Особые экономические зоны по российскому законодательству

В начале 90-х гг. прошлого столетия, в период существования в российском государстве экономического романтизма, в обществе господствовали наивные представления о том, что введение на той или иной территории особой экономической зоны приведет к быстрому росту благосостояния региона. На практике это вылилось в массовое стремление регионов установить на своей территории особый режим хозяйствования. Смутные представления о сущности особых экономических зон привели к множеству как общероссийских, так и региональных попыток создания территорий со специальным (льготным) режимом осуществления хозяйственной деятельности. Разноголосица в понимании содержательной стороны особых экономических зон проявилась и в терминологии. Российской законотворческой практике известны «свободные таможенные зоны», «свободные экономические зоны», «зоны свободного предпринимательства», «зоны экономического благоприятствования», «зоны свободной торговли» и др. На общероссийском уровне не было единого законодательного акта, регламентирующего правовые основы деятельности, и правовой режим таких зон и даже решения об их создании принимались самыми разными органами — Президентом Российской Федерации, Верховным Советом РСФСР, Правительством Российской Федерации^[1].

В настоящее время в России правовой режим деятельности на этих территориях урегулирован Федеральным законом от 22.07.2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (далее — Закон об особой экономической зоне).

В соответствии со ст. 2 указанного Закона особая экономическая зона — часть территории Российской Федерации, которая определяется Правительством Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности, а также может применяться таможенная процедура свободной таможенной зоны.

На основании легального определения можно выделить следующие признаки особой экономической зоны: 1) определенная территория; 2) особый режим осуществления предпринимательской деятельности; 3) наличие таможенной процедуры^[2]. Первые два признака особой экономической зоны^[3] являются обязательными для любой зоны. Третий можно отнести к числу факультативных, поскольку его наличие не является сущностным для правового режима, и потому законодатель может отказаться от ее введения таможенной процедуры.

Содержание первого признака состоит в том, что особая экономическая зона — это часть территории Российской Федерации. В соответствии со ст. 67 Конституции России территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Территория государства как географическое пространство представляет собой часть земного шара, принадлежащую какому-либо государству. Помимо сухопутной в территорию государства включаются водная и воздушная части. Территорию характеризуют размеры, географическая протяженность, населенность, особенности ландшафта, плодородность почвы, наличие полезных ископаемых, рек, выходов к морю и т. д.^[4]

Статья 5 Закона об особой экономической зоне устанавливает требования к земельным участкам, которые могут входить в особую экономическую зону. В частности, особые экономические зоны могут создаваться на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в том числе предоставленных во владение и (или) в пользование гражданам или юридическим лицам, а также на земельных участках, находящихся в собственности граждан или юридических лиц. Законодателем отдельно оговариваются категории земель, к которым должны принадлежать такие участки, например, промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности или земель иного специального назначения либо земель населенных пунктов.

Особая экономическая зона может располагаться на территории одного муниципального образования или территориях нескольких муниципальных образований в пределах территории одного субъекта Российской Федерации или территорий нескольких субъектов Российской Федерации (ст. 4 Закона об особой экономической зоне). Однако не допускается создание особой экономической зоны на территории муниципального образования, на которой создана зона территориального развития.

Таким образом, особая экономическая зона — это особая часть территории России, определяемая Правительством Российской Федерации. Особенность такой территории не в том, что она «обособляется» от другой территории России, а в том, что на такой территории вводится особый режим осуществления предпринимательской деятельности (второй признак особой экономической зоны). Вместе с тем такое «обособление» территории путем наделения ее особым правовым режимом не означает того, что сами «территории» (субъекты РФ или муниципальные образования) вправе создавать особые экономические зоны. Это прерогатива исключительно федеральных органов власти^[5].

В юридической доктрине второй признак иногда называют превалирующим признаком особой экономической зоны^[6], однако относительно его содержания существуют дискуссии. Так, А. В. Гасумянова под особым режимом осуществления предпринимательской деятельности в особой экономической зоне понимает особый порядок правового регулирования предпринимательской деятельности на ее территории, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающих желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности для удовлетворения интересов действующих на территории особой экономической зоны субъектов права^[7].

