Правовое регулирование противодействия коррупции

Коррупция, прежде всего в исполнительной власти, может быть отнесена к одному из самых опасных и всепроникающих социально-негативных явлений, характеризующих Российское государство и представляющих угрозу национальной безопасности. Коррупция губит Россию. В связи с этим важнейшим событием создания правовой базы в сфере борьбы с коррупцией стало подписание Россией Конвенции ООН против коррупции 2003 г. Позитивным шагом российского законодателя является также ратификация Федеральным законом от 25.07.2006 № 125-ФЗ Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г.

В 2006 г. во время саммита G8 в Санкт-Петербурге Россия присоединилась к антикоррупционной инициативе по борьбе с коррупцией среди высших должностных лиц. Россия 1 февраля 2007 г. официально вступила в «Группу государств против коррупции» (ГРЕКО).

Конвенции обязывают стран-участниц предусмотреть антикоррупционные положения в своем внутреннем законодательстве. Это требование относится прежде всего к административному законодательству, которое в целом не носит антикоррупционный характер.

Мировое сообщество признало, что коррупция на современном этапе пронизывает все сферы жизни любой страны, независимо от уровня демократии и социального благополучия. Значительным шагом по противодействию коррупции стала Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г., открытая для подписания в Палермо. Это шаг к унификации законодательства различных стран по борьбе с соответствующими и сопутствующими им преступными проявлениями. Недопустимо, когда одно и то же деяние в разных странах трактуется по-разному: как преступление, как дисциплинарный проступок или просто как необходимое действие для продвижения контракта, своеобразный элемент делового обычая. Поэтому в Конвенции даны основные понятия организованной преступности и коррупции в понимании мирового сообщества, поставлена задача криминализации коррупции в национальных правовых системах. Однако на наш взгляд, наиболее значимым для указанного документа является то, что впервые коррупция отнесена к организованной преступности (ст. 2 Конвенции).

В рамках реализуемой ООН глобальной программы борьбы с коррупцией принято выделять три уровня (вида) этого явления:

• 1) коррупция в сфере государственной администрации, которая связана главным образом с представлениями граждан и опытом их взаимоотношений с государственными учреждениями, местными органами власти, полицией, таможней и т. д.;
• 2) коррупция в сфере коммерческой деятельности, связанная с опытом работы средних фирм и предприятий розничной торговли, а также с представлениями предпринимателей; такая коррупция нарушает рыночные процессы и связи и может способствовать образованию монополий и усилению нечестной конкуренции;
• 3) коррупция на высоком уровне в финансовых, политических и административных коридорах власти. Это наиболее разрушительный вид коррупции, который может создавать серьезные проблемы в международных экономических и политических отношениях.

Настаивая на криминализации коррупции, Конвенция против транснациональной организованной преступности предлагает целый ряд рекомендаций, которые должны быть учтены в национальном уголовном законодательстве. Все они неоднократно обсуждались на рабочих встречах и получили одобрение стран — участниц Конвенции. При ее ратификации Федеральным законом от 26.04.2004 № 26-ФЗ российской стороной высказана общая положительная их оценка, хотя при этом некоторые положения как противоречащие или не соответствующие общим принципам национального уголовного права России не были признаны. Среди них, в частности:

• а) введение в национальное законодательство уголовной ответственности для юридических лиц; признание предметом взятки (подкупа) преимуществ нематериального характера (льготы, услуги и пр.), в том числе предоставленных для иного физического или юридического лица (п. 1 ст. 8);
• б) введение ответственности за участие в коррупции иностранных публичных должностных лиц или международных гражданских служащих (п. 2 ст. 8).

Конвенция не дает перечня видов и форм коррупции, предоставляя странам-участницам самостоятельно определить уголовно наказуемые проявления коррупции, ограничиваясь лишь перечислением преступлений, аналогичных даче и получению взятки в российском законодательстве (п. 2 ст. 8). Принятая в развитие положений Конвенции против транснациональной организованной преступности Конвенция против коррупции содержит широкий перечень коррупционных деяний. Ратифицируя указанную Конвенцию, Россия сделала существенный шаг к совершенствованию российского национального права.

Россия подтвердила свою юрисдикцию в отношении следующих правонарушений:

• 1) подкуп национальных публичных должностных лиц (ст. 15);
• 2) подкуп иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций (п. 1 ст. 16);
• 3) хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом (ст. 17);
• 4) злоупотребление влиянием в корыстных целях (ст. 18);
• 5) злоупотребление служебным положением (ст. 19);
• 6) подкуп в частном секторе (ст. 21);
• 7) хищение имущества в частном секторе (ст. 22);
• 8) отмывание доходов от преступлений (ст. 23);
• 9) сокрытие (умышленное после совершения любого из преступлений, признанных таковыми в соответствии с настоящей Конвенцией, без участия в совершении таких преступлений, сокрытие или непрерывное удержание имущества, если соответствующему лицу известно, что такое имущество получено в результате любого из преступлений, признанных таковыми в соответствии с настоящей Конвенцией) (ст. 24);
• 10) воспрепятствование осуществлению правосудия (ст. 25).

