Прокурорская проверка — основная форма и метод прокурорского надзора

Закон о прокуратуре не дает полного представления о прокурорской проверке, но указывает на отдельные ее стороны и условия проведения. Так, в ст. 5 Закона о прокуратуре установлено, что никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок, проводимых органами прокуратуры, до их завершения. В соответствии со ст. 21 Закона проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки. Среди полномочий прокурора в ст. 22 Закона указано его право проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона.

Между тем прокурорская проверка является основной формой прокурорской деятельности при осуществлении надзорной функции. Она имеет свои цели и задачи, содержание, порядок действий, результаты. Прокурорская проверка приобретает качества и признаки основной формы и метода прокурорского надзора, поскольку сущность надзора заключается в проверке на соответствие требованиям закона действий и бездействия органов и должностных лиц и принимаемых ими решений.

Характеризуя прокурорскую проверку, следует прежде отметить общие ее черты, поскольку конкретные прокурорские проверки исполнения того или иного законодательства, безусловно, будут отличаться своими частными признаками.

Прежде следует отметить, что любая прокурорская проверка направлена на достижение общих целей и задач прокурорского надзора.

Анализ положений Закона о прокуратуре, приказов Генерального прокурора РФ и практики прокурорского надзора позволяет сделать вывод о том, что общим основанием назначения прокурорской проверки является наличие информации, свидетельствующей о необходимости прокурорского вмешательства в существующую правовую ситуацию.

Субъектами прокурорских проверок являются прокуроры. Прокурорские проверки нередко проводятся в группе, в состав которой могут входить не только прокуроры. Однако иные участники являются в основном специалистами, которые помогают прокурорам более эффективно решать задачи прокурорского надзора. В том случае, когда органы прокуратуры проводят совместные проверки с иными контролирующими органами, каждое ведомство решает свои собственные задачи, и проводимые ими проверки носят самостоятельный характер. Результаты проверок в этих случаях могут обсуждаться на совместных заседаниях. По ним могут приниматься совместные решения.

При принятии решения о прокурорской проверке всегда возникают вопросы, что же подлежит проверке, какие явления и процессы должны быть познаны. Иными словами, возникает вопрос об объекте и предмете прокурорской проверки. Исходя из требований Закона о прокуратуре, можно прийти к выводу, что объектом прокурорской проверки могут быть, например, федеральные органы исполнительной власти, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, их должностные лица и т. д.

Предметом прокурорской проверки являются издаваемые указанными органами и должностными лицами правовые акты, а также их конкретные действия или бездействие в той или иной правовой ситуации. Законодательством в ряде случаев устанавливается особый процедурный порядок деятельности государственных органов и должностных лиц. В этом случае установленный законом порядок выполнения тех или иных действий также является предметом прокурорских проверок.

Названные объекты и предметы прокурорских проверок являются общими для всех отраслей прокурорского надзора.

Прокурорские проверки имеют свое содержание, которое состоит из нескольких компонентов.

К числу первого следует отнести изучение и оценку конкретной правовой ситуации. На данном этапе происходит установление фактического состояния законности и правопорядка на проверяемом объекте. На этом этапе решается задача выявления допущенных нарушений законов.

Вторым обязательным содержательным элементом прокурорской проверки является разработка мероприятий по устранению вскрытых при проверке недостатков. На этом этапе решаются иные общие задачи прокурорского надзора, а именно: восстанавливаются нарушенные права и законные интересы, определяются мероприятия профилактической направленности, определяются формы прокурорского реагирования на выявленные нарушения, ставятся вопросы ответственности конкретных должностных лиц.

Практика прокурорского надзора выработала определенный порядок проведения прокурорских проверок. Этот порядок предусматривает последовательное, взаимосвязанное и взаимообусловленное производство отдельных действий, реализация которых направлена на достижение целей проверок. К таким действиям относятся следующие мероприятия: 1) подготовка и проведение проверки; 2) оформление результатов проверки; 3) реализация результатов проверки; 4) организация контроля исполнения предписаний по результатам проверки.

Подготовительные действия к проверке состоят из следующих мероприятий: определение состава проверяющих лиц, назначения руководителя проверки; уяснение целей и задач проверки руководителем и членами бригады проверяющих; предварительное изучение фактического положения дел на проверяемом объекте и составление плана проверки общего и для каждого из состава проверяющих лиц; инструктаж перед выездом на проверку у руководителя органа прокуратуры.

Проведение непосредственно проверки начинается с представления прокуроров руководителю организации, где намечена проверка. После представления участников проверки происходит ознакомление проверяемых с планом проверки. Ознакомление с планом проверки сопровождается решениями о предоставлении необходимых документов для проверки, выбором конкретных объектов для ознакомления с состоянием дел на них. Здесь же решаются вопросы о местонахождении проверяющих лиц в период проверки, сроки предоставления необходимой документации (информации), устанавливается режим работы.

Осуществляя проверку, проверяющие стремятся установить хороший, деловой стиль общения. Это помогает повысить качество проверки и ее объективность. В ходе проверки предварительно формируются необходимые мероприятия по устранению возможных нарушений законов. Как правило, если в проверке участвуют несколько проверяющих, руководителем группы периодически заслушиваются их предварительные доклады, поводятся предварительные итоги, корректируются задания на предстоящий период проверки. Заканчивается проверка составлением справки.

Структура справки состоит из трех частей: вводной, описательной и заключительной.

В водной части фиксируется: наименование итогового документа — «Справка о результатах проверки исполнения …»; дата и место составления справки; должность, классный чин, фамилия лица, составившего справку; должности, классные чины и фамилии других участников проверки, в том числе и участвующие в ней специалисты; наименование документа (решения), на основании которого проводилась проверка (это может быть план или иное основание); цель и задачи проверки.

Описательная часть справки содержит следующие сведения: показатели состояния законности и правопорядка на проверяемом объекте; обобщение и оценка состояния законности и правопорядка; описание допущенных нарушений законов; анализ причин и условий, способствующих совершению правонарушений; определение конкретных лиц, ответственных за допущенные нарушения.

Заключительная часть справки должна включать: вывод о наличии выявленных нарушений законов; предлагаемые меры по устранению допущенных нарушений законов с предложением мер ответственности лиц, допустивших эти нарушения; сведения об обсуждении результатов проверки.

Выводы, сделанные по результатам проверки, должны быть по возможности бесспорными. Это требование обеспечивается в определенной мере за счет предварительного ознакомления проверяемых лиц с результатами проверки. Кроме ознакомления со справкой проверяемым лицам предоставляется право приложить к справке свои объяснения по выводам, которые оказались спорными.

К справке прилагаются письменные объяснения лиц, ответственных за вскрытые при проверке нарушения законов.

Этап реализации результатов проверки состоит из следующих действий: обсуждение в прокуратуре вскрытых при проверке нарушений законов; определение мер прокурорского реагирования; подготовка актов прокурорского реагирования; направление или вручение актов прокурорского реагирования адресату; организация контроля исполнения актов прокурорского реагирования.

Все материалы прокурорских проверок систематизируются и распределяются по нарядам в соответствии с номенклатурой дел. Они используются в дальнейшей работе прокурора в качестве определенной информационной базы.