Банк России, его компетенция и структура. 
Органы и учреждения Банка России и их полномочия

Центральный банк РФ является наследником (хотя и не единственным, если иметь в виду также центральные банки бывших республик СССР) Государственного банка СССР, предшественником которого, в свою очередь, был Государственный банк Российской империи.

1.4.1. Основные вехи развития Государственного банка

До середины XVIII в. кредитованием хозяйственной деятельности в России занимались главным образом ростовщики. Только организаторы мануфактур и купцы, осуществлявшие внешнеторговые операции, пользовались иногда казенными ссудами, большей частью беспроцентными. Основными кредиторами первых российских купцов были их иностранные торговые партнеры, причем кредитные сделки с иностранными коммерсантами первоначально оформлялись как заемные кабалы, но постепенно их вытеснял вексельный кредит.

Банки как особые экономические институты начали создаваться в России в середине XVIII в., причем сразу как казенные (государственные). Объясняется это тем, что частные денежные капиталы к тому времени в стране еще не были накоплены, а кредит (в котором нуждались прежде всего правительство, землевладельцы и купцы) был ростовщическим и стоил исключительно дорого. Однако казенным банкам предшествовали казенные ломбарды.

В годы царствования Екатерины I и Петра II правительство поощряло придворных банкиров (данный институт сохранялся в России до середины XIX в.), в этот период была образована Комиссия о коммерции, которая рассмотрела проекты первых банковских учреждений.

Первым казенным кредитным учреждением стала Монетная контора (канцелярия), созданная в 1729 г. Это был своеобразный государственный ломбард, выдававший частным лицам ссуды на срок до 3 лет. В 1733 г. ему были разрешены банковские операции с движимым и недвижимым имуществом.

Образование государственных банков в России началось в годы правления императрицы Елизаветы. В соответствии с ее указом от 23.06.1754 г. «Об учреждении Государственного заемного банка и о наказании ростовщиков» за счет казенных сумм был создан Заемный банк, состоявший фактически из двух самостоятельных банков: «для дворянства в Москве и Санкт-Петербурге» (Дворянский банк) и «для поправления при Санкт-Петербургском порте коммерции и купечества» (Купеческий, или Коммерческий банк). Оба эти банка просуществовали недолго.

При Екатерине II были учреждены в 1768—1769 гг. два эмиссионных банка (в Петербурге и Москве) «для вымена государственных ассигнаций» (в манифесте от 24.12.1768 г. Екатерина II назвала их променными); в 1772 г. — Сохранные казны при опекунских советах в Москве и Петербурге (играли роль земельных банков) и Ссудные казны (банки для кредитов под ручные залоги); в 1775 г. — Приказы общественного призрения; в 1786 г. — Заемный банк (на основе упраздненных дворянских банков) и подотчетный только самой императрице Ассигнационный банк (в результате реорганизации променных банков), который по стоявшим перед ним задачам очень напоминал банк центральный. Из государственных банковских учреждений, возникших в последующие годы, следует отметить Коммерческий банк (1818 г.), ставший преемником так называемых учетных контор Ассигнационного банка (они были созданы в 1797 г. при Павле I).

31 мая 1860 г. (по старому стилю) государственный Коммерческий банк был ликвидирован, а на его основе был создан Государственный банк (ему также были переданы активы и пассиву.] Заемного банка и некоторых других кредитных организаций). Именно с этого момента начинается официальная история Центрального банка Российской империи, а затем СССР и Российской Федерации.

Руководили текущей работой Государственного банка империи управляющие. До 1917 г. на этой должности успели побывать 8 человек.

После 1917 г. история Государственного банка отмечена следующими основными вехами.

• 1918 г. — Государственный банк (объединенный с национализированными бывшими частными банками) переименован в Народный банк РСФСР.
• 1920 г. — Народный банк РСФСР ликвидирован.
• 1921 г. — вновь образован Государственный банк РСФСР.
• 1923 г. — Государственный банк РСФСР реорганизован в Государственный банк СССР.
• 1922—1924 гг. — Госбанк СССР становится эмиссионным центром страны.
• 1927 г. — на Госбанк возложены руководство банковской системой и контроль за деятельностью составляющих ее организаций.
• 1928 г. — Госбанк становится монополистом в краткосрочном кредитовании.
• 1930—1932 гг. — Госбанку придан статус единого центра кредитования, расчетно-платежных и кассовых операций.
• 1938 г. — Госбанк выведен из состава Наркомата (министерства) финансов и подчинен непосредственно Совнаркому СССР на правах союзного наркомата.
• 1946 г. — Госбанк снова введен в состав Министерства финансов.
• 1949 г. — утверждается устав Госбанка.
• 1954 г. — Госбанк вновь выведен из системы Минфина.
• 1960 г. — утверждается новый вариант устава Госбанка.
• 1962 г. — Госбанку были переданы сберегательные кассы (до этого находились в системе Минфина).
• 1990 г. — создан Центральный банк РСФСР (параллельно с Госбанком СССР).
• 1991 г. — Госбанк СССР упразднен, его функции в России переданы Центральному банку РСФСР (Банку России), позднее переименованному в Центральный банк РФ (Банк России).

Начиная с 1917 г. главный банк страны возглавляли в качестве комиссара, главного комиссара, председателя правления, председателя банка следующие лица.

Пестковский С. С. — 11 (24) — 13 (26) ноября 1917 г. (комиссар банка).

Оболенский В. В. — ноябрь-декабрь 1917 г. (главный комиссар банка).

Пятаков Г. Л. — декабрь 1917 — февраль 1918 г. (главный комиссар банка).

Спунде А. П. — март-июнь 1918 г. (и.о. главного комиссара банка).

Попов Т. И. — июнь-октябрь 1918 г. (главный комиссар банка).

Пятаков Г. Л. — октябрь-ноябрь 1918 г. (главный комиссар банка).

Ганецкий Я. С. — ноябрь 1918 — январь 1920 г. (и.о. главного комиссара банка).

Шейнман А. Л. — 1921 — 1924 гг. (председатель правления).

