Договор о Международном валютном фонде

Договор о МВФ — основной источник международного финансового права. Договор состоит из Вводной и 31 статьи, а также нескольких дополнений (приложений); каждая статья поделена на разделы. В российской правовой и экономической литературе название Договора о МВФ переводят на русский язык по-разному: Соглашение о МВФ; Статьи соглашения о МВФ; Устав МВФ и т. п.

В первоначальный текст Договора несколько раз на основании резолюций Совета управляющих вносились изменения, которые вступали в силу в июле 1969 г.; с 1 апреля 1978 г.; в ноябре 1992 г.

Кратко структуру Договора можно передать следующим описанием основных статей, из которых проистекают некоторые взаимные права и обязанности Фонда и государств-членов.

Статья I определяет цели МВФ как содействие расширению и сбалансированному росту внешней торговли, устранению валютных ограничений, нарушений платежного баланса.

Статья II определяет, что первоначальными членами Фонда являются государства, представленные на валютно-финансовой конференции Объединенных Наций и подтвердившие свое членство до 31 декабря 1945 г. Другие государства становятся членами МВФ на условиях, определяемых Советом управляющих. Эти условия, включая условия подписки, должны основываться на требованиях, предъявляемых к государствам, являющимся членами Фонда.

Статья IV касается наблюдения со стороны Фонда за национальными режимами валютных курсов государств-членов.

Статья V содержит некоторые условия содействия решению проблем платежного баланса; предусматривается исключение государства из организации за систематическое нарушение Соглашения.

Статья VIII исходит из недопущения валютных ограничений в сфере текущих операций.

Статья IX определяет статус, привилегии и иммунитеты Фонда, его должностных лиц и персонала, предоставляет возможность приостановления членства в Фонде по волеизъявлению государства-члена.

Статья XI обязывает государство-члена не вступать и не разрешать своим финансовым органам вступать в какие-либо сделки и сотрудничать со странами — нечленами Фонда или лицами на их территории, когда это противоречит Договору о МВФ или задачам Фонда.

Статья XII определяет полномочия Совета управляющих, общие условия формирования Исполнительного совета, компетенцию Директора-распорядителя Фонда, содержит правила приобретения государствами голосов, обязывает предоставлять Фонду статистические данные о состоянии экономики и допускать представителей Фонда для изучения на месте экономического положения.

Статья XIV предоставляет вступающим государствам возможность сохранять и приспосабливать к изменяющимся условиям действовавшие на дату вступления ограничения в отношении расчетов и трансферт по текущим операциям.

Статьи XV-XVIII касаются вопросов функционирования системы СДР. Так, например, Фонд может отказать государству-члену в кредитах, если государство не выполняет свои обязательства по Договору о МВФ.

Статья XXVI фиксирует право государства на выход из МВФ.

Статья XXVIII устанавливает порядок принятия поправок, инициативу внесения которых имеют государства-члены, управляющие, Исполнительный совет.

Статья XXIX предусматривает, что толкование Договора осуществляется в ходе дискуссий в рамках Исполнительного совета, приводит основания, по которым приостанавливается право пользования кредитами из специальных фондов.

Остановимся на отдельных статьях Договора более обстоятельно^[1]. Во Вводной статье провозглашается создание МВФ и двух департаментов в его структуре — Департамента общих счетов и Департамента специальных прав заимствования (СДР). Именно через эти Департаменты осуществляются все операции и сделки МВФ.

Статьи I-III посвящены целям МВФ, членству в Организации, квотам государств-членов в уставном капитале МВФ. В качестве целей декларируется, что МВФ будет: способствовать развитию международного сотрудничества в валютнофинансовой сфере, служить механизмом для консультаций и совместной работы над международными валютно-финансовыми проблемами; способствовать сбалансированному росту международной торговли; содействовать стабильности валют, поддерживать упорядоченный валютный режим среди государств-членов и избегать использования девальвации валют в целях получения преимущества в конкуренции; оказывать помощь в создании многосторонней системы расчетов по текущим операциям между государствами-членами, а также в устранении валютных ограничений, препятствующих росту мировой торговли; за счет предоставления общих ресурсов МВФ государствам-членам исправлять диспропорции в платежных балансах, уменьшать масштабы этих нарушений.