В соответствии с другой точкой зрения центральным звеном, обеспечивающим особый режим осуществления предпринимательской деятельности, является административно-правовой режим особых экономических зон^[8]. Кроме административно-правового режима в особый режим предпринимательской деятельности особой экономической зоны входит, по мнению автора, особый налоговый режим, особый таможенный режим, правовые гарантии и механизмы защиты прав резидентов^[9].

Весьма интересной представляется позиция Е. К. Серебряковой, рассматривающей саму особую экономическую зону в качестве специального режима осуществления деятельности, применяющейся в отношении физических и юридических лиц, зарегистрированных в установленном порядке в качестве резидентов и осуществляющих деятельность на определенной части территории Российской Федерации, установленной Правительством Российской Федерации^[10].

Кроме перечисленных признаков, в юридической доктрине в качестве характеристики особой экономической зоны выделяют цель ее создания. Так, ряд авторов идет по пути перечисления целей создания, закрепленных в законодательстве (ст. 3 Закона об особой экономической зоне). В частности, такими целями являются развитие обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей экономики, развитие туризма, санаторно-курортной сферы, портовой и транспортной инфраструктур, разработка технологий и коммерциализации их результатов, производство новых видов продукции^[11].

Другие, напротив, указывают общую для всех особых экономических зон цель, например, содействие развитию конкурентоспособности с точки зрения современного мирового хозяйства национальной экономики^[12].

Отдельно в литературе рассматриваются специфические характеристики особой экономической зоны с точки зрения экономики (например, упрощенный режим инвестирования, снижение административных барьеров, льготный режим налогообложения)^[13].

Следует отметить, что помимо термина «особая экономическая зона» встречается множество иных подобных наименований: «свободная экономическая зона», «свободная зона», «офшорная зона», «зона технико-экономического развития», «технопарк» и т. д.^[14] В связи с этим представляется необходимым кратко остановиться на данном вопросе в контексте исторического развития законодательства.

При обращении к раннему законодательству мы обнаруживаем, что первоначально в нормативных актах использовался термин «свободная экономическая зона»^[15]. В дальнейшем был принят Закон об особой экономической зоне, в котором была произведена замена термина.

Далее принимается Федеральный закон от 28.09.2010 № 244-ФЗ «Об инновационном центре „Сколково“»^[16], в котором содержится понятие «инновационный центр „Сколково“», необходимость появления которого обусловливалась стимулированием развития инноваций. Однако для развития инновационной деятельности возможно использование особой экономической зоны технико-внедренческого типа, правовой режим которой уже установлен законом.

В дальнейшем появился Федеральный закон от 03.12.2011 № 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»^[17], который ввел понятие «зона территориального развития в Российской Федерации».

В 2014 г. был принят Федеральный закон от 29.11.2014 № 377-ФЗ «О развитии Республики Крым и города федерального значения Севастополя и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя»^[18], который устанавливает особый правовой режим на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя и регулирует отношения, возникающие в связи с созданием, функционированием и прекращением функционирования свободной экономической зоны на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя, во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации, примыкающих к территориям Республики Крым и города федерального значения Севастополя.

В этом же году был принят Закон о территориях опережающего социально-экономического развития, который определяет правовой режим этих территорий в Российской Федерации.

Кроме того, Россия ратифицировала Международную конвенцию от 18.06.1973 «Об упрощении и гармонизации таможенных процедур»^[19], содержащую понятие «свободная зона», которое обозначает часть территории Договаривающейся Стороны, в пределах которой любые прибывшие на нее товары обычно рассматриваются в том, что касается импортных пошлин и налогов, как товары, находящиеся за пределами таможенной территории.

В 2018 г. был принят Федеральный закон от 03.08.2018 № 291-ФЗ «О специальных административных районах на территориях Калининградской области и Приморского края», который вводит новую разновидность территории со специальным правовым режимом осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Таким образом, в отечественном законодательстве для обозначения территории с определенным правовым режимом используются различные понятия. Наличие такого многообразия послужило основанием для возникновения дискуссий в юридической литературе, касающихся сравнения указанных понятий, а также необходимости существования такого многообразия в российском законодательстве.

Например, при сравнении понятий особой экономической зоны и свободной экономической зоны некоторые авторы полагают, что свободная экономическая зона представляет собой разновидность особой экономической зоны^[20]. Другие пишут, что указанные понятия, по сути, отражают одно явление — определенную территорию государства с особым правовым режимом осуществления предпринимательской деятельности^[21].