Туманов Н. Г. — 1924—1926 гг. (и.о. председателя правления).

Шейнман А. Л. — 1926—1929 гг. (председатель правления).

Пятаков Г. Л. — 1929—1930 гг. (председатель правления).

Калманович М. И. — 1930—1934 гг. (председатель правления).

Марьясин Л. Е. — 1934—1936 гг. (председатель правления).

Кругликов С. Л. — 1936—1937 гг. (председатель правления).

Гричмаиов А. П. — 1937—1938 гг. (председатель правления).

Булганин II. А. — 1938—1940 гг. (председатель правления).

Соколов Н. К. — 1940 г. (председатель правления).

Булганин Н. А. — 1940—1945 гг. (председатель правления).

Голев Я. И. — 1945—1948 гг. (председатель правления).

Попов В. Ф. — 1948—1958 гг. (председатель правления).

Булганин Н. А. — 1958 г. (председатель правления).

Коровушкин А. К. — 1958—1963 гг. (председатель правления).

Посконов А. А. — 1963—1969 гг. (председатель правления).

Свешников М. Н. — 1969—1976 гг. (председатель правления).

Алхимов В. С. — 1976—1986 гг. (председатель правления).

Деменцев В. В. — 1986—1987 гг. (председатель правления).

Гаретовский Н. В. — 1987—1989 гг. (председатель правления).

Геращенко В. В. — 1989—1991 гг. (председатель правления).

Матюхин Г. Г. — 1991 — 1992 гг. (председатель).

Геращенко В. В. — июль-ноябрь 1992 г. (и.о. председателя).

Геращенко В. В. — 1992—1994 гг. (председатель).

Парамонова Т. В. — 1994—1995 гг. (и.о. председателя).

Хандруев А. А. — 8—22 ноября 1995 г. (вр.и.о. председателя).

Дубинин С. К. — 1995—1998 гг. (председатель).

Геращенко В. В. — 1998—2002 гг. (председатель).

Игнатьев С. М. — с 2002 г. но настоящее время (председатель).

1.4.2. Полномочия Банка России

Как уже отмечалось, у Банка России три законодательно установленные цели деятельности:

• • защита и обеспечение устойчивости рубля;
• • развитие и укрепление банковской системы РФ;
• • обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы.

Преследуя указанные цели (выполняя функции), ЦБ РФ решает целую совокупность задач (см. подпараграф 1.4.1). Для реализации целей (функций) своей деятельности и соответствующих задач Банк России, в частности, имеет следующие права (ст. 7, 21, 23, 36−38, 46−48, 51−54, 57, 59, 60, 62, 72−75 Закона о ЦБ РФ).

• 1. По вопросам, отнесенным к его компетенции (связанным с проведением банковских операций), издавать нормативные акты, обязательные как для федеральных органов власти, властей субъектов РФ и органов местного самоуправления, так и для всех юридических и физических лиц (в случае их участия в банковских отношениях). Эти акты Банк России издает в форме указаний, положений и инструкций, и они (за некоторыми исключениями) должны быть в установленном порядке зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ.
• 2. Участвовать в разработке экономической политики Правительства РФ. Банк России и Правительство РФ информируют друг друга о предполагаемых действиях общегосударственного значения, координируют свою политику, проводят регулярные взаимные консультации. Банк России консультирует Минфин РФ по вопросам графика выпуска государственных ценных бумаг и погашения государственного долга с учетом их воздействия на состояние банковской системы и приоритетов единой государственной финансовой политики.
• 3. Держать у себя средства федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов (далее также — ГВФ), если иное не установлено в федеральных законах. Банк России без взимания комиссионных проводит операции со средствами федерального бюджета и ГВФ, средствами бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, а также операции обслуживания государственного долга РФ и операции с золотовалютными резервами. Банк России и Минфин РФ в необходимых случаях заключают соглашения о проведении указанных операций, но поручению Правительства РФ.
• 4. Устанавливать:
• 1) процентные ставки по своим операциям (устанавливать одну или несколько процентных ставок по различным видам операций или проводить процентную политику без фиксации процентной ставки);
• 2) нормативы, обязательные для кредитных организаций, в том числе нормативу резервных требований; дифференцированные по видам КО обязательные нормативы' и методики их расчета;
• 3) обязательные для КО и банковских групп правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, организации внутреннего контроля, правила, формы, сроки и стандарты осуществления безналичных платежей;
• 4) порядок представления участниками банковских групп информации об их деятельности.
• 5. Принимать решения о государственной регистрации КО, выдавать им лицензии на ведение банковской деятельности, приостанавливать действие указанных лицензий и отзывать их.
• 6. Запрашивать и получать у кредитных организаций необходимую информацию об их деятельности, требовать разъяснений по полученным данным.
• 7. Предъявлять квалификационные требования к кандидатам на должности руководителей КО и их филиалов, их заместителей, главных бухгалтеров и их заместителей.
• 8. Регулировать общий объем кредитов, выдаваемых кредитным организациям.
• 9. Проводить с российскими и иностранными кредитными организациями, Правительством РФ следующие операции, которые должны служить достижению законодательно установленных целей деятельности ЦБ РФ:
• 1) выдавать кредиты на срок не более года под обеспечение ценными бумагами и другими активами, если иное не установлено в законе о федеральном бюджете;
• 2) покупать и продавать государственные ценные бумаги (далее также — ГЦБ) па открытом рынке, продавать ценные бумаги, выступающие обеспечением кредитов Банка России;
• 3) покупать и продавать облигации, эмитированные самим Банком России, и депозитные сертификаты;
• 4) покупать и продавать иностранную валюту, а также платежные документы и обязательства, номинированные в иностранной валюте, выставленные российскими и иностранными кредитными организациями;
• 5) покупать, хранить, продавать драгоценные металлы2;
• 6) проводить расчетные, кассовые и депозитные операции, принимать на хранение и в управление ценные бумаги и другие активы;
• 7) выдавать поручительства и банковские гарантии;
• 8) осуществлять операции с финансовыми инструментами, используемыми для управления финансовыми рисками;
• 9) выставлять чеки и векселя в любой валюте.