Статья III определяет, что квоты государств — участников МВФ устанавливаются в искусственных платежно-расчетных единицах — СДР. Это одна из статей, в которые вносились поправки, поскольку весь механизм СДР был привнесен в текст Договора поправками 1976−1978 гг.

Государства-участники вносят в рамках своих квот деньги в национальной валюте, в валюте других государств или в ценных бумагах, в частности в векселях. Тем самым обозначается «соседство» мировой денежной системы и мирового рынка ценных бумаг. На этих же принципах осуществляются расчеты не только государств с МВФ, но и расчеты между самими государствами — участниками МВФ.

Важнейшей статьей Договора о МВФ считается ст. IV, которая обязывает государства-участники сотрудничать с МВФ и друг с другом «в обеспечении упорядоченности валютных режимов» и «в содействии стабильности системы валютных курсов». Государства не вправе манипулировать валютными курсами или «международной валютной системой», что должно содействовать стабильности платежных балансов и не позволит получить несправедливые преимущества в конкуренции с другими государствами. Нормы ст. IV интересны тем, что подводят под международно-правовое регулирование сразу несколько вопросов, представляющих собой важные опоры международного экономического (в том числе и финансового) правопорядка. Так, продолжается развитие международно-правового института валютных курсов; сотрудничество государств в обеспечении стабильности валютных курсов провозглашается на уровне принципа международной финансовой системы. Добавились нормы, запрещающие государствам манипулировать валютными курсами и, в чем особая новизна, — «международной валютной системой» в целом. Кроме того, подобно тому, как мировое сообщество государств борется с нечестной конкуренцией в международной экономической системе с помощью ВТО, данной статьей Договора выражена воля бороться с нечестной конкуренцией посредством механизма МВФ. Наконец, статья фиксирует стремление бороться с несправедливыми преимуществами, что позволяет сделать вывод о правовом обосновании идеологии справедливости в международной финансовой системе.

Статьей IV закрепляется право МВФ осуществлять контроль над международной валютной системой. Каждое государство обязано уведомлять МВФ об изменениях в своем валютном режиме, а МВФ осуществляет надзор за валютной политикой государств и может потребовать от государства провести консультации по вопросу валютных курсов.

Понятно, что реальная практика далека от многих из провозглашаемых принципов, норм и от международно-правовой идеологии в международной финансовой системе.

Следует констатировать, что прежде всего США и другие развитые государства особенно активно манипулируют валютными курсами. Это наглядно проявилось и в период глобального финансово-экономического кризиса 2008−2010 гг. Более того, сложившийся международный финансовый правопорядок позволяет США в одностороннем порядке манипулировать всей «международной валютной системой» в целом. Нет нужды подчеркивать, что подобное манипулирование производится в целях обеспечения односторонних преимуществ, на которых предполагается выиграть в конкуренции с другими «государствами-противниками». При таком поведении государств «справедливость» остается лозунгом, не обеспеченным юридическими гарантиями.

Таким образом, недостаток контрольно-надзорных механизмов в сфере валютных курсов, пробелы в материальноправовых нормах, касающихся манипулирования валютными курсами, отсутствие процессуальных норм об ответственности государств в случае нарушения запрета на манипулирование валютными курсами, отсутствие гарантий справедливости в распределении преимуществ и в борьбе с несправедливыми преимуществами — все это недостатки, присущие механизму МВФ.

Статьи V-VII Договора о МВФ касаются операций, которые осуществляет МВФ, включая вопросы переводов валюты и валютных резервов МВФ. Предусмотрено, что государства поддерживают отношения с МВФ через центральные банки, казначейства или аналогичные органы. Основный вид операций МВФ сводится к предоставлению (продаже) государствуучастнику, по его просьбе, определенного количества СДР или валюты другого государства из резервов («общих ресурсов») МВФ в обмен на национальную валюту государства, желающего совершить такую покупку. Речь идет об «обмене», или о купле-продаже: МВФ продает СДР или иностранную валюту за национальную валюту государства-покупателя. Источником СДР или иностранной валюты служит «счет общих ресурсов» — своего рода финансовые резервы мирового сообщества государств, сосредоточенные в руках МВФ.