Представляется, что вторая позиция ближе к истине, поскольку у всех этих понятий есть несколько общих черт. К таковым относятся: во-первых, наличие территории зоны, во-вторых, правовой режим, в-третьих, цель создания — привлечение инвестиций в определенные сферы экономической деятельности.

Различие перечисленных понятий состоит в порядке их создания, механизме функционирования и управления, специальном правовом режиме (например, налоговый, таможенный).

В российской юридической и экономической литературе приводятся различные критерии классификации особых экономических зон^[22]:

• 1) по характеру деятельности и функциональному предназначению можно выделить: а) торговые, б) промышленно-производственные,
• в) технико-внедренческие, г) портовые, д) логистические, е) научноисследовательские, е) туристические ж) финансовые з) комплексные;
• 2) по степени интегрирования в мировую и национальную экономику: а) анклавные, б) эксклавы;
• 3) по способу организации: а) территориальные, б) функциональные;
• 4) по характеру собственности: а) государственные, б) частные,
• г) смешанные.

Действующее законодательство выделяет следующие типы особых экономических зон: 1) промышленно-производственные особые экономические зоны; 2) технико-внедренческие особые экономические зоны; 3) туристско-рекреационные особые экономические зоны; 4) портовые особые экономические зоны (ст. 4 Закона об особых экономических зонах).

Рассмотрим эти типы особых экономических зон подробнее.

