автора, в том числе при реализации государственных заказов и участии в судебных процессах. В частности, в журнале «Российская юстиция» (№ 4, 2007 г.) была опубликована статья автора «Судебная защита права на доступ к информации», в журнале «Информационное право» (№ 1 (12), 2008 г.) вышла статья автора «Законодательное регулирование доступа граждан к информации о деятельности государственных органов». Автор делал доклад на парламентских слушаниях на тему «Актуальные проблемы совершенствования законодательства о государственной тайне», которые были организованы Комитетом по безопасности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в октябре 2008 года, выступал на различных научных и научно-практических, в том числе международных конференциях с докладами по теме диссертации. Автор являлся основным специалистом, привлеченным для реализации государственного заказа Ханты-Мансийского автономного округа — Югры по разработке Методических рекомендаций по формированию единой концепции обеспечения общедоступности государственных информационных ресурсов и обеспечения открытости и общедоступности информации о деятельности органов местного самоуправления Ханты-Мансийского автономного округа — Югры (государственный контракт от 14 декабря 2007 года № 1106) — государственного заказа Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации по анализу информационных систем федеральных органов исполнительной власти и правоприменительной практики обеспечения доступа граждан к таким информационным системам (государственный контракт от 26 ноября 2007 года № 2152−05−07) — а также ряда других государственных заказов по информационной тематике.

Структура работы. Структура диссертационной работы обусловлена целью и задачами исследования и включает в себя введениедве главы, объединяющие девять параграфовзаключениебиблиографический список использованных нормативно-правовых источников, судебной практики и литературыа также приложение, представляющее собой проект Постановления Правительства РФ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, размещаемой на официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернет».

Заключение

.

Проведенное исследование позволило выявить в законодательстве и правоприменительной практике в сфере обеспечения доступа к официальной информации целый ряд недостатков, пробелов, коллизий и спорных моментов, а также предложить пути их устранения.

Анализ нормативно-правового регулирования обеспечения права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и практики применения законодательства в этой сфере позволяет сделать следующие выводы и предложения:

1. В Российской Федерации существует конституционная основа (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ), обеспечивающая право любых заинтересованных лиц на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Отдельные нормы, позволяющие обеспечивать право граждан на доступ к такой информации, содержатся также в федеральных законах, в частности, Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (п. 3 ст. 3, п. 3 ч. 3 и ч. 5 ст. 8). В то же время, в условиях отсутствия в законодательстве четких правовых механизмов, обеспечивающих реализацию права на доступ к информации, эти нормы носят декларативный характер и не всегда однозначно толкуются правоприменителями.

Практика применения этих норм законодательства зачастую не соответствует их буквальному смыслу. Это несоответствие выражается в том, что заинтересованные лица зачастую не могут реализовать свое право на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления с помощью имеющихся в настоящее время правовых средств, опираясь на нормы действующего законодательства.

Для позитивного изменения ситуации автором предлагается ряд мер, в частности обосновывается необходимость принятия Федерального закона «Об.

179 обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", проект которого был принят в первом чтении Государственной Думой Федерального Собрания РФ 18 апреля 2007 года. Отсутствие закона, закрепляющего механизмы реализации и защиты права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и определяющего концепцию системы нормативно-правового регулирования информационной открытости органов власти, является одним из главных препятствий на пути обеспечения конституционного права граждан на доступ к информации, а также борьбы с коррупцией и правовым нигилизмом. Принятие федерального закона, регулирующего условия и порядок реализации права на доступ к информации, позволило бы сократить объем «лоскутного» и не всегда очевидного правового регулирования, утвердить приоритет актов высшей юридической силы — федеральных законов — в данной сфере правового регулирования.

Вместе с тем автором указывается на ряд недостатков нынешней редакции законопроекта, которые могут быть учтены при его дальнейшем рассмотрении законодателями. В частности, автором указывается на необходимость более четко сформулировать содержание понятия «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» с тем, чтобы понимать под этим информацию, получаемую и (или) создаваемую государственными органами и органами местного самоуправления, а также подведомственными им организациями в соответствии с полномочиями, установленными нормативными правовыми актами.

При этом, в контексте указанного определения, в законопроекте предлагается определить государственные органы как органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также созданные ими на основании действующего законодательства иные органы.

Данные определения не только исправляют имеющиеся в законопроекте терминологические недостатки действующей редакции законопроекта, но и будут учитывать опыт применения действующего законодательства.

2. Автором были выявлены некоторые коллизии, противоречия и спорные моменты в нормативно-правовом регулировании отношений в сфере доступа к экологической и правовой информации, а также сформулированы предложения по решению этих проблем.

Так, несмотря на запрет, содержащийся в ряде федеральных законов относить экологическую информацию к категории ограниченного доступа, в Федеральном законе «О гидрометеорологической службе» такая возможность все же предусматривается. В качестве примера необоснованного ограничения права на доступ к экологической информации автор указывает на ряд нормативных правовых актов, предусматривающих лицензирование деятельности по сбору и обработке экологической информации. Кроме того, автором указывается на то, что в действующем российском законодательстве до сих пор не раскрыто определение понятия «экологическая информация». Автором проанализирован ряд международных актов, хотя и не ратифицированных Российской Федерацией, но в которых это понятие раскрывается и может служить определенным ориентиром для правоприменительной практики в настоящее время и законотворческой деятельности в перспективе.