Имеется в виду, что подобную покупку иностранной валюты (или СДР) государство осуществляет, когда складывается неравновесие платежного баланса и иностранная валюта необходима для того, чтобы восстановить баланс. Однако МВФ предоставляет валюту по заявлению государства только при определенных условиях (например, в резервах МВФ не должно быть слишком много национальной валюты государства-покупателя; если государство не лишено права на покупку валюты из «общих резервов» и др.). При этом МВФ самостоятельно принимает правила использования «общих ресурсов», и в этих правилах устанавливает другие условия, позволяющие учитывать конкретную специфику ситуаций.

По правилам, если государство хочет приобрести валюту (СДР) в объеме своей квоты в уставном капитале, то препятствий для этого почти нет, и необходимые ресурсы могут быть перечислены государству довольно быстро. Равным образом нет препятствий для того, чтобы выкупить ту часть резервов МВФ, которая состоит из собственной национальной валюты.

Операции с валютой производятся с согласия государства, валюта которого предоставляется или принимается. Этой нормой еще раз подтверждается право собственности государстваэмитента в отношении своей валюты, в данном случае право распоряжения. Государство — «хозяин» валюты обязано сотрудничать с МВФ, если его национальную валюту покупает у МВФ любое другое государство.

Среди прочих операций, входящих в юрисдикцию МВФ по Договору, указываются, в частности, операции по купле-продаже золота.

Статьей VI Договора о МВФ за государствами-членами закрепляется право принимать меры контроля для регулирования международного движения капитала, но такие меры не должны ограничивать расчеты по текущим операциям, т. е. расчеты, которые обслуживают международную торговлю.

Для пополнения резервов МВФ вправе заключать с государствами-участниками соглашения о займах либо покупать национальную валюту государства-участника за СДР.

Интерес представляет положение ст. VII (раздел 5), касающейся валютных резервов, в соответствии с которым государства не должны ссылаться на обязательства по международным соглашениям, заключенным до Договора, таким образом, чтобы это препятствовало действию данной статьи Договора. Этим положением, по сути, устанавливается приоритет нормы Договора по сравнению со «сталкивающимися» нормами других международных договоров, которые имеются у государств — членов МВФ.

Одной из центровых статей Договора о МВФ, наряду со ст. IV, является ст. VIII, касающаяся общих обязательств государствучастников. В соответствии с этой статьей государства обязаны не налагать ограничения на платежи и переводы по текущим операциям без утверждения МВФ. Тем самым государства отказываются по Договору от части своей юрисдикции, что можно расценивать как добровольное самоограничение суверенитета, идущее в русле глобализации.

Как результат в Договоре о МВФ юридически закреплен принцип конвертируемости национальных валют (ст. VIII) по текущим операциям, т. е. во внешней торговле. Государства имеют право не брать на себя обязательства по ст. VIII, и большое количество стран не взяли его. Вместе с тем МВФ активно побуждает своих членов переходить к конвертируемости национальной валюты в сфере текущих платежей.

В соответствии со ст. VIII Договора государствам — членам МВФ запрещается участвовать в дискриминационных валютных соглашениях и «использовать практику множественности валютных курсов». Государства принимают на себя обязательство сотрудничать с МВФ и друг с другом в части своих валютных резервов, имея в виду выполнение задачи совершенствования международного надзора за ликвидностью и превращение СДР в «основной актив международной валютной системы» .

Статьи IX-XIV Договора о МВФ посвящены правовому положению МВФ, его иммунитетам, привилегиям, отношениям с другими международными организациями, со странами, не являющимися членами МВФ, вопросам внутренней организации и управления, переходным положениям.

Следующая серия статей Договора (XV-XXV) посвящена СДР и всем аспектам функционирования данного механизма в системе МВФ. МВФ в рамках Департамента специальных прав заимствования распределяет СДР между государствамичленами. Все операции с СДР производятся только через этот Департамент. Стоимость одной единицы СДР определяется квалифицированным большинством голосов. Каждое государство хранит на счете своего центрального банка резервы МВФ в национальной валюте данного государства. Прочие активы МВФ (конвертируемая валюта, золото) хранятся в депозитариях ряда государств, которые назначаются пятью государствами-членами, имеющими наибольшие квоты, либо по выбору самого МВФ. Хранителем СДР является сам МВФ, который проводит операции с СДР через счет общих ресурсов. МВФ может назначить другие государства держателями СДР.

