Возмещение убытков при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, ухудшении качества земель, временном занятии земельных участков, ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • основания и порядок возмещения убытков при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд;
• • особенности возмещения убытков при переводе земельных участков в другую категорию и при установлении ограничений прав на земельный участок;

уметь

• • определять случаи и субъектов, которым возмещаются убытки;
• • найти нормативный правовой акт, регулирующий порядок возмещения убытков в конкретном случае;

владеть навыками

• анализа и квалификации ситуаций, связанных с возникновением обязанности у субъектов земельных правоотношений возместить убытки правообладателям земельных участков.

Основания и порядок возмещения убытков при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

В соответствии с п. 1 ст. 57 ЗК РФ возмещению в полном объеме, в том числе упущенная выгода, подлежат убытки, причиненные:

• 1) изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд;
• 2) ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц;
• 3) временным занятием земельных участков;
• 4) ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков;
• 5) изменением целевого назначения земельного участка на основании ходатайства органа государственной власти или органа местного самоуправления о переводе земельного участка из состава земель одной категории в другую без согласования с правообладателем земельного участка.

Основания, условия и порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, а также гарантии прав на землю при таком изъятии, подробно регламентированы в ст. 49, 55, 63 ЗК РФ.

В соответствии со ст. 49 ЗК РФ изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с: выполнением международных обязательств РФ; размещением объектов государственного или муниципального значения, указанных в подп. 2 и. 1 ст. 49 ЗК РФ, при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов; иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов РФ или муниципальной собственности, в случаях, установленных законами субъектов РФ.

Ухудшение качества земель может происходить по разным причинам. Важно отметить, что в рассматриваемом случае речь идет об ухудшении, которое вызвано деятельностью не самого собственника земли, землепользователя, землевладельца или арендатора, а иных лиц как вследствие деятельности смежных землепользователей, так и в результате деятельности других лиц. Например, такая ситуация может возникнуть, когда земельный участок загрязняется проходящей рядом автомагистралью или в результате испытаний на космическом полигоне. Как правило, возмещение убытков, причиненных ухудшением качества земель, происходит в отношении земель сельскохозяйственного назначения, основной характеристикой качества которых является их плодородие.

Временное занятие земельных участков возможно, например, при временной передаче земельного участка в аренду для изыскательских работ. Проведение изыскательских работ, как правило, приводит к существенному нарушению свойств земельного участка. Пункт 7 ст. 22 ЗК РФ обязывает арендатора земельного участка в пределах срока договора аренды: привести земельный участок в состояние, пригодное для его использования в соответствии с разрешенным использованием; возместить убытки, причиненные при проведении работ; выполнить необходимые работы по рекультивации земельного участка, а также исполнить иные обязанности, установленные законом и (или) договором аренды земельного участка.

Ограничение прав собственников и арендаторов земельных участков, землевладельцев и землепользователей (бессрочное или на определенный срок) производится по основаниям, установленным ст. 56 и 56.1 ЗК РФ и иными федеральными законами. Наиболее распространенным основанием ограничений прав является установление зон с особыми условиями использования земель. К таким зонам относятся санитарно-защитные, охранные и иные зоны.

В соответствии с ч. 5 ст. 2 Закона о переводе земель исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления ходатайствуют о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую без согласия правообладателей земельных участков в случаях перевода земельных участков из состава земель одной категории в другую для создания особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей либо в связи с установлением или изменением черты населенных пунктов.

Следует отметить, что некоторые авторы рассматривают приведенные выше случаи как случаи правомерных действий органов государственной власти, органов местного самоуправления или иных лиц. В указанных ситуациях причинение убытков есть результат правомерных действий, поэтому возмещение ущерба не может рассматриваться как мера юридической ответственности^[1].

В соответствии с подп. 1 и. 2 ст. 57 ЗК РФ убытки возмещаются во всех перечисленных выше случаях (п. 1 ст. 57 ЗК РФ) землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков.

