Федеральный закон «0 прокуратуре Российской Федерации»

Верховный Совет РФ 17 января 1992 г. принял Закон РФ № 2202−1 «О прокуратуре Российской Федерации», который вступил в силу 18 февраля 1992 г. В этом Законе, в частности, были определены предмет и пределы надзора, куда включались: надзор за исполнением действующих в России законов; принятие мер, направленных на устранение нарушений закона; осуществление уголовного преследования в отношении лиц, совершивших преступления. Перед прокуратурой ставилась цель обеспечения в России верховенства действующих законов. Закон трансформировал содержание и назначение прокурорского надзора в уголовном и гражданском судопроизводстве, отводя прокурорам роль стороны при рассмотрении судами уголовных и гражданских дел, хотя за прокурорами сохранялось право опротестования незаконных и необоснованных судебных решений. Законодателем были утверждены принципы организации и деятельности органов прокуратуры, среди которых нашли отражение такие, как единство и централизация системы прокурорских органов, независимость прокуратуры от органов государственной власти и управления, гласность и демократизация в деятельности прокуратуры и др.

Во время действия Закона о прокуратуре 1992 г. был принят ряд важных законодательных актов, в соответствии с которыми возникла необходимость внести в него существенные коррективы. Прежде всего, речь идет о Конституции РФ.

В подписанном 17 ноября 1995 г. Президентом РФ в новой редакции Федеральном законе № 168-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» было семь разделов, 54 статьи. Закон от 17 января 1992 г. состоял из шести разделов, 47 статей. При этом надо иметь в виду, что ст. 1 и 2 Закона в ранее действовавшей редакции («Прокурорский надзор в Российской Федерации» и «Цели и направления прокурорской деятельности») были объединены в одну статью под названием «Прокуратура Российской Федерации». В этой статье изложены сущность прокурорского надзора, цели, задачи и основные виды деятельности органов прокуратуры.

В Законе о прокуратуре подчеркивалось, что органы прокуратуры РФ образуют единую федеральную централизованную систему органов, надзирающих за исполнением действующих на ее территории законов, т. е. Закон впервые за всю историю советского и постсоветского периодов закрепил за прокуратурой право осуществления надзора за исполнением действующих на территории страны законов от имени государства — России (п. 1 ст. 1 Закона). Для определения правовой природы надзора, осуществляемого прокуратурой, это положение Закона имеет принципиальное значение, так как оно, по существу, проводит границы между прокурорским надзором и контролем (надзором), который осуществляет в своей деятельности и в пределах своих полномочий любой другой государственный орган.

Строгая подчиненность органов прокуратуры, отношения субординации сделали возможной реализацию органами прокуратуры единой юридической политики в рамках федерального правового пространства. Закон о прокуратуре по-новому определил организацию прокурорского надзора. Хотя на первом плане осталось обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, «ядром» прокурорской деятельности стала защита прав и свобод человека и гражданина. Безусловно, сохранилась и такая важнейшая составляющая, как защита средствами прокурорского надзора и иной деятельности прокуратуры охраняемых законом интересов общества и государства.

«Общенадзорная» функция прокуратуры не только не свертывалась (к чему стремились разработчики Концепции судебной реформы в Российской Федерации), напротив, надзор за исполнением законов остался действенным средством устранения нарушений законности. Закон установил, что Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, федеральной службы безопасности, налоговой полиции, таможенной службы и других правоохранительных органов (ст. 8 Закона о прокуратуре). Была усилена одна из важнейших функций прокуратуры — функция уголовного преследования. Предусмотрено участие прокуроров в правотворческой деятельности (ст. 9 Закона о прокуратуре).

Но время ставило перед обществом, государством и органами прокуратуры все новые задачи. Поэтому законодатель решил привести Закон о прокуратуре в соответствие с требованиями времени, приняв нормативный правовой акт, который позволял бы прокуратуре более эффективно осуществлять прокурорский надзор, иную деятельность, влиять на уровень законности, защищать права и свободы граждан, обеспечивать надлежащее исполнение законов в борьбе с преступностью. 23 декабря 1998 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон № 31-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „О прокуратуре Российской Федерации“», который 10 февраля 1999 г. был подписан Президентом РФ и вступил в силу со дня его официального опубликования — 17 февраля 1999 г.

Часть законодательных мер, отраженных в данном Законе и направленных на решение отмеченных задач, имеет концептуальный характер. В первую очередь следует назвать расширение полномочий прокуроров за счет возложения на них надзора за соблюдением Конституции РФ.

Закон исключил положения, устанавливающие назначения прокуроров на определенный срок (ст. 12, 13 и 48), что нейтрализовало один из существенных факторов, предопределяющих зависимость прокуроров от местной власти. При этом необходимо особо подчеркнуть, что отказ от установленного срока полномочий прокуроров не означал их несменяемости, подобно тому, как это было установлено для судей.

В 1990;е гг. сложилось крайне неблагополучное положение с реальным исполнением судебных решений, многие из которых оставались неисполненными, а нарушенные права физических и юридических лиц — фактически незащищенными. Прокуратура не вправе была вмешиваться в эту ненормальную ситуацию. Принятие Федеральных законов от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах» и от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» явилось основанием для постановки вопроса о новом самостоятельном виде прокурорской деятельности — надзоре за исполнением законов судебными приставами. Закон о прокуратуре закрепил это положение.

Перечень мер прокурорского реагирования был дополнен предостережением о недопустимости нарушения закона, объявляемым в письменной форме.

В Законе о прокуратуре в редакции, действовавшей до 17 февраля 1999 г., вне прокурорского надзора оказались органы управления, а также руководители коммерческих и некоммерческих организаций, что привело к массовым нарушениям конституционных прав граждан. После внесения изменений в Закон о прокуратуре этот пробел устранен.

