Административное управление и административно-правовое регулирование в области иностранных дел

Организация области иностранных дел, правовые основы управления и регулирования в области иностранных дел.

В России сформирована организационная система административного управления и административно-правового регулирования, получившая наименование «Иностранные дела». Ее предметную основу составляет государственно-политическая область — иностранные дела. В управленческую часть указанной системы входит Министерство иностранных дел Российской Федерации (МИД России) и подведомственное ему Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству.

Область иностранных дел относят к государственно-политической сфере и одновременно к сфере международных отношений. Для осуществления управления и регулирования в указанной области государства традиционно создают министерства иностранных дел. Последние поддерживают дипломатические и консульские отношения своего государства с иностранными государствами, его отношения с международными организациями, непосредственно и активно участвуют под руководством высших должностных лиц государства в выработке и реализации государственной политики в сфере международных отношений, внешней политики.

Конституция РФ установила, что в ведении Российской Федерации находятся внешняя политика и международные отношения РФ, международные договоры РФ, вопросы войны и мира, внешнеэкономические отношения РФ, определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ [27. Ст. 71, п. «к», «л», «и» ].

Венская конвенция о праве международных договоров (1969 г.) установила, что три должностных лица государства считаются представляющими его в международных отношениях в силу их функций и без необходимости предъявлении полномочий. К таким лицам отнесены глава государства, глава правительства и министр иностранных дел [3. Ст. 7, п. 2 «а» ].

Президент РФ является главой государства и в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами определяет основные направления внешней политики России и руководит этой политикой. Он представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях. Президент РФ: 1) назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях; 2) ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ; 3) подписывает ратификационные грамоты; 4) принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей [27. Ст. 80, 83, 86].

В связи с тем, что внешнеполитическая деятельность Президента РФ является одной из важнейших и в целях оказания ему помощи в отправлении данного вида деятельности создано Управление Президента РФ по внешней политике, которое является самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ. На Управление по внешней политике возложены следующие задачи: 1) содействие Президенту РФ в определении основных направлений внешней политики государства; 2) участие в разработке общей стратегии внешней политики государства, обеспечении реализации Президентом РФ его полномочий по руководству внешней политикой государства; 3) информационно-аналитическое и организационное обеспечение деятельности Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ по вопросам внешней политики государства и международных отношений; 4) обеспечение содержательной части внешнеполитических мероприятий с участием Президента РФ; 5) обеспечение взаимодействия Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ с государственными органами иностранных государств и их должностными лицами, с зарубежными политическими и общественными деятелями, с международными и иностранными организациями; 6) подготовка предложений Президенту РФ по специальным вопросам международного сотрудничества, в том числе по вопросам военно-технического сотрудничества РФ с иностранными государствами [285].

Согласно Конституции РФ Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики Российской Федерации [27. Ст. 114, п. «д» ]. Его полномочия в сфере внешней политики и международных отношений конкретизированы в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации». Правительство РФ: 1) обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях; 2) в пределах своих полномочий заключает международные договоры РФ, обеспечивает выполнение ее обязательств по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств; 3) отстаивает геополитические интересы Российской Федерации, защищает граждан Российской Федерации за пределами ее территории; 4) осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества [30. Ст. 21].

Система взглядов на содержание, принципы и основные направления внешнеполитической деятельности изложены в Концепции внешней политики Российской Федерации (далее — Концепция внешней политики), утвержденной Президентом РФ 12 мая 2008 г. № Пр-1440, которая дополняет и развивает Концепцию внешней политики Российской Федерации, утвержденную Президентом РФ 28 июня 2000 г. |230].