При этом обеспечением кредитов Банка России могут быть: драгоценные металлы в слитках, иностранная валюта, векселя и ГЦБ (по списку, определяемому Советом директоров (далее также — СД ЦБ РФ), в случаях, установленных тем же органом, — другие ценности, а также поручительства и банковские гарантии.

• 10. Осуществлять банковское обслуживание органов государственной власти, местного самоуправления, их организаций, ГВФ, воинских частей, военнослужащих, служащих Банка России, а также иных лиц в случаях, предусмотренных в федеральных законах. Банк России вправе обслуживать клиентов, не являющихся кредитными организациями, в регионах, где отсутствуют КО.
• 11. Представлять интересы РФ во взаимоотношениях с центральными банками других государств, а также в международных банках и иных международных валютно-финансовых организациях.
• 12. Выдавать разрешения на создание банков с участием иностранного капитала и филиалов иностранных банков, проводить аккредитацию представительств кредитных организаций других государств на территории РФ; открывать свои представительства в других государствах.
• 13. Устанавливать и публиковать официальные котировки иностранных валют по отношению к рублю.
• 14. Организовывать и осуществлять валютное регулирование и валютный контроль.
• 15. Вести постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями законодательства, нормативных актов Банка России, в том числе установленных в них обязательных нормативов.
• 16. Проводить проверки КО и их филиалов, направлять им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений, применять в необходимых случаях к нарушителям предусмотренные в законе меры воздействия, вплоть до отзыва у них лицензий.
• 17. Анализировать деятельность КО в целях выявления ситуаций, угрожающих законным интересам кредиторов (вкладчиков), стабильности банковской системы в целом.
• 18. Устанавливать методики определения собственных капиталов КО, активов, пассивов и размеров риска по активам для каждого норматива, оценивать активы и пассивы КО на основании методик, устанавливаемых в нормативных актах Банка России (КО обязана отразить в своей бухгалтерской и иной отчетности размер ее капитала, определенный Банком России).

Банк России не может (ст. 8, 9, 22, 49, 58 Закона о ЦБ РФ):

• 1) входить в капиталы кредитных организаций, если иное не установлено в федеральном законе (но может участвовать в капиталах и деятельности международных организаций, которые занимаются развитием сотрудничества в денежно-кредитной, валютной, банковской сферах, в том числе между центральными банками иностранных государств);
• 2) давать кредиты Правительству РФ для финансирования дефицита бюджета, покупать ГЦБ при их первичном размещении (за исключением случаев, когда это предусматривается в законе о федеральном бюджете), давать кредиты на финансирование дефицитов бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов ГВФ;
• 3) вести банковские операции с юридическими лицами, не являющимися кредитными организациями (не имеющими лицензии на банковские операции), и физическими лицами, за исключением случаев, предусмотренных в Законе;
• 4) приобретать акции (паи) кредитных и иных организаций, за исключением случаев, предусмотренных в Законе;
• 5) осуществлять операции с недвижимостью, за исключением случаев, связанных с обеспечением деятельности Банка России и его организаций;
• 6) заниматься торговой и производственной деятельностью, за исключением случаев, предусмотренных в Законе;
• 7) пролонгировать выданные кредиты (исключение может быть сделано по решению СД ЦБ РФ);
• 8) требовать от КО выполнения несвойственных им функций, предоставления не предусмотренной в федеральных законах информации о клиентах и об иных третьих лицах, не связанной с банковским обслуживанием указанных лиц;
• 9) устанавливать прямо или косвенно не предусмотренные в федеральных законах ограничения на проведение клиентами кредитных организаций операций, обязывать КО требовать от клиентов документы, не предусмотренные федеральными законами.

1.4.3. Ответственность Банка России

Ответственность ЦБ РФ условно можно рассматривать в двух аспектах. Первый связан с процедурами утверждения и освобождения от должностей руководства Центробанка, второй касается его подотчетности Государственной Думе в плане некоторых содержательных моментов работы.

Первый аспект ответственности ЦБ РФ включает в себя следующие моменты.

• 1. Банк России подотчетен Государственной Думе РФ и Президенту PCD, и это означает, в частности, то, что Председателя Банка России назначает на должность и освобождает от нее Госдума (по представлению Президента РФ); она же назначает членов СД Банка России на должности и досрочно освобождает от них.
• 2. Высших органов управления Банка России два (хотя такое решение представляется небесспорным).

Первым из них является коллегиальный Национальный банковский совет (далее также — НБС)1, в состав которого входят 12 человек, причем двоих из них делегирует Совет Федерации РФ, троих — Государственная Дума РФ, троих — Президент РФ, троих — Правительство РФ (каждый из этих органов власти, направивший своих представителей в состав ИБС, может отозвать их и заменить другими лицами). В состав ИБС входит также Председатель Банка России. Члены НБС, за исключением Председателя Банка России, не работают в Банке России па постоянной основе и не получают плату за эту деятельность. Общее руководство деятельностью ИБС осуществляет его Председатель, которого избирают из своего состава члены ИБС.

Второй орган управления — коллегиальный Совет директоров, в который входят Председатель Банка России и 12 других членов, работающих в Банке России на постоянной основе.

Председатель Банка России назначается на должность сроком на 4 года. Кандидатуру на эту должность Президент РФ представляет не позднее чем за 3 месяца до истечения полномочий действующего Председателя Банка России. В случае досрочного освобождения от должности Председателя Президент представляет кандидатуру на эту должность в двухнедельный срок с момента освобождения. Если кандидатура, предложенная на должность Председателя, отклонена, то Президент в течение 2 недель вносит новую кандидатуру. Одна кандидатура не может вноситься более чем 2 раза. Одно и то же лицо не может занимать должность Председателя Банка России более 3 сроков подряд.

Дума по представлению Президента может освободить Председателя Банка России от должности только в случаях, если истек срок его полномочий; он не в состоянии исполнять свои служебные обязанности (что должно быть подтверждено заключением государственной медицинской комиссии); он сам подал заявление об отставке; совершил уголовно наказуемое деяние (должно быть установлено вступившим в законную силу приговором суда); нарушил федеральные законы, регулирующие деятельность Банка России.