• [1] См., напр., Постановление Верховного Совета РСФСР от 24.10.1990 «О созданиив Приморском крае в районе г. Находки свободной экономической зоны» // ВедомостиСъезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 21. Ст. 235 (утратило силу в связи с принятием Федерального закона от 22.07.2005 № 116-ФЗ «Об особыхэкономических зонах в Российской Федерации») // СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. II), ст. 3127(далее — Закон «Об ОЭЗ»); Распоряжение Верховного Совета РСФСР от 12.05.1991"О хозяйственно-правовом статусе зон свободного предпринимательства г. Ленинградаи г. Выборга Ленинградской области" // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСРи Верховного Совета РСФСР. 1991. № 20. Ст. 650 (утратило силу в связи с принятием
• [2] В юридической литературе довольно критично относятся к третьему признакуОЭЗ, поскольку таможенная процедура является чертой особого режима осуществленияпредпринимательской деятельности, одной из особенностей которого является предоставление резиденту различных льгот и преимуществ. В связи с этим предлагаетсяисключить из определения особой экономической зоны фразы «может применяться процедура свободной таможенной зоны». См.: Громова Е. А. Соглашение об осуществлениитехнико-внедренческой деятельности в особых экономических зонах: монография. М. :Юстицинформ, 2015. С. 40.
• [3] О территории и особом режиме осуществления предпринимательской деятельности как признаках ОЭЗ говорится и в судебной практике, например, определениеСудебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 27.12.2002. № 46-Г02−28 // Текст определения размещен на сервере Верховного Суда Российской Федерациив Internet (http://www.supcourt.ru).
• [4] Территория в публичном праве / И. А. Алебастрова, И. А. Исаев, С. В. Нарутто и др.М.: Норма, ИНФРА-М, 2013. С. 36.
• [5] В определении ВС РФ от 24.01.2007 по делу № 16-Г06−21 «Об оставлении без изменения решения Волгоградского областного суда от 08.11.2006, которым было удовлетворено заявление о признании недействующим Закона Волгоградской области 3 185-ОДот 15.06.1998 (в ред. от 14.05.2005) „О зоне экономического развития Котовского района“» было указано, что Волгоградская областная Дума не вправе была осуществлять собственное правовое регулирование в области установления территорий с особым, льготным режимом хозяйственной, производственной, инвестиционной и иной деятельности. Нормы областного Закона в нарушение федерального законодательства предусматривают предоставление льготы в виде возможности полностью не уплачивать налог на прибыль, который в силу главы 25 НК РФ является федеральным налогом, а льготы по федеральным налогам и сборам устанавливаются и отменяются НК РФ (п. 3 ст. 56 НК РФ).См.: Определение ВС РФ от 24.01.2007 по делу № 16-Г06−21 // СПС «КонсультантПлюс».
• [6] Черешнева И. А. Особые экономические зоны: понятие и признаки // Право и экономика. 2017. № 9. С. 32—33.
• [7] Гасумянова А. В. Правовой режим предпринимательства в особых экономическихзонах: понятие и отличительные признаки // Известия Российского государственногопедагогического университета им. А. И. Герцена. Аспирантские тетради. СПб., 2008.№ 27(61). С. 75.
• [8] Под административно-правовым режимом особой экономической зоны авторпредлагает понимать порядок административно-правового регулирования, обеспечивающий создание и функционирование особых экономических зон, посредством применения совокупности различных средств и методов правового регулирования. См.: Свин-цова К. С. Административно-правовой режим особых экономических зон: автореф. дис… канд. юрид. наук. Воронеж, 2010. С. 8.
• [9] Свинцова К. С. административно-правовой режим особых экономических зон: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2010. С. 16—17.
• [10] Серебрякова Е. К. Технико-внедренческие особые экономические зоны: правовыеаспекты создания и функционирования: автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2011.С. 6.
• [11] Инновационные кластеры: доктрина, законодательство, практика / А. А. Мохов, А. Е. Балашов, О. А. Шевченко и др. М.: КОНТРАКТ, 2018. 100 с. СПС «КонсультантПлюс"(автор главы А. А. Мохов).
• [12] Багаутдинов А. Н. Проблема понятия особых экономических зон в российскомправе // Право и государство: теория и практика. 2007. № 9. С. 108.
• [13] Ильин А. Ю., Моисеенко М. А. Свободные экономические зоны — зоны льготногоналогообложения // Финансовое право. 2015. № 8. С. 23—24.
• [14] Подробнее см.: Лисица В. Н. Особые экономические зоны в Российской Федерации. Новосибирск: РИФ-Новосибирск, 2010. С. 56.
• [15] Например, в первые годы существования рыночной экономики в России первыесвободные экономические зоны создавались путем принятия подзаконных нормативно-правовых актов отдельно на каждой территории („Выборг“, „Даурия“, „Кузбасс“,"Находка», «Садко», «Сахалин», «Технополис Зеленоград», «Янтарь»). См.: Белицкая А. В. Государственно-частное партнерство в рамках территорий со специальным режимомосуществления предпринимательской деятельности: новое в законодательстве // Закон.2015. № 3. С. 60—61. В юридической литературе отмечается, что правовой базой для создания таких зон послужили законодательные акты: Указ Президента РСФСР «О либерализации внешнеэкономической деятельности в РСФСР» от 15.11.1991 № 213 и Закон РФ"Об иностранных инвестициях в РСФСР" от 04.07.1991 № 15 451, но особенное значениеимел Указ Президента Российской Федерации «О некоторых мерах по развитию свободных экономических зон на территории Российской Федерации» от 04.07.1992 № 548.Подробнее см.: Ильин А. Ю., Моисеенко М. А. Свободные экономические зоны — зоныльготного налогообложения // Финансовое право. 2015. № 8. С. 23—24.
• [16] Федеральный закон от 28.09.2010 № 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково» // СЗ РФ. 2010. № 40. Ст. 4970.
• [17] Федеральный закон от 03.12.2011 № 392-ФЗ «О зонах территориального развитияв Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные актыРоссийской Федерации» // СЗ РФ. 2011.№ 49 (ч. 5). Ст. 7070.
• [18] Федеральный закон от 29.11.2014 № 377-ФЗ «О развитии Республики Крыми города федерального значения Севастополя и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя» // СЗ РФ.2014.№ 48. Ст. 6658.
• [19] Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур (совершено в Киото 18.05.1973) // СЗ. РФ. 2011. № 32. Ст. 4810.
• [20] Багаутдинов А. Н. Проблема понятия особых экономических зон в российскомправе // Право и государство: теория и практика. 2007. № 9. С. 106.
• [21] Лисица В. Н. Особые экономические зоны в Российской Федерации. Новосибирск: РИФ-Новосибирск, 2010. С. 80—82.
• [22] Лисица В. Н. Инвестиционное право. М-во образования и науки РФ; Новосибирский нац. исслед. гос. ун-т. Новосибирск, 2015. С. 251.