Концепция внешней политики исходит из высшего приоритета национальной безопасности, который состоит в защите интересов личности, общества и государства. В связи с этим она предлагает направить главные внешнеполитические усилия на достижение следующих целей: 1) обеспечение безопасности страны, сохранение и укрепление ее суверенитета и территориальной целостности, прочных и авторитетных позиций в мировом сообществе, в наибольшей мере отвечающих интересам Российской Федерации; 2) создание благоприятных внешних условий для модернизации России, перевода ее экономики на инновационный путь развития, повышения уровня жизни населения, консолидации общества, укрепления основ конституционного строя, правового государства и демократических институтов, реализации прав и свобод человека; 3) воздействие на общемировые процессы в целях установления справедливого и демократического миропорядка, основанного на коллективных началах в решении международных проблем и на верховенстве международного права, прежде всего на положениях Устава ООН; 4) формирование отношений добрососедства с сопредельными государствами, содействие устранению имеющихся и предотвращению возникновения новых очагов напряженности и конфликтов в прилегающих к Российской Федерации регионах и других регионах мира; 5) поиск согласия и совпадающих интересов с другими государствами и межгосударственными объединениями в процессе решения задач, определяемых национальными приоритетами России, создание на этой основе системы двусторонних и многосторонних партнерских отношений, призванных обеспечить устойчивость международного положения страны к колебаниям внешнеполитической конъюнктуры; 6) всестороннюю защиту прав и интересов российских граждан и соотечественников, проживающих за рубежом; 7) содействие объективному восприятию России в мире как демократического государства с социально ориентированной рыночной экономикой и независимой внешней политикой: 8) поддержку и популяризацию в иностранных государствах русского языка и культуры народов России, вносящих уникальный вклад в культурно-цивилизационное многообразие современного мира и в развитие партнерства цивилизаций.

Специальный раздел Концепции внешней политики посвящен вопросам формирования и реализации внешней политики Российской Федерации. В нем изложены взгляды на содержание деятельности субъектов, оказывающих самое существенное воздействие на внешнюю политику государства: Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, Совета Безопасности РФ, Министерства иностранных дел РФ, субъектов РФ, других федеральных органов РФ. В связи с тем, что особенности участия Президента РФ и Правительства РФ в формировании и реализации внешней политики нашли адекватное отражение в тексте настоящего параграфа по сравнению с положениями Концепции внешней политики, уделим внимание другим субъектам из числа указанных здесь.

Федеральное Собрание РФ в лице его палат (Государственной Думы и Совета Федерации). Начаты в рамках своих конституционных полномочий призваны вести работу по законодательному обеспечению внешнеполитического курса страны и выполнению ее международных обязательств, а также способствовать повышению эффективности парламентской дипломатии.

Совет Безопасности РФ

Ведет работу по оценке вызовов и угроз национальным интересам и безопасности России в международной сфере, осуществляет подготовку предложений Президенту РФ для принятия им решений по вопросам внешней политики страны в области обеспечения национальной безопасности. Он готовит также предложения по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в процессе реализации принятых решений в области обеспечения национальной безопасности, дает оценку эффективности этих решений.

Министерство иностранных дел РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики в сфере международных отношений [259. П. 1]. Министерство разрабатывает общую стратегию внешней политики РФ, представляет соответствующие предложения Президенту РФ и ведет работу по реализации внешнеполитического курса РФ в соответствии с Концепцией внешней политики. Оно осуществляет также координацию внешнеполитической деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Субъекты РФ

Развивают свои международные связи в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» и иными нормативными правовыми актами [ 109]. Министерство иностранных дел РФ и другие федеральные органы исполнительной власти оказывают содействие субъектам РФ в осуществлении ими международного и внешнеэкономического сотрудничества при строгом соблюдении суверенитета и территориальной целостности России. Развитие регионального и приграничного сотрудничества субъектов РФ является важным резервом развития двусторонних связей с соответствующими странами и регионами в торгово-экономической, гуманитарной и иных областях.

Федеральные органы исполнительной власти

Они при подготовке решений о проведении внешнеполитического курса государства взаимодействуют на постоянной основе с палатами Федерального Собрания РФ, политическими партиями, неправительственными организациями, академическим сообществом и объединениями деловых кругов России, содействуя их участию в международном сотрудничестве. Широкое вовлечение гражданского общества во внешнеполитический процесс соответствует тенденциям внутреннего развития России. Оно отвечает задачам поддержания в стране согласия по вопросам внешней политики и способствует ее эффективной реализации.

Последовательное осуществление положений Концепции внешней политики призвано создавать благоприятные условия для реализации исторического выбора народов России в пользу правового государства, демократического общества, социально ориентированной рыночной экономики.

Имеется ряд нормативных правовых актов федерального законодательства, в которых установлена специальная компетенция Министерства иностранных дел России в областях военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, обеспечения биологической и химической безопасности, реализации Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний [247. Перечень. П. 2; 304. П. 8; 313. П. 2]. На Министерство возложены обязанности по реализации отдельных норм Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» [305].