Собственникам земельных участков убытки возмещаются в случаях, предусмотренных подп. 2−4 п. 1 ст. 57 ЗК РФ.

О возмещении убытков собственникам земельных участков в случае, предусмотренном подп. 5 п. 1 ст. 57 ЗК РФ, законодатель умалчивает.

Изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд у собственника может быть осуществлено путем выкупа. Данная норма установлена ст. 279 ГК РФ. Также данная статья ГК РФ определяет порядок выкупа земельного участка у его собственника для государственных и муниципальных нужд.

Плата за земельный участок, изымаемый для государственных или муниципальных нужд (выкупная цена), сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собственником участка (п. 1 ст. 281 ГК РФ). Пунктом 2 ст. 281 ГК РФ предусмотрено, что при определении выкупной цены в нее включаются рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду.

Вместе с тем следует учитывать положения ст. 280 ГК РФ, в соответствии с которыми собственник земельного участка, подлежащего изъятию для государственных или муниципальных нужд, с момента государственной регистрации решения об изъятии участка до достижения соглашения или принятия судом решения о выкупе участка может владеть, пользоваться и распоряжаться им по своему усмотрению и производить необходимые затраты, обеспечивающие использование участка в соответствии с его целевым назначением. Однако собственник несет риск отнесения на него при определении выкупной цены земельного участка затрат и убытков, связанных с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на земельном участке в указанный период.

Также следует учесть положение п. 3 ст. 281 ГК РФ, устанавливающее, что по соглашению с собственником ему может быть предоставлен взамен участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд, другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену.

Важно обратить внимание на ст. 283 ГК РФ, предусматривающую, что в случаях, когда земельный участок, изымаемый для государственных или муниципальных нужд, находится во владении и пользовании на нраве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, прекращение этих прав осуществляется применительно к правилам, предусмотренным ст. 279−282 ГК РФ.

Аналогичные положения с некоторыми уточнениями и дополнениями, устанавливающие гарантии прав на землю при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд, содержатся в ст. 63 ЗК РФ. Так, в п. 1 данной статьи ЗК РФ установлены гарантии прав на землю при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд не только их собственников, но и землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков.

В частности, данным пунктом ст. 63 ЗК РФ предусмотрено, что изъятие земельных участков, в том числе путем их выкупа, для государственных или муниципальных нужд осуществляется после:

• 1) предоставления по желанию лиц, у которых изымаются, в том числе выкупаются, земельные участки, равноценных земельных участков;
• 2) возмещения стоимости жилых, производственных и иных зданий, строений, сооружений, находящихся на изымаемых земельных участках;
• 3) возмещения в соответствии со ст. 62 ЗК РФ в полном объеме убытков, в том числе упущенной выгоды.

Кроме того, п. 4 ст. 63 ЗК РФ предусматривает, что собственнику земельного участка при изъятии его для государственных или муниципальных нужд должна быть возмещена рыночная стоимость земельного участка, если ему не предоставлен бесплатно в собственность равноценный земельный участок.

Возмещение убытков осуществляется за счет соответствующих бюджетов или лицами, в пользу которых изымаются земельные участки или ограничиваются права на них, а также лицами, деятельность которых вызвала необходимость установления охранных, санитарно-защитных зон и влечет за собой ограничение нрав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков или ухудшение качества земель.

В случае изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд, если земельные участки предоставляются государственным (муниципальным) организациям (унитарным предприятиям, учреждениям), данные организации должны возмещать убытки за счет собственных средств, вместе с тем на эти цели, как правило, выделяются соответствующие бюджетные средства.

В случае причинения убытков вследствие ухудшения качества земель в результате деятельности других лиц, временного занятия земельных участков, ограничения прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков убытки возмещаются виновным лицом либо лицом, в чьих интересах данное действие было произведено.