Автором обозначен ряд несоответствий Конституции РФ и Федеральному закону «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», содержащихся в отдельных положениях пунктов 8, 10 и 12 (подпункт 2) Указа Президента РФ № 763 от 23 мая 1996 года (с изменениями, внесенными Указом Президента РФ № 490 от 16 мая 1997 года и Указом Президента РФ № 963 от 13 августа 1998 года). Отмеченные положения предусматривают возможность издания и применения неопубликованных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, что запрещено Конституцией РФ (ч. 3 ст. 15). Указанное несоответствие нарушает право граждан на свободный доступ к правовой информации. Автором предлагается устранить выявленные несоответствия путем внесения соответствующих изменений в нормативный правовой акт.

3. В ходе исследования были выявлены проблемы нормативно-правового регулирования отношений в сфере ограничения права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также сформулированы предложения по решению этих проблем.

Существенные недостатки были выявлены в законодательстве о государственной тайне, а также в нормативно-правовом регулировании в сфере служебной информации ограниченного распространения (служебной тайны). Автором предложены пути решения выявленных проблем. Так, автором предлагается серьезная реформа законодательства о государственной тайне, предусматривающая исключение из объема правового регулирования различных ведомственных нормативных актов, которыми в настоящее время утверждаются перечни сведений, подлежащих засекречиванию. Это позволит установить понятную для правоприменителей и граждан двухуровневую систему правового регулирования государственной тайны — Федеральный закон, который предусматривает перечень сведений, составляющих государственную тайну, а также Указ Президента РФ, который детализирует перечень Федерального закона и относит каждую позицию к компетенции соответствующего ведомства.

Кроме того, автором указывается на существенные пороки действующего законодательства о служебной информации ограниченного распространения (служебной тайне).' Действующее в настоящее время.

Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти, утвержденное Постановлением Правительства РФ № 1233 от 3 ноября 1994 года, дает чрезмерные, зависящие лишь от усмотрения должностных лиц возможности для ограничения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. При отсутствии соответствующего федерального закона, регулирующего отношения по поводу служебной тайны, автором указывается на нелегитимность отдельных положений указанного Положения.

В работе предлагается пересмотреть отношение к самому понятию «служебная тайна», и определить ее как не относящуюся к государственной тайне, полученную государственным органом или органом местного самоуправления информацию, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральным законом в интересах иных лиц. При таком понимании служебной тайны к ней будут относиться все иные (за исключением государственной тайны) виды информации ограниченного доступа, находящиеся в обладании государственного органа или органа местного самоуправления.

В диссертации обосновывается необходимость разработки федерального закона, регулирующего вопросы обращения с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, относящейся к категории ограниченного доступа (государственной или служебной тайне).

4. Автором были выявлены проблемы нормативно-правового регулирования отношений в сфере обеспечения общедоступности информации деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также разработаны конкретные предложения по изменению действующего законодательства.

Так, автором указывается на то, что органы власти недостаточно эффективно используют информационно-телекоммуникационную сеть.

Интернет для распространения информации о своей деятельности. Между тем, Интернет является одним из эффективных средств обеспечения доступа к информации.

В качестве практического результата исследования автором предлагается проект нормативного правового акта, регулирующий вопросы обеспечения общедоступности информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти. Проект Постановления Правительства РФ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, размещаемой на официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернет» (Приложение № 1) был разработан автором в рамках выполнения государственного контракта между Минэкономразвития России и Академией народного хозяйства при Правительстве РФ.

Кроме того, в исследовании обращено внимание на то, что государственные органы и органы местного самоуправления не используют все возможности такого способа распространения информации о своей деятельности, как размещение ее в общедоступных местах. В исследовании указывается, что в качестве таких мест при определенных обстоятельствах могут использоваться: отделения Сбербанка Россииотделения почтовой связи ФГУП «Почта России" — библиотекиотделения (отделы) внутренних дел и участковые милиционерыгосударственные юридические бюро по оказанию бесплатной юридической помощиканцелярии судебных участков мировых судейгосударственные учебные заведения (школы, гимназии, колледжи, институты, университеты) — государственные учреждения здравоохранения (поликлиники и больницы).

Проведенный анализ позволяет сделать некоторые выводы о перспективах развития открытости органов власти в Российской Федерации как одного из основных условий демократии и правового государства.

Немаловажной проблемой на пути развития открытости органов власти являются исторические предпосылки закрытого государства и закрытого общества. Так, после распада Советского Союза Россия унаследовала информационную закрытость и традиционное неуважение государством права граждан на доступ к информации. С этим связана проблема скептического отношения населения к качеству информации, получаемой из органов власти даже через официальные каналы передачи информации.

Одним из индикаторов наличия серьезных проблем в области информационной открытости органов власти является и недостаточная развитость соответствующей судебной практики. Как отмечалось выше, суды не всегда могли оценить, какое право нарушено и в чем именно состоит нарушение права на доступ к информации. Рассмотренные в настоящей работе примеры судебной практики являются во многом прецедентными, что является недостаточным как для успешной реализации судебной защиты этого права гражданами, так и для осознания обществом самого факта существования такого права. Проведенное исследование показало, что имеющиеся правовые нормы, закрепляющие право на доступ к информации, зачастую не позволяют гражданам реализовать это право на практике. Иными словами, между хорошими законами и практикой их применения -«дистанция огромного размера». Преодолеть эту дистанцию призвана независимая судебная система, состоящая из высококвалифицированных юристов. Эта проблема наиболее остро стоит сегодня в России, однако ее анализ выходит за рамки настоящей работы.