Юридически (согласно ст. XVIII Договора) все СДР распределяются между государствами-членами в привязке к их квотам на пятилетние периоды. Каждое государство вправе на «свои СДР» покупать у другого участника эквивалентную сумму его национальной валюты (ст. XIX) -либо по договору с этим другим участником, либо в порядке назначения этого другого участника МВФ. Подобная покупка возможна только в случаях проблем с платежным балансом и национальными резервами соответствующего государства. С операций в СДР никакие налоги взиматься не должны.

Статьи XXVI-XXXI Договора касаются выхода государств из МВФ, ликвидации МВФ, поправок в Договор и его толкования, используемой терминологии и заключительных положений.

В Дополнении (приложении) «С» Договора «Паритеты валют» указано, что по предписанию МВФ могут быть установлены паритеты валют в СДР или «ином эталоне», а таким «эталоном» «не будет выступать золото или одна отдельная валюта». Именно данное положение при очередной серии поправок в 1976—1978 гг. юридически «отвязало» национальные валюты от золота и доллара США, и государства получили право самостоятельно «выбирать» иностранную валюту, к которой они «привяжут» свою национальную денежную единицу. Денежные единицы многих государств остались привязанными к доллару, но уже «по собственному выбору» .

Таким образом, история установления валютных паритетов в системе МВФ показывает, что, с одной стороны, доллар США постепенно теряет легитимность, но, с другой — все еще продолжает сохранять доверие многих государств, особенно тех, чья международная торговля «завязана» на США и которым, соответственно, нужна именно американская валюта.

Выбор валютного паритета осуществляется на основании Дополнения С следующим образом: государство обращается в МВФ со своим предложением относительно избранного им паритета валют, а МВФ дает согласие или формулирует возражения (и, значит, в случае возражений МВФ избранный государством паритет не может применяться, а государство должно провести с МВФ консультации по вопросу валютного режима и его соответствии Договору о МВФ). Эта норма вновь демонстрирует, что государства-члены передали МВФ часть своей суверенной компетенции, в данном случае — по установлению валютных паритетов (валютных курсов).

Получив согласие МВФ на установление соответствующего валютного паритета, государство обязано удерживать курс в определенных пределах, а именно в пределах 4,5% (п. 5 Дополнения С). Любое изменение паритета возможно только в случае «существенного нарушения равновесия» платежного баланса и только после консультации с МВФ. МВФ вправе квалифицированным большинством голосов принимать решения о единых пропорциональных изменениях во всех паритетах валют — тем самым в руки МВФ предоставлен механизм по глобальному управлению всей международной финансовой системой в части валютных курсов.

Государства — участники МВФ имеют право получить от МВФ необходимые валютные ресурсы, однако различные суммы можно получить в разных правовых режимах. Получение денег в размере первых 25% квоты (так называемая «резервная доля» государства) происходит почти автоматически — по просьбе государства; государство как бы изымает часть внесенных им при вступлении средств; обязательства вернуть затем полученные средства в свободно конвертируемой валюте у государства не возникает.

Если государство желает получить финансовые ресурсы сверх 25% квоты, но в переделах до 125% квоты (так называемые «кредитные доли»), требуется решение Исполнительного совета, и действует упрощенный механизм получения средств: государство «просто» покупает необходимую ему свободно конвертируемую валюту в соответствующих пределах на свои национальные деньги — с обязанностью потом выкупить свою национальную валюту обратно. Выделение денег осуществляется «траншами» — частями; по 25% квоты. Предоставление каждого следующего «транша» обставляется все возрастающими условиями и (или) требованиями со стороны МВФ; обязательства государства-заемщика фиксируются в специальном «Протоколе о намерениях» .

Если государству — в связи, например, с внутренним финансовым кризисом — нужны дополнительные ресурсы, задействуются другие механизмы, число которых во второй половине XX в. увеличилось: заключаются соглашения о предоставлении кредитов (Stand-by Arrangements), используются специальные программы «расширенного финансирования» и «дополнительного финансирования». По разным программам в принципе можно получить от МВФ на возвратных условиях ресурсы до 420% от размера квоты.