Остальных членов СД Банка России назначает на должности тоже Дума (и также на 4 года), но по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом. Освобождаются они от должностей в несколько ином порядке: если истек срок их полномочий, то их увольняет Председатель, если этот срок не истек, то требуется решение Думы (по представлению Председателя ЦБ РФ).

Второй аспект ответственности Центрального банка включает в себя следующее.

• 1. Государственная Дума:
  • • проводит парламентские слушания о деятельности ЦБ РФ с участием его представителей;
  • • ежегодно заслушивает представление Банком России его годового отчета, а также проекта «Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики» и «Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики» на предстоящий год.
• 2. Банк России ежегодно не позднее срока внесения в Государственную Думу Правительством РФ проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период представляет в Думу проект «Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики» па предстоящий год и не позднее 1 декабря — окончательный вариант этого документа.

" Основные направления…" должны включать в себя:

• 1) концептуальные принципы, лежащие в основе денежно-кредитной политики, проводимой Банком России;
• 2) краткую характеристику состояния экономики РФ;
• 3) прогноз ожидаемого выполнения основных параметров денежно-кредитной политики в текущем году;
• 4) количественный анализ причин отклонения от целей денежно-кредитной политики" заявленных Банком России па текущий год, оценку перспектив их достижения и обоснование их возможной корректировки;
• 5) сценарный (состоящий не менее чем из двух вариантов) прогноз развития экономики РФ на предстоящий год;
• 6) прогноз основных показателей платежного баланса РФ на предстоящий год;
• 7) ориентиры, характеризующие основные цели денежно-кредитной политики, заявляемые Банком России на предстоящий год, включая интервальные показатели инфляции, денежной базы, денежной массы, процентных ставок, изменения золотовалютных резервов;
• 8) основные показатели денежной программы на предстоящий год;
• 9) варианты применения инструментов и методов денежно-кредитной политики, обеспечивающих достижение целевых ориентиров при различных сценариях экономической конъюнктуры;
• 10) план мероприятий Байка России на предстоящий год по совершенствованию банковской системы РФ, банковского надзора, финансовых рынков и платежной системы.

Дума рассматривает документ и принимает решение не позднее принятия ею закона о федеральном бюджете на предстоящий год.

Банк России также ежегодно не позднее 15 мая представляет Думе свой годовой отчет, в который входят:

• • отчет о деятельности ЦВ РФ, в том числе перечень мероприятий, реализующих единую государственную денежно-кредитную политику, проведенных Банком России, и анализ выполнения основных параметров указанной политики;
• • анализ состояния экономики РФ, в том числе анализ денежного обращения и кредита, банковской системы РФ, валютного положения и платежного баланса РФ;
• • годовая финансовая отчетность Банка России;
• • аудиторское заключение по годовой финансовой отчетности Банка России;
• • заключение Счетной палаты РФ по результатам проверки счетов и операций ЦБ РФ, на которые распространяется действие Закона «О государственной тайне» .

Под годовой финансовой отчетностью Банка России понимаются:

• 1) годовой баланс, счет прибылей и убытков, в том числе отчет о прибыли и ее распределении;
• 2) отчет о формировании и об использовании резервов и фондов Банка России;
• 3) отчет об управлении Центробанком входящими в состав его имущества цепными бумагами и долями в капиталах организаций;
• 4) отчет о расходах на содержание служащих Байка России;
• 5) отчет об исполнении сметы капитальных вложений;
• 6) отчет об объеме сделок, совершенных Банком России на торгах фондовых бирж и (или) иных организаторов торговли на рынке ценных бумаг.

Дума направляет годовой отчет ЦБ РФ Президенту, Правительству (для заключения), рассматривает его сама до 1 июля и принимает решение. Отчет публикуется не позднее 15 июля года, следующего за отчетным.

Кроме того, Центробанк ежемесячно публикует свой баланс, данные о денежном обращении, включая динамику и структуру денежной массы, обобщенные сведения о своих операциях.

Таким образом, в ключевом вопросе разработки денежной и кредитной политики ответственность ЦБ РФ явно невысока и формальна: он всего лишь представляет Думе «Основные направления…», а та ограничивается лишь рассмотрением этого важнейшего для экономики страны документа и принимает решение, которое в принципе никого ни к чему не обязывает (т.е. одобрение или неодобрение Думой документа не мешает Центробанку вносить любые текущие изменения в проводимую им политику). Оборотной стороной данной ситуации является то, что федеральная исполнительная власть, как показывает практика, может побудить руководство Центробанка «переписать» основные положения денежно-кредитной политики, даже если это совсем не улучшает содержания документа.

Поэтому практика применения Центральным банком указанных ранее инструментов денежно-кредитной политики всегда вызывала и вызывает массу вопросов.

1.4.4. Об участии ЦБ РФ в разработке денежной и кредитной политики государства

Исходным при определении целей денежной и кредитной политики является вопрос о соподчиненность различных компонентов экономической политики. Должна быть определена ее стратегическая цель, по которой, как по камертону, настраиваются все инструменты. Тогда оценка результатов как экономической политики в целом, так и отдельных ее компонентов или подсистем (структурная, инвестиционная, денежная, фискальная, бюджетная политика) должна базироваться на том, в какой степени курс, проводимый в рамках дайной подсистемы, способствует решению общей задачи.

В российском законодательстве не определены правовые рамки экономической политики как системы с ее целями, приоритетами и функциональными элементами. Конституция РФ содержит определение экономической политики как набора элементов, не имеющих субординирующего начала, а значит, не объединенных в систему. Тем самым законодательные основы материальной жизни общества не способствуют координации элементов экономической политики.