Антикоррупционное законодательство РФ составляют Федеральные законы от 25.12.2008 № 273-ФЗ, 25.12.2008 № 274-ФЗ, 25.12.2008 № 280-ФЗ, 17.07.2009 № 172-ФЗ, а также от 17.07.2009 № 171-ФЗ и от 27.07.2010 № 210-ФЗ. Наиболее общими положениями указанных Законов являются следующие.

На официальном нормативном уровне дано официальное определение понятия «коррупция»: это злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение указанных выше деяний от имени или в интересах юридического лица.

Кроме того, сформулировано понятие «коррупционное правонарушение» как отдельное проявление коррупции, влекущее за собой дисциплинарную, административную, уголовную или иную ответственность, а также дано понятие «противодействие коррупции» — как скоординированной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления муниципальных образований, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц по предупреждению коррупции, уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления, и минимизации и (или) ликвидации их последствий.

Законодательно закреплены меры по профилактике коррупции, включающие в себя:

• а) специальные требования к лицам, претендующим на замещение должностей судей, государственных должностей РФ и должностей государственной службы, перечень которых определяется нормативными правовыми актами РФ, предусматривающие в том числе и контроль над доходами, имуществом и обязательствами имущественного характера указанных лиц;
• б) развитие института общественного и парламентского контроля за соблюдением антикоррупционного законодательства РФ;
• в) совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов РФ;
• г) возложение на государственных и муниципальных служащих обязанности уведомлять о ставших им известными в связи с выполнением своих должностных обязанностей случаях коррупционных или иных правонарушений, а также привлечение к дисциплинарной и иной ответственности за невыполнение данной обязанности.

В рассматриваемых законодательных актах определены основные направления государственной политики в сфере противодействия коррупции, включающие в себя:

• — совершенствование системы и структуры государственных органов, оптимизацию и конкретизацию их полномочий;
• — разработку системы мер, направленных на совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы и стимулирование добросовестного исполнения обязанностей государственной и муниципальной службы на высоком профессиональной уровне;
• — сокращение категорий лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам и ведения оперативно-розыскных мероприятий;
• — введение антикоррупционных стандартов, т. е. установление для соответствующей области социальной деятельности единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на предупреждение коррупции;
• — обеспечение справедливой и равной для всех доступности правосудия и повышение оперативности рассмотрения дел в судах;
• — развитие процедур досудебного и внесудебного разрешения споров, прежде всего между гражданами и государственными органами.

Федеральными законами от 25.12.2008 № 274-ФЗ и № 280-ФЗ внесены изменения в более двух десятков законодательных актов в целях:

• а) установления административной ответственности юридических лиц, причастных к коррупционным правонарушениям, а также государственных и муниципальных служащих, совершивших административные правонарушения коррупционного характера, с применением к ним дисквалификации в качестве административного наказания; отнесения административного расследования дел данной категории к полномочиям органов прокуратуры РФ;
• б) уточнения требований к судьям, лицам, претендующим на замещение должностей судей, членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы, депутатам законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований, членам избирательных комиссий, Председателю Счетной палаты РФ, его заместителю, аудиторам Счетной палаты РФ и служащим ЦБ РФ;
• в) возложения на государственных и муниципальных служащих дополнительных запретов, ограничений и обязанностей;
• г) установления запрета на прием на правоохранительную службу и службу в органах федеральной службы безопасности граждан, имеющих (имевших) судимость, уголовное преследование в отношении которых прекращено по нереабилитирующим основаниям, либо граждан, уволенных с государственной службы по дискредитирующим обстоятельствам;
• д) законодательного развития механизма предупреждения коррупции и разрешения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе;
• е) установления в качестве задачи оперативно-розыскной деятельности обнаружения имущества, подлежащего конфискации;
• ж) создания возможности осуществления оперативно-розыскных мероприятий по запросу представителя нанимателя (руководителя) или должностного лица, обладающего такими полномочиями, для проверки достоверности представленных лицами, претендующими на замещение должностей судей, судьями, лицами, замещающими должности федеральной государственной службы, государственной службы субъектов РФ, государственными и муниципальными служащими сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера с соблюдением гарантий, предусмотренных законодательными актами РФ;
• з) приведения санкций за коррупционные преступления, ответственность за которые предусмотрена гл. 23 УК РФ, в соответствие с санкциями за коррупционные преступления, ответственность за которые предусмотрена гл. 30 УК РФ;
• и) обеспечения прав граждан и организаций на информацию о судебной деятельности судов общей юрисдикции.

