Современное российское государство: тенденции развития

Государство транзита или посттоталитарное государство: основные черты, сценарии эволюции.

Современное российское государство можно отнести к государствам демократического транзита, т. е. к таким, которые, меняя исторический тип развития, осуществляют переход от государства дирижистского типа (с высоким уровнем административного контроля за различными сферами жизни) к модели либерально-демократического, правового государства. Однако далеко нс очевидно, что подобный транзит ведет к демократии, он может носить причудливые формы.

В условиях России состояние переходной государственности обозначается термином «посттоталитарность» и характеризуется резким сокращением функций государственного администрирования, вмешательства государства в различные сферы жизнедеятельности человека и поощрением самоуправления, самоорганизации населения. Однако «уход» государства из экономики, либерализация политической и духовной сфер общества порождают экономическую нестабильность и социальное напряжение среди населения, долгое время жившего в условиях контроля и гарантий со стороны государства. Более того, перераспределение бывшей общественной собственности, концентрация ее в руках государственных чиновников, олигархических и криминальных групп создают предпосылки для сращивания власти с преступными сообществами.

По социальному содержанию посттоталитарное государство в России носит олигархический характер, оно служит «новым классам» для защиты групповых интересов. Государство используется олигархическими группами для легитимации передела собственности, роста их политического влияния, концентрации в их руках собственности и власти. Кроме того, одной из ведущих тенденций посттоталитарного государства является криминализация государственной власти. С помощью государства криминальные сообщества отмывают грязные деньги, полученные от продажи наркотиков, оружия.

В подобных условиях государство оказывается не в состоянии выполнять свои социальные функции. Заметно возрастает разрыв в уровне и качестве жизни небольшой части нуворишей и основной массы обнищавшего населения, падает социальная, правовая, гуманитарная защищенность отдельной личности, нарастает неуправляемость социальных процессов. Вследствие этого обостряются национальные конфликты, переходя в локальные гражданские войны. Все эти обстоятельства создают предпосылки для усиления авторитарных начал.

По форме правления российское государство не может быть однозначно отнесено ни к одной классической модели. Его нельзя назвать президентской республикой, как нет основания причислить его без оговорок и к президентско-парламентской системе власти. Российское государство не является президентской республикой в силу наличия у Президента РФ полномочия распускать парламент, существования поста премьер-министра, чего не допускает президентская республика, основанная на жестком разделении власти и совмещении президентом постов главы государства и главы правительства. К президентско-парламентской республике Россию не позволяет отнести отсутствие у парламента возможности участвовать в формировании правительства, которое в смешанной республике должно получить вотум доверия со стороны парламента перед своим утверждением. Хотя ряд признаков и президентской и смешанной республики присутствуют в российской модели. В связи с этим можно говорить о существовании достаточно эклектичной (гибридной) формы правления, в которой признаки классических систем сочетаются неорганично.

По этой причине модель власти, закрепленная в Конституции, носит, скорее, характер «абстрактной схемы», на практике она слишком зависима от субъективного мнения президента, на которого она «заточена». В этой схеме много правовых пробелов, допускающих клиентеллизм и коррупцию, в ней отсутствуют институциональные механизмы, гарантирующие ее эффективность и систему сдержек и противовесов. Так, принцип бицефалыюсти означает руководство правительством, как со стороны президента, так и премьера. Однако отсутствует парламентский контроль за деятельностью правительства, поскольку тот не участвует в его формировании.

Необходима конституционная реформа, позволяющая найти оптимальный баланс законодательной и исполнительной ветвей власти при наличии независимой судебной системы. Для этого следует перейти к формированию партийного правительства по итогам парламентских выборов и введению парламентской инвеституры правительства, т. е. его ответственности перед парламентом. Эго позволит повысить роль представительных органов (парламента) в формировании правительства, усилить контроль за его деятельностью. Конечно, для этого нужна политическая конкуренция и развитая партийная система, которые, в свою очередь, зависят от зрелости гражданского общества.