В рамках «расширенного финансирования» заключаются соглашения о расширенных кредитах (Extended Arrangements), т. е. фактически открываются кредитные линии, средства с которых идут на стабилизационные макроэкономические программы государства-члена, но, конечно, на дополнительных, более жестких, условиях. Выделение каждого «транша» в исполнение этих соглашений контролируется МВФ; тем самым вся внутренняя экономическая политика государства, каждый принятый нормативный акт, любая мера экономического характера ставятся под надзор МВФ, а предоставление финансовых ресурсов приобретает условный характер. Условное предоставление «помощи» ставит проблему вмешательства МВФ во внутренние дела государств, пределов такого вмешательства. Очевидно, что МВФ при таком подходе представляет собой механизм, «прививающий» рыночную экономику и несущий «ценности» западного мира всем прочим государствам.

В 1977 г. в МВФ появилась Система «дополнительного финансирования» (Supplementary Financing Facility — SFF) — с целью содействия странам с хроническим дефицитом платежного баланса. В 1981 г. в качестве своеобразного продолжения программы «расширенного финансирования» была создана программа увеличенного доступа к ресурсам МВФ (Policy of Enlarged Access to Fund’s Resources — PEAFR). В этих программах МВФ предоставляет кредитные ресурсы, которые сам приобретает у третьих государств, превращаясь, таким образом, в некоего посредника между нуждающимся государством и государством, готовым предоставить кредитные ресурсы.

В 1990;е гг. в МВФ в целях финансирования преобразований экономики постсоветских стран был создан и функционирует до сих пор фонд «системной трансформации» (Systemic Transformation Facility — STF). Так, в 2009—2010 гг. МВФ открыл Белоруссии кредитную линию в размере 3,5 млрд долл., обусловив ее требованием снизить объемы кредитов на государственные программы, реформирования финансового сектора и проведения приватизации.

Помимо названных, у МВФ имеются также программы «компенсационного и непредвиденного финансирования» (Compensatory and Contingency Financing Facility — CCFF), «финансирования буферных (резервных) запасов» (Buffer Stock Financing Facility — BSFF), связанные с возмещением государствам потерь на мировых товарных рынках и содержанием резервных товарных запасов на складах.

В 1990;х гг. в МВФ появились новые программы: структурной перестройки (Structural Adjustment Facility — SAF) и расширенной системы структурной перестройки (Enhanced Structural Adjustment Facility — ESAF), а также программы финансирования платежных балансов в случаях стихийных бедствий.

В Договоре о МВФ нет положений, которые позволяли бы отступать от норм Договора, вводить ограничительные меры против других государств по соображениям безопасности. В 1952 г. решением МВФ было признано право государств-членов прибегать к ограничению международных платежей, но под контролем МВФ. В 1979 и 1986 гг. США воспользовались этим правом, когда решили блокировать государственные авуары Ирана и Ливии.

Хотя право и система МВФ не отвечают высоким международно-правовым принципам, в то же время механизм МВФ подвержен внутренней трансформации; МВФ ищет способы выживания в новых условиях меняющегося международного экономического правопорядка. В настоящее время поставлен вопрос о реформировании системы МВФ, обсуждаются и прорабатываются различные варианты реформы. Одна из идей — придать МВФ функции по констатации банкротства государств («суверенного банкротства»). Согласно таким представлениям Фонд должен будет в будущем официально констатировать состояние суверенного банкротства и тем самым «давать отмашку» на соответствующие последствия, а также на начало финансовой помощи. Среди американских специалистов существует предложение создать международный суд по делам о несостоятельности стран-должников с правом вводить автоматический мораторий и предоставлять специальный статус для финансирования операций должников, осуществлять реструктурирование долга и меры по облегчению его бремени. В этих предложениях явно просматривается желание перенести принципы англосаксонского права о банкротствах предприятий на суверенные государства. Есть предложения «узаконить» в международно-правовом порядке принцип приостановки выплат по долгам на основании решения МВФ и принцип специального статуса финансирования операций государства-должника.

Экономический совет СНГ в 2008 г. принял Решение «О предложениях государств — участников СНГ по преодолению негативных последствий мирового финансового кризиса», в котором предложено: наделить МВФ функцией надзора и контроля, прежде всего за транснациональными банками в целях создания системы раннего оповещения, позволяющей отслеживать все крупные международные сделки и появляющиеся на рынке новые производные финансовые инструменты.

• [1] Здесь и в параграфах 151, 152 данной главы использован текст диссертации: Шумилов Ю. В. Эволюция международного финансового права в свете глобального финансово-экономического кризиса 2008−2010 гг.: дис… канд. юрид. наук. М., 2010. С. 74−94, 124−188.