Анализ Конституции РФ показывает, что с позиций законодателя существует только одна непреходящая экономическая ценность — устойчивый рубль (что едва ли верно), и ответственность за нее целиком возложена на Банк России (что нереалистично). Задачи правительства много шире и в ряде случаев весьма конкретны, но не носят стратегического характера и не имеют формализованного критерия степени их решения. Правительство осуществляет исполнительную власть, разрабатывает и организует исполнение федерального бюджета, по также обеспечивает проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики1. Как мы уже видели, ст. 4 «своего» Закона обязывает ЦБ РФ разрабатывать и проводить в жизнь единую государственную денежно-кредитную политику «во взаимодействии с правительством». Другими словами, имеет место определенная неясность в отношении того, какой государственный орган отвечает за разработку и реализацию национальной денежной и кредитной политики.

Денежная политика и кредитная политика, провозглашаемые и (или) реально проводимые органами управления экономикой, — понятия хотя и близкие, но не тождественные (распространенная формула «денежно-кредитная политика» в этом смысле не является вполне корректной).

Целью денежной политики нельзя, видимо, считать общую стабильность внутренних товарных цен (стабильность самих денег). Дело в том, что денежная политика не имеет прямого выхода на товарные цены, хотя, оперируя деньгами, т. е. увеличивая или уменьшая денежное предложение, она оказывает регулирующее влияние на них. Еще важнее то, что денежная политика (предложение денег) — не единственный фактор, влияющий на цепу товаров. Действует масса других факторов, причем почти все они находятся вне компетенции ЦБ РФ. Поэтому если стабильность товарных цен как задача ставилась бы только перед Банком России, то она по сути была бы невыполнимой. Следовательно, на устойчивость цен (и денег) должны работать несколько политик и, соответственно, разные органы, включая Банк России.

Однако и регулирование товарных цен, проводимое совместно с другими органами власти, нельзя считать целью денежной политики. Если для достижения одной цели используется несколько экономических инструментов, то каждый из них должен играть свою особую, качественно определенную роль в получении конечного результата.

Другими словами, суть проблемы сводится к выявлению того конкретного способа, посредством которого именно денежная политика должна обеспечивать продвижение к цели — стабильности цен.

В чем же заключается тот уникальный вклад, который данное направление экономической политики вносит в решение конечной цели? Ответ может быть следующим: задачей (или целью) денежной политики является обеспечение экономики необходимой и достаточной денежной массой (исключить избыток либо дефицит денежной массы с точки зрения потребностей экономики). Денежная политика должна обеспечить условие (одно из условий) стабильности цен, но не саму ее как таковую.

Но что считать необходимой и достаточной денежной массой, а что — ее избытком или дефицитом? Для ответа на данный вопрос необходимо исходить из понятия обеспеченной денежной массы. В результате мы придем к выводу, что избыточная денежная масса — это денежная масса с дефицитом обеспечения, а недостаток денег возникает тогда, когда под часть товарного обеспечения деньги не выпущены. При этом под обеспечением следует понимать реальное, действительное обеспечение, т. е. продукты труда, востребованные рынком, участвующие в общественном «обмене веществ», покупаемые и продаваемые. Именно сложность адекватной оценки обеспеченности денег представляет собой основную проблему денежной политики как таковой.

Итак, денежная политика имеет косвенное отношение к товарным ценам и, значит, к цене денег, а понятия «жесткая» и «мягкая» денежная политика означают соответственно более жесткие либо более мягкие требования к уровню обеспеченности денег.

Цена денег (как и обычного товара) имеет три аспекта: внутренний (товарный), внешний (валютный) и кредитный. Внутренняя цена — это цена денег «в товарах», «товарная» цена, покупательная способность. Внешняя цена денег — курс данной денежной единицы в иностранной валюте. Валютный курс, как и покупательная способность денег, может колебаться и испытывать разные тенденции под влиянием многих факторов. Для определения базового соотношения валют используется показатель паритета их покупательной способности. Вопросами валютной цены денег «ведает» валютная политика. Цель ее может быть определена как поддержание обменного курса национальных денег на уровне, соответствующем интересам развития страны и разумным параметрам цеповой стабильности.

Вопросами цены денежного кредита «ведает» кредитная политика. Ее цель может быть сформулирована как регулирование доступности кредита исходя из задач стабильного экономического роста. Делать это можно двумя способами: косвенно — регулируя предложение денег (увеличивая или уменьшая объем денежной массы), и непосредственнос помощью собственно кредитной политики (которая, между прочим, тоже побочно влияет на объем денежной массы).

Выделяют два типа денежной и кредитной политики центральных банков. Первый тип получил название расширительной, или экспансионистской, политики (мягкая политика «дешевых денег»). При проведении такой политики центральный банк использует все имеющиеся в его распоряжении инструменты для увеличения предложения денег. Второй тип — ограничительная, или рестрикционная, политика (жесткая политика «дорогих денег»). Проводя такую политику, центральный банк по возможности ограничивает объем денег в обращении, делает их труднодоступными для хозяйствующих субъектов. Однако па практике денежные власти редко проводят в чистом виде расширительную или ограничительную денежную и кредитную политику, предпочитая по возможности гибко комбинировать инструменты того и другого типа.

Цели деятельности центрального банка в рассматриваемой сфере принято ранжировать на три уровня (вида). На первом уровне находятся стратегические цели (главные, долгосрочные). Обычно они закрепляются в законе о центральном банке. Их практическое достижение находится, как правило, вне прямого влияния центрального банка. Он может лишь стремиться к их достижению путем воздействия на цели второго уровня, тактические (промежуточные, среднесрочные). При этом исходя из выбранного тактического целевого параметра центральный банк задает его конкретные значения на текущий финансовый год, тем самым определяя цели третьего уровня — операционные цели.

В соответствии со ст. 3 Закона «О Центральном банке РФ» целью деятельности (функцией) Банка России в рассматриваемом здесь аспекте являются только защита и обеспечение устойчивости рубля. В этой связи специалисты нередко высказывают пожелание переформулировать данную статью Закона так, чтобы Банк России не замыкался на денежной политике как таковой, как сугубо финансовой процедуре, отвлеченной от экономических реалий (создание и удержание любой ценой бюджетного профицита, снижение инфляции опять же любой ценой, в том числе ценой сдерживания инвестиций в экономику), а был в своей денежной (и кредитной) политике и иной деятельности сориентирован на нормальное функционирование финансовых рынков, а тем самым — на обеспечение устойчивого экономического роста страны. Эти пожелания российские власти до сих пор оставляли без внимания.

