Особенности механизма принятия политического решения (на примере Российской Федерации)

Современный механизм ПППР в России несет отпечаток трех основных факторов:

• 1) институционального опыта СССР;
• 2) уменьшения роли институтов и параллельное вытеснение их сетями персональных отношений;
• 3) повышение значимости персональной роли руководителей страны при принятии решений.

В. Аверко пишет^[1]: «В России и СССР принятие решений всегда было „царским делом“, т. е. крайне закрытым и замкнутым на персоне руководителя». Лишь в отдельные периоды происходила децентрализация власти. Считается, что коллегиальный способ принятия политических решений имел место в период правления Л. И. Брежнева и частично Б. Н. Ельцина, хотя последний и стремился к единоличному принятию решений. В бывшем СССР существовал координационный механизм выработки политических решений. Ответственные решения принимались либо Политбюро, либо межведомственной комиссией при ЦК КПСС (так называемой «пятеркой»).

Одной из особенностей современного способа принятия политических решений, выработанного еще в 2000;х гг., является опора на систему личных связей. Другая его особенность проявляется в стремлении поддерживать равновесие между сильными игроками, а также найти неконфликтное и взвешенное решение. Для внешнеполитических решений на сегодняшний день первостепенное значение имеет личное отношение главы государства к иностранным лидерам.

Исследователи применяют два метода анализа ПППР: нормативный и ситуационный. Первый — изучение идеальной ситуации, когда в центр ставится строгое соблюдение стандарта правил и процедур, второй основан на анализе протекания реального процесса.

Проследим процесс принятия политических решений в нормативной модели. На первом этапе происходит артикуляция интересов больших социальных групп. Это процесс отбора из общего социального контекста тех проблем, требований, конфликтов, которые носят политический характер. Эти факторы оцениваются с точки зрения их значимости, неотложности, социальных притязаний и возможных последствий. Полученное суждение (проблема) передается в соответствующий орган (комитет, комиссию и др.) для непосредственной подготовки политического решения.

Для понимания процесса отбора проблем крайне важно иметь представление о феномене «публичная арена», который как раз и отражает то, как это происходит. Исследователи С. Хилгартнер и Ч. Л. Боек^[2] определяют публичную арену как место, где коллективное обсуждение (это могут быть СМИ, высказывания знаковых или авторитетных личностей страны, сплетни, наконец) социальных проблем приводит к их фиксации и рефлексии в общественном сознании.

Завоевание и удержание контроля над публичной повесткой дня, бесспорно, является ареной острой и ожесточенной борьбы элитных и бюрократических группировок, политических партий и групп давления, а иногда — объектом прямых действий рядовых граждан. Так, в современной России часто случается, что значимые вопросы даже не доводятся до сведения населения, в то время как по поводу других, внешне малозначимых событий, ведутся широчайшие публичные дискуссии, например, в связи с просьбой о присвоении имени Б. Немцова мосту, где он был убит, и т. д.

Общественные проблемы, их формулирование и продвижение в публичную повестку весьма тесно связаны с интересами и целями основных политических акторов, дающих им свою интерпретацию и планирующих свои способы их решения в той или иной социальной ситуации. При этом за рубежом целью элиты все-таки является поиск «формулы согласования интересов», создание консенсуса между группировками сил, находящихся у власти, а также между ними и общественностью.

На втором этапе происходит всесторонняя диагностика решаемой проблемы: рассчитываются варианты затрат ресурсов и источников их поступления, рассматриваются альтернативные варианты решения, проводится анализ личностных и других факторов, способных повлиять на принятое решение, вырабатывается его общая концепция. Для этой процедуры в парламентах всех странах мира установлены правила и регламенты. В Российской Федерации действует утвержденный Постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г. 2134-ПД регламент ее работы (табл. 3.4) а также Регламент Совета Федерации (см. Постановление СФ от 30 января 2002 г. № 33).

Перечислим основные положения разделов Регламента работы Совета Федерации (СФ). Для понимания сути понятия «регламент», обозначим элементы структуры Регламента СФ РФ.

• 1. Органы, должностные лица и порядок работы СФ (частично дублирует структуру ГД)
• 2. Участие СФ в законодательной деятельности (порядок: рассмотрения принятых ГД законов, преодоления разногласий между ГД и СФ, повторного рассмотрения законов, принятых ГД, рассмотрения федеральных конституционных законов, рассмотрения законов с поправками к Конституции; реализация членами СФ права законодательной инициативы);

Таблица 3.4

Основные положения разделов регламента работы Государственной Думы^[3]

3. Порядок рассмотрения вопросов, отнесенных Конституцией РФ к ведению СФ (порядок изменения границ между субъектами Федерации; городов федерального назначения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя; утверждения указов президента о введении военного или чрезвычайного положения; порядок решения вопроса о возможности использования Вооруженных сил РФ за пределами страны; порядок назначения выборов президента РФ; порядок рассмотрения вопроса об отрешении президента от должности; порядок назначения на должность судей Конституционного суда (а также членов Высшей квалификационной коллегии судей), Генерального прокурора РФ и его заместителей, председателя Счетной палаты и половины аудиторов; назначения и освобождения от должности членов ЦИК; порядок рассмотрения вопросов внешней политики и межпарламентского сотрудничества; порядок представления консультаций о назначении/отзыве дипломатических представительств; порядок подготовки обращений в Конституционный суд; изменений в регламенте).

Стратегической линией, фиксирующей, что следует понимать под социально значимыми проблемами, являются правительственные документы особого типа. Так, в Советском Союзе такие ориентиры задавались в решениях и директивах съездов КПСС. На начальном этапе в РФ эту роль выполняли стратегические программы и доктрины долгосрочной и среднесрочной перспектив. На современном этапе ими становятся ежегодные общеполитические и бюджетные послания президента РФ. Например, одним из основных приоритетов социально-экономической политики в президентском послании 2003 г. было названо удвоение в ближайшие годы валового национального продукта^[4]. Ниже приведены предложения президента страны в послании 2016 г., читателям же предлагается самим оценить, какие из них были реализованы за названный период.

• [1] Аверко В. Принятие внешнеполитических решений в России. URL: http://intertrends.ru/systern/Doc/ArticlePdf/753/Averkov-29.pdf (дата обращения: 16.08.2017).
• [2] Хилгартнер С., Боек Ч. Рост и упадок социальных проблем: концепция публичныхарен // Социальная реальность. Журнал социологических наблюдений и сообщений.2008. № 2. С. 73—94.
• [3] Учитывая, что список положений очень большой, были выбраны основные, прежде всего касающиеся процедуры ППР.
• [4] Послание Президента Федеральному Собранию. 2003. С. 38—39.