Впервые в истории законодательства о прокуратуре и прокурорском надзоре в Закон о прокуратуре был включен специальный раздел (ст. 46—50), посвященный особенностям организации и деятельности органов военной прокуратуры, полномочиям прокуроров по установлению и устранению нарушений законности в вооруженных силах, материальному и социальному обеспечению работников органов военной прокуратуры.

Корректировке подверглись название и содержание раздела «Кадры органов и учреждений прокуратуры» (в принятом законе он называется «Служба в органах и учреждениях прокуратуры, кадры органов и учреждений прокуратуры»).

После февраля 1999 г. изменения в Закон о прокуратуре продолжали вноситься, наиболее важные из них:

• — введение присяги Генерального прокурора РФ (Федеральный закон от 19 ноября 1999 г. № 202-ФЗ);
• — образование в качестве самостоятельного элемента прокурорской системы Следственного комитета при прокуратуре РФ (Федеральный закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ), с последующим его выведением за рамки прокурорской системы и созданием Следственного комитета РФ (Указ Президента РФ от 27 сентября 2010 г. № 1182 «Вопросы Следственного комитета Российской Федерации»);
• — расширение содержания п. 1 ст. 6 Закона о прокуратуре, устанавливающей обязательный характер исполнения требований прокурора (Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 171-ФЗ);
• — предоставление прокурорам полномочия по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов с последующим вынесением требования в качестве акта прокурорского реагирования (ст. 9.1 Закона о прокуратуре) (Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 171-ФЗ);
• — увеличение на пять лет предельного возраста нахождения на службе в органах прокуратуры прокурорских работников (с 60 до 65 лет) (Федеральный закон от 28 ноября 2009 г. № ЗОЗ-ФЗ);
• — дополнение содержания ст. 40.2 Закона о прокуратуре нормой о возложении на прокуроров и прокурорских работников обязанности по предоставлению сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (Положение о представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера утверждено Указом Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 558);
• — расширение количества поднадзорных прокуратуре объектов: полномочия прокуроров распространены на деятельность по соблюдению Конституции РФ, исполнению законов, а также за законностью издаваемых правовых актов субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания (Федеральный закон от 1 июля 2010 г. № 132-ФЗ);
• — внесение изменений в систему денежного содержания прокурорских работников (Федеральный закон от 30 декабря 2012 г. № 284-ФЗ);
• — дополнение в соответствии с положениями ст. 129 Конституции РФ Закона о прокуратуре ст. 12.1 «Назначение на должность и освобождение от должности заместителей Генерального прокурора РФ», ст. 15.1 «Назначение на должность и освобождение от должности прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним прокуроров», ст. 16.1 «Назначение на должность и освобождение от должности прокуроров городов и районов, приравненных к ним прокуроров», ст. 19.1 «Срок полномочий прокуроров, назначенных на должность до установления срока полномочий по должностям прокуроров» (Федеральный закон от 22 декабря 2014 г. № 427-ФЗ).

В 2015 г. в Закон о прокуратуре внесены изменения, касающиеся предельного срока службы для Генерального прокурора РФ и прокуроров, назначаемых на должность Президентом РФ (Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 269-ФЗ).

Федеральным законом от 7 марта 2017 г. № 27-ФЗ в Закон о прокуратуре внесены изменения, касающиеся определения сроков, в которые органы и организации по требованию прокурора должны представлять документы, информацию, справки и другие материалы. Поправки касаются не только бумажных документов, но и электронных документов, подписанных электронной подписью.

Тем не менее на сегодняшний день Закон о прокуратуре не в полной мере отвечает потребностям и реалиям общественной жизни. Его изучение и применение позволяет установить пробелы и коллизии, требующие своего устранения.

Конечно же, в перспективе процесс реформирования прокуратуры должен продолжаться, но не скоропалительно, а постепенно, с учетом национальных традиций и исторического опыта, реального состояния законности и правопорядка, потребностей общества и государства в обеспечении эффективного правового регулирования и надежной правоохраны во всех сферах его жизнедеятельности. Реформирование прокуратуры не принесет ущерба для государства и общества лишь в том случае, если оно будет проводиться по мере стабилизации правопорядка и становления правового государства, повышения правовой культуры и усиления саморегулирующих начал в жизни общества, формирования полноценных институтов правового государства, совершенствования судебной системы, включая полное развертывание системы мировых судов, создание административной, ювенальной и других форм специализированной юстиции, развития института уполномоченных по правам человека.

Надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов как неотъемлемая функция прокуратуры — гарантия сохранения единого правового пространства и целостности государства, обеспечения законности и правопорядка, своевременного и основанного на требованиях закона устранения их нарушений, защиты государственного аппарата от коррупции, искоренения нарушений законности в деятельности правоохранительных органов.

На этой базе в качестве производных возникли новые виды и направления деятельности прокуратуры, которые в случае утраты ею надзорных полномочий лишатся своей правовой и логической основы. И если борьбой с преступностью занимается ряд других правоохранительных органов, то надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов в настоящее время может осуществлять лишь прокуратура.

В условиях широко распространенного правового нигилизма и низкого уровня правовой культуры населения роль прокурорского надзора, иной деятельности прокуратуры неуклонно возрастает. В отсутствие должным образом сформированных институтов правового государства прокуратура остается практически безальтернативным органом, способным реально противостоять негативным процессам, развивающимся на правовом поле страны.

Необходимость прокуратуры в этом качестве обусловлена не только достаточными полномочиями, опытом быстрого и эффективного реагирования на нарушения законности, приобретенным за многие годы, но и безвозмездным характером осуществляемой защиты прав граждан. Главное — ни одна из структур законодательной, исполнительной либо судебной власти заменить прокуратуру в сфере надзора не может.