Поэтому цель деятельности ЦБ РФ, понимаемая как только защита и обеспечение устойчивости рубля, в текущих документах денежных властей страны (главным образом в «Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики» на очередной год) трактуется как удержание показателей потребительской инфляции в относительно небольших рамках с понижающейся верхней границей. Это и есть стратегическая цель политики главного банка России на обозримую перспективу. Она остается неизменной в течение многих лет (свидетельство того, что инфляцию в стране так и не удается «побороть»).

1.4.5. Структуры Банка России

В соответствии со ст. 83 Закона ЦБ РФ «образует единую централизованную систему с вертикальной структурой управления», в которую входят (данные на февраль 2010 г.): центральный аппарат ЦБ РФ; 79 территориальных учреждений (далее — ТУ) ЦБ РФ, включая так называемые национальные банки республик — субъектов РФ; 630 главных и обычных расчетно-кассовых центров (далее — ГРКЦ, РКЦ)1 и вычислительные центры ЦБ РФ; полевые учреждения ЦБ РФ; другие (учебные заведения и организации, обеспечивающие основную работу ЦБ РФ).

В свою очередь, центральный аппарат и ТУ характеризуются сложной функциональной структурой, т. е. наличием разнообразных внутренних относительно обособленных подразделений (департаментов и др.) ответственных за отдельные направления деятельности ЦБ РФ в целом или данного ТУ.

Функциональная структура ТУ ЦБ РФ во многом дублирует структуру центрального аппарата.

1.4.6. Органы управления ЦБ РФ и их полномочия

Высшими органами управления Банка России, как уже отмечалось, являются Национальный банковский совет (НБС) и Совет директоров (СД).

Национальный банковский совет был создан фактически для контроля за деятельностью СД ЦБ.

В состав НБС входили и входят высшие чиновники и депутаты. В нем нет представителей банковского сообщества и науки.

НБС заседает не реже 1 раза в квартал. В его компетенцию входят:

• 1) рассмотрение годового отчета Банка России;
• 2) утверждение (на основе предложений СД) на предстоящий год (не позднее 15 декабря предшествующего года) общего объема расходов на содержание служащих Банка России, на пенсионное обеспечение, страхование жизни и медицинское страхование служащих Банка России, общего объема капитальных вложений и прочих административно-хозяйственных расходов;
• 3) утверждение (при необходимости на основе предложений СД) дополнительных расходов на содержание служащих Банка России, на пенсионное обеспечение, страхование жизни и медицинское страхование служащих Банка России, дополнительных капитальных вложений, а также прочих дополнительных административно-хозяйственных расходов;
• 4) рассмотрение вопросов совершенствования банковской системы РФ;
• 5) рассмотрение проекта «Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики» и «Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики» на очередной год;
• 6) решение вопросов, связанных с участием Банка России в капиталах КО;
• 7) назначение главного внутреннего аудитора Банка России и рассмотрение его докладов;
• 8) ежеквартальное рассмотрение информации СД по основным вопросам деятельности Банка России:
  • — реализации «Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики» ;
  • — банковского регулирования и надзора;
  • — реализации политики валютного регулирования и валютного контроля;
  • — организации системы расчетов (платежей) в РФ;
  • — исполнения сметы расходов ЦБ РФ;
  • — подготовки проектов законодательных и иных нормативных актов в области банковского дела;
• 9) определение внешнего аудитора годовой финансовой отчетности Банка России;
• 10) утверждение (по предложению СД) правил бухгалтерского учета и отчетности для Банка России;
• 11) внесение в Государственную Думу предложений о проверке Счетной палатой РФ финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его подразделений и учреждений;
• 12) утверждение (по предложению СД) порядка формирования провизии1 Банка России и распределения прибыли Банка России, остающейся в его распоряжении;
• 13) утверждение (по предложению СД) отчета о расходах Банка России на содержание его служащих, их пенсионное обеспечение, страхование жизни и медицинское страхование, на капитальные вложения и прочие административно-хозяйственные нужды.

Совет директоров ЦБ РФ заседает не реже 1 раза в месяц. Данный орган:

• 1) во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает проект «Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики» и «Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики» и представляет эти документы для рассмотрения в НБС, а также Президенту РФ, в Правительство РФ и Государственную Думу, обеспечивает выполнение «Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики» ;
• 2) утверждает годовую финансовую отчетность Банка России, рассматривает аудиторское заключение по ней и заключение Счетной палаты РФ по результатам проверки счетов и операций ЦБ РФ, на которые распространяется действие Закона «О государственной тайне», и представляет данные материалы в составе годового отчета Банка России в НБС и Государственную Думу;
• 3) утверждает отчет о деятельности Банка России, готовит анализ состояния экономики РФ и представляет указанные материалы в составе годового отчета Банка России в НБС и Государственную Думу;
• 4) рассматривает и представляет в НБС на утверждение с расчетами и обоснованиями общие объемы (на очередной год):
  • — расходов на содержание служащих ЦБ РФ;
  • — расходов на пенсионное обеспечение, страхование жизни и медицинское страхование служащих ЦБ РФ;
  • — капитальных вложений ЦБ РФ;
  • — прочих административно-хозяйственных расходов ЦБ РФ;
• 5) рассматривает и представляет в НБС (при необходимости на утверждение) на очередной год с расчетами и обоснованиями предложения о дополнительных расходах по направлениям, указанным в предыдущем пункте;
• 6) утверждает смету расходов ЦБ РФ исходя из утвержденных НБС общих объемов расходов Банка России;
• 7) при необходимости утверждает смету дополнительных расходов ЦБ РФ после утверждения НБС дополнительных объемов расходов Банка России;
• 8) устанавливает формы и размеры оплаты труда Председателя Банка России, членов СД, заместителей Председателя Банка России и других служащих Банка России;
• 9) принимает решения:
  • — о создании, реорганизации и ликвидации организаций ЦБ РФ;
  • — об установлении обязательных нормативов для КО и банковских групп;
  • — о величине резервных требований;
  • — об изменении процентных ставок ЦБ РФ;
  • — об определении лимитов операций на открытом рынке;
  • — об участии в международных организациях;
  • — об участии (членстве) ЦБ РФ в капиталах организаций (организациях), обеспечивающих деятельность Центробанка, его учреждений, организаций и служащих;
  • — о купле и продаже недвижимости для обеспечения деятельности ЦБ РФ и его организаций (дает разрешения на цену и иные условия заключения сделки);
  • — о применении прямых количественных ограничений;
  • — о выпуске банкнот и монет нового образца, об изъятии из обращения банкнот и монет старого образца;
  • — о порядке формирования кредитными организациями резервов;
  • — о выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе страхования вкладов физических лиц в банках РФ, в случаях и порядке, которые предусмотрены в федеральном законе;
  • — о размещении облигаций самого ЦБ РФ;
  • — о составе, порядке и сроках раскрытия информации по сделкам, совершенным Центробанком на торгах фондовых бирж и (или) иных организаторов торговли на рынке ценных бумаг;
• 10) вносит в Государственную Думу предложения об изменении величины УК Банка России;
• 11) утверждает порядок работы СД;
• 12) представляет в НБС для назначения кандидатуру главного аудитора ЦБ РФ;
• 13) утверждает структуру Центробанка, положения о его структурных подразделениях и учреждениях, уставы организаций ЦБ РФ, порядок назначения руководителей структурных подразделений и организаций ЦБ РФ;
• 14) определяет условия допуска иностранного капитала в банковскую систему РФ;
• 15) утверждает перечень должностей служащих Байка России;
• 16) устанавливает правила проведения банковских операции для банковской системы РФ, правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы РФ, за исключением Банка России;
• 17) готовит и представляет в НБС на утверждение:
  • — предложения о правилах бухгалтерского учета и отчетности для ЦБ РФ;
  • — предложения о порядке формирования провизии Банка России и распределения прибыли Банка России, остающейся в его распоряжении;
  • — отчет о расходах ЦБ РФ на содержание служащих, их пенсионное обеспечение, страхование жизни и медицинское страхование, на капитальные вложения и прочие административно-хозяйственные нужды;
• 18) утверждает решение о выпуске (дополнительном выпуске) облигаций Банка России.

Совет директоров Банка России имеет значительную власть, и это обстоятельство сразу порождает вопрос о его ответственности, а также о сдержках и противовесах этой власти в виде разного рода специальных запретов и ограничений (таковыми выступают полномочия Президента РФ, Государственной Думы, НБС, запреты и ограничения, адресованные как всем и каждому, так и персонально членам СД как физическим лицам).

В юридической науке различают два вида ответственности — ретроспективную и позитивную. Первая — это ответственность за совершенное правонарушение (в основном это ответственность физических лиц). Позитивная ответственность — это ответственность за будущее. Она должна способствовать предотвращению ошибочных решений и (или) возможных негативных их последствий.

Если речь идет о позитивной ответственности Банка России в лице СД, то она означает ответственное отношение к долгосрочным интересам общества. Право должно так регламентировать обязанности глобальных регуляторов банковского сектора, чтобы риск принимаемых ими решений был по возможности минимальным. Для банкиров важнее всего именно такое понятие ответственности. Применительно к банковскому праву употребление термина «позитивная ответственность» означает, что Банк России сделал все от него зависящее, чтобы его политика была внятной, стратегически выверенной и обоснованной, а нормативные акты — доступными для пользователей, попятными и непротиворечивыми, чтобы была достигнута приемлемая для общества степень надежности банковской системы. В противном случае следует говорить о низком уровне его позитивной ответственности.

Вся история деятельности Банка России позволяет сделать вывод, что позитивная его ответственность пока была скорее весьма низкой.

Совет директоров — лишь один из многочисленных субъектов права. Помимо Банка России есть много других органов, оказывающих регулирующее воздействие на финансовую систему и банковский сектор (Правительство, Министерство финансов, Федеральная служба по финансовым рынкам, таможенные и налоговые органы и др.) Кто из них за что конкретно, чем и в какой степени отвечает в финансово-банковской сфере? В законодательстве и подзаконных актах трудно найти ответ на этот вопрос, так что проблема касается не только ЦБ РФ и его СД.

Председатель Банка России несет ответственность за его деятельность, для чего:

• 1) действует от имени ЦБ РФ и представляет без доверенности его интересы в отношениях с органами государственной власти, кредитными организациями, организациями иностранных государств, международными организациями, другими учреждениями и организациями;
• 2) председательствует на заседаниях СД; в случае равенства голосов голос Председателя является решающим;
• 3) подписывает нормативные акты ЦБ РФ, решения и протоколы заседаний СД, соглашения, заключаемые ЦБ РФ (может делегировать право подписания нормативных актов Центробанка лицу из числа членов СД, его замещающему);
• 4) назначает на должность и освобождает от нее своих заместителей, распределяет между ними обязанности (вправе делегировать им свои полномочия);
• 5) подписывает приказы и дает указания, обязательные для исполнения всеми служащими и организациями ЦБ РФ;
• 6) обеспечивает реализацию функций ЦБ РФ и принимает решения по всем вопросам, отнесенным в федеральных законах к ведению Банка России, за исключением тех, по которым в соответствии с Законом решения принимает НБС или СД.

Следует также отметить такой орган Банка России, как Комитет банковского надзора, через который Центральный банк реализует свои надзорные и регулирующие функции. Комитет объединяет надзорные подразделения ЦБ РФ (их руководителей) и действует на постоянной основе (ст. 56 Закона).

1.4.7. Нормативные акты и иные документы Банка России

В соответствии со ст. 7 Закона Центральный банк РФ по вопросам, отнесенным к его компетенции, издает нормативные акты, обязательные для федеральных органов власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц (естественно, в той мере, в какой они имеют дело с кредитными организациями). При этом правила подготовки таких актов Банк России вправе устанавливать самостоятельно.

Нормотворческая деятельность Банка России огромна как по объемам, так и, но значению для коммерческих банков и НКО. Результатом ее, по классификации самого Центробанка, являются следующие виды нормативных правовых актов (см. Положение ЦБ РФ от 15.09.1997 № 519 «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России»).

Указание — нормативный акт, в котором устанавливается отдельное правило по вопросу, отнесенному к компетенции Центробанка. Указания также могут быть:

• • об изменении и дополнении действующего нормативного акта ЦБ РФ;
• • об отмене действующего нормативного акта Центробанка.

Положение — нормативный акт, в котором устанавливаются системно связанные между собой правила по вопросу, отнесенному к компетенции ЦБ РФ.

Инструкция — нормативный акт, в котором определяется порядок применения положений федеральных законов, иных нормативных правовых актов по вопросам компетенции ЦБ (в том числе указаний и положений ЦБ РФ).

Нормативные правовые акты Банка России (за некоторыми исключениями, указанными в самом Законе) в установленном порядке должны пройти регистрацию в Министерстве юстиции РФ. В противном случае они не вступают в силу и не могут применяться.

Следует отметить, что ЦБ РФ очень часто меняет содержание своих нормативных актов, внося в них многочисленные изменения и дополнения, чем создает немалые трудности как для банков, так и для их клиентов.

Результатом деятельности сотрудников ЦБ РФ являются и другие, подчас не менее интересные документы — рекомендации и разъяснения. Самостоятельный интерес представляют договоры, которые Банк России использует в своей работе.

Рекомендации (советы) Банка России условно можно разделить на две большие группы: методические и «поведенческие». В первом случае могут рекомендоваться те или иные методики, необходимые их адресатам в практической работе (к примеру, методики разработки внутрибанковских документов, расчетов разных показателей, оценки тех или иных процессов или документов). Главное в данных рекомендациях — предложение соответствующих технологий работы. Такие рекомендации Центральный банк адресует как собственным ТУ или их подразделениям, так и коммерческим банкам.

Во втором случае рекомендации исходят из действующей нормативно-правовой базы и принятых в банковском деле технологий, включая технологии управления, и обычно касаются вопросов лучшей (с точки зрения ЦБ РФ) организации работы банков в указанных нормативных и технологических рамках. Такие рекомендации могут относиться как к частным моментам функционирования банков, так подчас и к целым направлениям в их деятельности. В отдельных случаях рекомендации данного рода даются как бы в неявной форме, поскольку вытекают из разъяснений или просто информации, которую Центробанк доводит до своих «подопечных» организаций.

Документы банка, содержащие рекомендации, нередко включают в себя элементы, с одной стороны, «приказного» начала (что идет от указаний, положений и инструкций), с другой — разъяснений.

Что касается собственно разъяснений, то они выполняют в основном «просветительскую» роль (хотя и в них иногда встречаются элементы и «приказа», и рекомендаций) путем объяснения «широким банковским массам» того, что на самом деле хотел сказать Центробанк в тех или иных своих нормативных актах и что по разным причинам не удалось ясно, просто и однозначно в них выразить. Нет сомнений в том, что эта их роль па практике может быть весьма важной. В то же время следует, видимо, признать, что количество необходимых или неизбежных разъяснений обратно пропорционально качеству подготовки нормативных актов, нуждающихся в таких вспомогательных документах. Чем оно выше, т. е. чем тщательнее отшлифованы содержание, структура и форма (юридическая и литературная) нормативного акта, тем меньше нужно последующих разъяснений. В этом смысле значительное количество вспомогательных документов ЦБ РФ данного вида следует рассматривать как неблагоприятный сигнал.

Разъяснения ЦБ РФ, как и рекомендации, могут адресоваться как коммерческим банкам, так иногда и его собственным учреждениям, а также в определенной мере и клиентам КО.

Разъяснения Банка России бывают обычные и официальные.

1.4.8. О территориальных учреждениях ЦБ РФ

Коммерческие банки и иные КО на местах непосредственно имеют дело с территориальными учреждениями Банка России. Эти внешние подразделения ЦБ РФ, предусмотренные в ст. 83—85 Закона, не являются юридическими лицами и не имеют права принимать решения, носящие нормативный характер. Их полномочия определены в Положении ЦБ РФ от 29.07.1998 № 46-П «О территориальных учреждениях Банка России» .

Организация деятельности Банка России и его территориальных учреждений нуждается в совершенствовании.

Краткие выводы

• 1. Денежные отношения (операции) бывают двух типов — нерыночные и рыночные (стоимостные, но внутреннему содержанию). Систематическое профессиональное занятие последними как исключительным или основным видом экономической деятельности — отличительный признак кредитных организаций.
• 2. Кредитные организации бывают двух видов — банки и небанковские кредитные организации. Первые являются, как правило, универсальными финансовыми институтами, вторые всегда представляют собой узкоспециализированные организации.
• 3. Банки занимают особое место каксреди всех кредитных организаций, так и в экономике в целом. Это связано с тем, что в норме только банки вправе создавать платежные средства и регулировать их количество (денежную массу) в обращении, проводя для этого дозволенную только им совокупность рыночных денежных операций (специфически банковские операции).
• 4. Разумно организованную в масштабах страны и эффективно действующую совокупность кредитных организаций можно назвать национальной банковской системой, которая представляет собой исключительно важный элемент экономической системы (банковский сектор экономики).

Современные банковские системы являются двухуровневыми.

Банковский сектор России в целом хотя и соответствует состоянию реального сектора национальной экономики, но тем не менее не в полной мере отвечает критериям органичной системы, нуждается в дальнейшем развитии, как количественном, так, главное, и качественном. Впрочем, то же самое можно сказать и о банковских системах всех других стран мира.

5. Банки выполняют в экономике две функции, а именно обеспечивают субъектов экономики деньгами, необходимыми для текущих расчетов и платежей, а также для ее развития; специфически банковскими продуктами (технологиями работы с деньгами для решения финансовых проблем).

Особую и возрастающую роль в экономике и банковской системе играет центральный банк, в нашей стране — Банк России.