Право Европейского Союза

Европейское право принято делить на две большие группы: первичное и вторичное.

До вступления в силу Лиссабонского договора «первичное» европейское право состояло из норм учредительных документов Сообществ и Союза (Договор о Европейском Сообществе 1957 г., Договор о Евратоме 1957 г., Маастрихтский договор 1992 г.) и тех договоров, которые вносили в них изменения (Единый европейский акт 1986 г., Амстердамский договор 1997 г., Ниццкий договор 2001 г. и др.). Кроме того, в состав «первичного» права входили договоры о присоединении новых государств к Сообществам и Союзу (например, Договор между государствами — членами Европейских Сообществ и Королевством Дания, Ирландией и Соединенным Королевством Великобритании и Северной Ирландии (1972), который оформлял вступление указанных стран в Сообщества).

Нормы первичного права устанавливают цели и принципы Европейских Сообществ и Союза, их организационную структуру, компетенцию органов и т. д. «Первичное» право определяет основы европейской интеграции, правила поведения в «общем рынке».

Считается, что «первичное» право имеет высшую юридическую силу по сравнению с другими нормами права ЕС. Все правовые акты Сообществ и Союза, а также законодательство стран-членов должны издаваться в соответствии с ним и не могут противоречить ему. Конституции государств ЕС приводятся в соответствии с изменениями в первичном праве ЕС (например, в Ирландии по каждому «европейскому договору» проводится референдум, по решению которого вносятся изменения в Конституцию).

Однако далеко не все государства соглашаются с этим положением. ФРГ, в частности, очень ревниво относится к возможности прямого действия всех норм первичного права в национальной правовой системе. «ФРГ не допускает прямого и бесконтрольного действия норм международного права [включая европейское] на субъектов внутреннего права. Европейско-правовые нормы в Германии не признаются в качестве „общих норм права“ и, следовательно, не могут претендовать на преимущество перед немецкими законами. Они не в силах непосредственно порождать права и обязанности для лиц, проживающих на территории Федерации. Исходя из этого, ФРГ не пойдет на нарушение конституции нормами международного права, если те противоречат ей»^[1].

Так что проблема приоритета первичных норм европейского права над национальными Конституциями не так однозначна, как кажется.

С 1 декабря 2009 г. учредительными документами ЕС являются: Договор о Европейском Союзе 1992 г. и Договор о функционировании Европейского Союза 1957 г. (в редакции Лиссабонского договора), прилагаемые к ним протоколы, приложения и Хартия Европейского Союза об основных правах. По Лиссабонскому договору количество норм первичного права сокращается, однако их юридическая сила сохраняется.

«Вторичное» европейское право основано на положениях «первичного» права.

Государства делегировали органам ЕС для достижения их целей и задач право издавать обязательные для исполнения документы. Нормы «вторичного» права, таким образом, — результат правотворческой деятельности институтов ЕС. Иногда вторичное право называют «законодательством» ЕС, что нс совсем точно, поскольку «законодательство» — категория национального права.

Принято считать, что нормы вторичного европейского права имеют приоритет перед национальным правом, включая конституции государств. Однако далеко не все страны ЕС с этим безоговорочно соглашаются.

Пример Так, 27 апреля 2005 г. решением Конституционного Трибунала Польши^[2] были признаны противоречащими ст. 55 Конституции, предусматривающей невыдачу собственных граждан, положения о возможности такой выдачи, внесенные в УПК Польши законом, имплементировавшим Рамочное решение «О Европейском ордере на арест и процедурах передачи лиц между государствами-членами». Следствием этого явилось прекращение действия отдельных норм польского УПК. В 2006 г. ст. 55 Конституции Полыни была изменена, что позволило осуществлять выдачу собственных граждан при определенных условиях. Соответственно, отмененные имплементационные положения Законом были вновь возвращены в УПК Польши.

В соответствии с Евроконституцией источники «вторичного права» должны были поменять свои названия: регламенты — «европейские законы», директивы — «европейские структурные законы», решения — «европейские инструкции», «европейские решения», рекомендации и мнения. После провала Евроконституции было решено «не дразнить гусей» (европейских обывателей) и отказаться от «государство-подобных» символов и терминологии. Таким образом, Совет, Комиссия, Европейский парламент принимали и продолжают принимать регламенты, директивы и решения, дают рекомендации и заключения.

Регламент^[3] предназначен для общего применения. Он является обязательным во всех своих частях и подлежит прямому применению во всех государствах-членах (ст. 249 Договора о Европейских Сообществах). Регламенты наделяют адресатов (государства, институты ЕС, юридические и физические лица) субъективными правами и возлагают на них юридические обязанности. В качестве примера можно привести Регламент Совета ЕС о процедурах банкротства (2000), Регламент о сотрудничестве между судебными органами государств ЕС в области получения доказательств, но гражданским и коммерческим делам (2001) и др.

Директива^[4] обязательна для каждого государства-члена, которому она адресована, в отношении ожидаемого результата, но сохраняет за национальными властями свободу выбора форм и методов действий (ст. 249 Договора о Европейских Сообществах). Директивы (как и регламенты) обязательны для исполнения и действуют на территории государств. Как правило, директива относится ко всем странам ЕС (например, Директива о правилах и стандартах безопасности для пассажирских судов (1998)); исключения редки.

Решение, как правило, является индивидуальным актом, хотя имеются примеры нормативных решений (например, решение Европарламента об омбудсмене 1994 г.). Решение обязательно во всех своих частях для тех, кому оно адресовано.