Согласно п. 2 ст. 15 ГК РФ под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Если лицо, нарушившее право, получило вследствие этого доходы, лицо, право которого нарушено, вправе требовать возмещения наряду с другими убытками упущенной выгоды в размере не меньшем, чем такие доходы.

Пунктом 4 ст. 57 ЗК РФ установлено, что при расчетах размеров возмещения убытки собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков определяются с учетом стоимости их имущества на день, предшествующий принятию решения об изъятии земельных участков, о временном занятии земельных участков или об ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.

Порядок возмещения убытков собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков или ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, в соответствии с п. 5 ст. 57 ЗК РФ устанавливается Правительством РФ.

Пунктом 1 Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением нрав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц^[2] (далее — Правила), установлено, что убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд, включаются в плату за изымаемый земельный участок (выкупную цену), порядок определения которой регулируется гражданским законодательством.

Пунктом 2 Правил определены основания для возмещения убытков собственникам земельных участков, к которым относятся:

• — соглашение о временном занятии земельного участка между собственником земельного участка и лицом, в пользу которого осуществляется временное занятие земельного участка;
• — акт государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления об ограничении нрав собственника земельного участка, соглашение о сервитуте;
• — акт государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления об ухудшении качества земель в результате деятельности других лиц;
• — решение суда.

Основаниями для возмещения убытков землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков, установленными п. 3 Правил, являются:

• — акт государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд;
• — соглашение о временном занятии земельного участка между землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка и лицом, в пользу которого осуществляется временное занятие земельного участка;
• — акт государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления об ограничении прав землепользователя, землевладельца, арендатора земельного участка, соглашение о сервитуте;
• — акт государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления об ухудшении качества земель в результате деятельности других лиц;
• — решение суда.

В соответствии с п. 5 Правил размер убытков, причиненных собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков изъятием для государственных или муниципальных нужд или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, определяется по соглашению сторон и рассчитывается в соответствии с методическими рекомендациями, утверждаемыми Росреестром по согласованию с Минэкономразвития России и Росимуществом.

Временные Методические рекомендации по расчету размера убытков, причиненных собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков изъятием для государственных или муниципальных нужд или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, утвержденные Росземкадастром 11 марта 2004 г., были отменены приказом Минэкономразвития России от 20.03.2009 № 95. До настоящего времени новые методические рекомендации не утверждены.

Правила также определяют порядок определения размера убытков в отдельных случаях.

Так, определение размера убытков, причиненных землепользователям и землевладельцам изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд, осуществляется в соответствии с гражданским законодательством.

При определении размера убытков, причиненных арендаторам земельных участков изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд, учитываются убытки, которые арендаторы земельных участков несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, арендная плата, уплаченная по договору аренды за период после изъятия земельного участка, а также стоимость права на заключение договора аренды земельного участка в случае его заключения на торгах.

При определении размера убытков, причиненных собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков временным занятием земельных участков, учитываются убытки, которые они несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, а также расходы, связанные с временным занятием земельных участков.

При определении размера убытков, причиненных собственникам земельных участков ограничением их прав, учитываются разница между рыночной стоимостью земельного участка без учета ограничений прав и рыночной стоимостью земельного участка с учетом этих ограничений, убытки, которые собственники земельных участков несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, а также расходы, связанные с ограничением прав.

При определении размера убытков, причиненных землепользователям, землевладельцам, арендаторам земельных участков ограничением их прав на земельные участки, учитываются убытки, которые землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, а также расходы, связанные с ограничением прав.

При определении размера убытков, причиненных ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, учитываются убытки, которые они несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, а также затраты на проведение работ по восстановлению качества земель.

Споры, связанные с определением размера убытков, рассматриваются в судебном порядке.

• [1] Крассов О. И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. 2-е изд., перераб. М.: Норма, ИНФРА-М, 2010. С. 214.
• [2] См.: постановление Правительства РФ от 07.05.2003 № 262 «Об утверждении Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц» .