Федеральным законом от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» даны легальные определения следующих понятий:

• — государственная услуга — это деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов РФ, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами РФ и нормативными правовыми актами субъектов РФ полномочий органов, предоставляющих государственные услуги;
• — административный регламент — нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги;
• — межведомственный запрос — документ на бумажном носителе или в форме электронного документа о представлении документов и информации, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги, направленный органом, предоставляющим государственную услугу, органом, предоставляющим муниципальную услугу, либо многофункциональным центром в государственный орган, орган местного самоуправления, подведомственную государственному органу или органу местного самоуправления организацию на основании запроса о предоставлении государственной или муниципальной услуги или запроса.

Основными принципами предоставления государственных и муниципальных услуг являются:

• 1) правомерность предоставления государственных и муниципальных услуг органами, предоставляющими государственные услуги, и органами, предоставляющими муниципальные услуги, а также предоставления услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных;
• 2) заявительный порядок обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг;
• 3) правомерность взимания с заявителей государственной пошлины за предоставление государственных и муниципальных услуг, платы за предоставление государственных и муниципальных услуг, платы за предоставление услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг;
• 4) открытость деятельности органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг;
• 5) доступность обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг и предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе для лиц с ограниченными возможностями здоровья;
• 6) возможность получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством РФ, по выбору заявителя.

Органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя:

• 1) представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг;
• 2) представления документов и информации, в том числе об оплате государственной пошлины, взимаемой за предоставление государственных и муниципальных услуг, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг, за исключением документов, установленных данным законом. Заявитель вправе представить указанные документы и информацию в органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, по собственной инициативе;
• 3) осуществления действий, в том числе согласований, необходимых для получения государственных и муниципальных услуг и связанных с обращением в иные государственные органы, органы местного самоуправления, организации, за исключением получения услуг и получения документов и информации, предоставляемых в результате предоставления таких услуг, включенных в специальные перечни, указанные в законе.

Если иное не предусмотрено нормативными правовыми актами требования о запрете требования документов от заявителя не распространяются на следующие документы, представляемые в форме документа на бумажном носителе или в форме электронного документа:

• 1) документы, удостоверяющие личность гражданина Российской Федерации, в том числе военнослужащих, а также документы, удостоверяющие личность иностранного гражданина, лица без гражданства, включая вид на жительство и удостоверение беженца;
• 2) документы воинского учета;
• 3) свидетельства о государственной регистрации актов гражданского состояния;
• 4) документы, подтверждающие предоставление лицу специального права на управление транспортным средством соответствующего вида;
• 5) документы, подтверждающие прохождение государственного технического осмотра (освидетельствования) транспортного средства соответствующего вида;
• 6) документы на транспортное средство и его составные части, в том числе регистрационные документы;
• 7) документы о трудовой деятельности, трудовом стаже и заработке гражданина, а также документы, оформленные по результатам расследования несчастного случая на производстве либо профессионального заболевания;
• 8) документы об образовании и (или) о квалификации, об ученых степенях и ученых званиях и документы, связанные с прохождением обучения, выдаваемые организациями, осуществляющими образовательную деятельность;
• 9) справки, заключения и иные документы, выдаваемые организациями, входящими в государственную, муниципальную или частную систему здравоохранения;
• 10) документы Архивного фонда РФ и другие архивные документы в соответствии с законодательством об архивном деле в Российской Федерации, переданные на постоянное хранение в государственные или муниципальные архивы;
• 11) документы, выданные (оформленные) органами дознания, следствия либо судом в ходе производства по уголовным делам, документы, выданные (оформленные) в ходе гражданского или административного судопроизводства либо судопроизводства в арбитражных судах, в том числе решения, приговоры, определения и постановления судов общей юрисдикции и арбитражных судов;
• 12) учредительные документы юридического лица;
• 13) решения, заключения и разрешения, выдаваемые органами опеки и попечительства в соответствии с законодательством Российской Федерации об опеке и попечительстве;
• 14) правоустанавливающие документы на объекты недвижимости, права на которые не зарегистрированы в Едином государственном реестре недвижимости;
• 15) документы, выдаваемые федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы;
• 16) удостоверения и документы, подтверждающие право гражданина на получение социальной поддержки, а также документы, выданные федеральными органами исполнительной власти, в которых законодательством предусмотрена военная и приравненная к ней служба, и необходимые для осуществления пенсионного обеспечения лица в целях назначения и перерасчета размера пенсий;
• 17) документы о государственных и ведомственных наградах, государственных премиях и знаках отличия;
• 18) первичные статистические данные, содержащиеся в формах федерального статистического наблюдения, предоставленных юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями.