С весны 1993 г. команда Ельцина приступила к подготовке и продвижению проекта Конституции. В части, описывающей устройство и взаимодействие органов власти, проект был призван усилить президента и устранить угрозы его власти со стороны парламента. Проблемы МСУ были вторичными по сравнению с проблемами разделения властей по горизонтали и вертикали. Однако, поскольку в борьбе с Верховным Советом Ельцин вынужден был опираться на поддержку масс, постольку предложенный от его имени проект нуждался в одобрении различных групп общества.
Проект обсуждался на созванном в июне 1993 г. Конституционном совещании. Особого интереса к проблемам МСУ большинство участников совещания не обнаружило. Из тех, кто был заинтересован, в первую очередь следует отметить мэров городов и председателей местных советов, отстаивающих идею самостоятельности МСУ. Союзниками муниципалов выступили утилитаристы из числа представителей Ельцина на совещании (С. Шахрай, А. Слива), которые рассматривали местную автономию как средство ослабления региональных элит. По инициативе С. Шахрая и А. Сливы предлагались различные варианты формулировок ст. 12: МСУ «отделено от государства», «действует независимо и самостоятельно», «не входит в систему государственной власти», «не входит в систему органов государственной власти» и др. Окончательно была принята формулировка «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» — явная победа сторонников автономии МСУ.
Сторонники и противники самостоятельности МСУ с точки зрения идеологии разделились следующим образом. Помимо «самоуправленцев» и «утилитаристов» (они по этому вопросу выступали как союзники) никто из участников не выразил особого интереса к вопросам конституционного статуса МСУ.
На уровне интересов сопротивление им могли оказать региональные лидеры, участвовавшие в совещании. Но «регионалы» были заняты другими разделами Конституции (разграничение полномочий с Центром), и не придали ст. 12 существенного значения.
В результате конституционный выбор в пользу муниципальной автономии был сделан в ситуации сильной неопределенности и вне всякой связи с существовавшими ранее институтами местной власти. Такой подход был возможен лишь в результате сложившегося сочетания акторов с их интересами и идеологиями, он не был вызван исторической обусловленностью развития, и поэтому вызвал впоследствии значительные конфликты.