Рекомендации и заключения нс являются обязательными, но могут составлять непременный этап в правотворческой процедуре при принятии вышеназванных правовых актов. Содержанием указанных актов является обращение к определенным адресатам совершить какие-либо юридически значимые действия или воздержаться от их совершения.

В отдельную категорию источников «вторичного» права ЕС можно выделить акты Суда ЕС. Поскольку Суд является институтом ЕС, его решения — это акты органа международной организации. Роль Суда ЕС в европейской интеграции постоянно растет. Своими решениями — (Humblet, 1960 г.), (Costa/ENEL, 1964 г.), (Van Gend en Loos, 1963 г.), (Internationale Handelsgesellschaft, 1970 г.), (Simmenthal, 1978 г.), (Schaffleisch, 1979 г.) — Суд ЕС поставил европейское право принципиально выше национального.

Неприведение национального законодательства в соответствие с требованиями вторичных документов считается нарушением европейского права.

Вместе с тем ни Совет, ни Комиссия, ни сами члены ЕС не могут в настоящее время принудить какое-либо государство ЕС к исполнению Рамочных решений. Комиссия располагает ограниченным набором средств, могущих помочь в скорой и правильной имплементации Решения. Комиссия может издать учебник (guidance papers) для национальных законодателей, выразить «порицание» стране-нарушительнице. Но не более. Совет ЕС может провести оценку имплементации. И все.

Так что ныне действующие нормы европейского права не содержат эффективного механизма воздействия на государства — члены ЕС в случае неимплементации или неправильной имплементации обязательств по документам вторичного права.

Лиссабонский договор предусмотрел механизм контроля за реализацией коммунитарных норм в национальном праве. Так, Комиссия ЕС имеет контрольно-надзорные полномочия по привлечению членов Евросоюза к ответственности в Суде ЕС за нарушение принятых на себя обязательств (ст. 258, 260 Договора о функционировании Европейского Союза). В свою очередь, Суд ЕС в полной мере осуществляет свою юрисдикцию (отдел 5 гл. 1 разд. I ч. 6).

Соответствующие полномочия у Комиссии и Суда ЕС возникли в 2014 г.

В отношении принятых в рамках третьей опоры актов эти правила применяться в силу ст. 10 разд. VII Протокола о переходных положениях к Лиссабонскому договору.

По Лиссабонскому договору Союз получил такие обязательные правовые средства для реализации своей компетенции, как регламенты, директивы, решения (ст. 288 Договора о функционировании Европейского Союза).

Вместе с тем были внесены изменения в процесс европейского нормотворчества. Так, согласно ст. 236 Лиссабонского договора обычная законодательная процедура состоит в совместном принятии Европейским парламентом и Советом регламентов, директив или решений по предложению Комиссии. Сама процедура подробно описана в ст. 294 Договора.

В случаях, предусмотренных в договорах, принятие регламента, директивы или решения Европейского парламента с участием Совета или с последующим участием Европейского парламента будет представлять собой специальную законодательную процедуру.

В ряде случаев акты вторичного права могут быть приняты по инициативе группы государств-членов или Европейского парламента, по рекомендации ЕЦБ, по требованию Суда справедливости или Европейского инвестиционного банка.

Новеллой Лиссабонского договора является положение о том, что имплементационные акты государств ЕС должны содержать термин «имплементационный».

Наконец, в европейском праве можно выделять еще одну большую группу документов, которые мы бы обозначили как «третичное право». К этой группе можно относить международные договоры:

• — договоры между странами ЕС (например, Конвенция о юрисдикции и приведении в исполнение судебных решений по гражданским и коммерческим делам (Лугано, 16 сентября 1988 г.);
• — соглашения, заключаемые от имени Сообществ и Союза с третьими странами (например, Соглашение между Российской Федерацией и Европейским Сообществом о реадмиссии (Сочи, 25 мая, 2006 г.));
• — договоры ЕС с международными организациями (соглашения между ЕС и ВТО).

Указанные договоры не должны противоречить учредительным документам и целям ЕС.

Правильнее было бы выделять указанные договоры в отдельную группу (коль скоро они не являются актами органов международных организаций).

Следует также учитывать, что далеко не все нормы, устанавливающие те или иные аспекты европейского правового режима, применяются во всех странах ЕС. Так, Великобритания не вступила в Европейский валютный союз и сохранила национальную валюту — фунт стерлингов. Великобритания и Ирландия не входят в так называемую Шенгенскую зону. В то же время Шенгенские соглашения распространяются на Исландию и Норвегию — нечленов ЕС. Швейцария применяет многие положения шенгенских достижений по особым правилам.

Отдельные нормы европейского права могут быть адресованы какомулибо одному или нескольким государствам — членам ЕС (например, директивы Еврокомиссии).

Таким образом, пространственное действие норм европейского права не всегда совпадает с территорией государств — членов ЕС.

• [1] См. подробнее: Клемин А. В. К вопросу о соотношении национального и европейскогоправа// Международно-правовые чтения. Вып. 9. Воронеж, 2010. С. 179.
• [2] См.: Lazowski A. Constitutional Tribunal on the Surrender of Polish Citizens under theEuropean Arrest Warrant. Decision of 27 April 2005 // (2005) lEuConst, 569.
• [3] Используемый в учебнике термин «Регламент» является переводом с французскогоязыка — «Reglement». В текстах документов ЕС на немецком языке для обозначения такихактов используется термин «Verordnung», на английском — «Regulation», которые можноперевести как «Постановление».
• [4] В рамках третьей опоры принимались аналоги директив — Рамочные решения.