Для посттоталитарного государства характерно доминирование исполнительных структур власти над законодательными, что дает основание для административного произвола, бесконтрольности и коррумпированности властей. Неразвитость представительной (законодательной) власти в России является следствием слабости гражданского общества и результатом конституционного закрепления подобного неравноправия в Конституции РФ. Концентрация значительных властных полномочий у президента в период реформирования государства, казалось бы, должна стать интегрирующим и направляющим началом. Однако она чрезмерна, что затрудняет развитие парламентских традиций народного представительства.

Согласно принципам организации и функционирования государственного аппарата современное российское государство — постсоветское. Оно несет на себе отпечаток черт советской государственности, что выражается в номенклатурном (закрытом) принципе подбора руководящих кадров по критериям личной преданности президенту, в стремлении власти контролировать многие стороны жизни, выступать в роли главного распределителя материальных, финансовых и иных средств.

Наряду с этим появились и укрепляются демократические начала в деятельности государства: свободные выборы как способ формирования верховной государственной власти, верховенство Конституции; разделение властей, политический плюрализм (т.е. многообразие политических партий, идей), гражданские и политические свободы (слова, митингов, манифестаций) и т. д.

Отказавшись от всеобъемлющего контроля за различными сферами жизни общества с помощью принуждения, российское государство должно выстроить новые взаимоотношения с гражданским обществом. Передав большую долю прежней государственной собственности в руки граждан, государство способствует формированию гражданского общества, становлению социальных интересов различных групп населения. Трудности на этом пути обусловлены в значительной мере тем, что в России ценности свободы, индивидуализма не были преобладающими в общественном сознании. Более того, несправедливые условия передачи (приватизации) государственной собственности, приведшие к ее концентрации в руках уз ко ['о круга олигархов, раскололо общество на богатых и бедных и девальвировало либеральные ценности. Кроме того, непопулярные социальные реформы (монетизация льгот, реформа ЖКХ), проводимые одновременно и непродуманно, лишь ухудшили материальное положение значительной части населения и вызвали социальный протест.

Проблемы российского федерализма. Одна из самых сложных проблем — федеративное устройство российского государства, нахождение оптимального соотношения полномочий центра и субъектов Федерации. Дело в том, что в России есть как национально-государственные (республики, автономные области, автономные округа), так и административно-территориальные (края, области) образования. Несмотря на равный статус субъектов Федерации (их в России насчитывается 83), закрепленный в Конституции, они значительно отличаются по своим возможностям, а потому и соотношение полномочий Центра и субъектов в каждом конкретном случае будут различными.

Отношения Центра со многими национально-государственными образованиями строятся на основе двусторонних договоров, которые закрепляют разделение компетенций. Так строятся отношения Центра с Башкирией, Татарстаном, Якутией и рядом областей. Следовательно, в России создана федерация с асимметричными отношениями федеральных органов с органами субъектов федерации. Однако асимметричная федерация не смогла разрешить тех проблем в политико-территориальном устройстве, которые достались еще с советских времен, а также тех, которые созданы ошибками и просчетами при осуществлении постсоветских реформ.

Проблемы, мешающие формированию федеративных отношений в России, можно свести к следующим:

• • противоречие между принципом равноправия субъектов РФ, закрепленным в ст. 5 Конституции РФ, и различным статусом республик, краев, областей, округов. Первые являются государствами и обладают признаками государственности, а остальные субъекты лишены их;
• • различная нормативная база, которая разграничивает предметы ведения и полномочия между Центром и субъектами, поэтому разграничение осуществляется не на основе Конституции, а на основе двусторонних договоров органов исполнительной власти субъекта и Центра, которые не совпадают текстуально с Конституцией. Следствие этого — большое число нормативных актов субъектов, которые противоречат федеральному законодательству;
• • ряд субъектов РФ, основанных на смешанных принципах — национальном и территориальном. Это обусловливает претензии «национальных» субъектов на особый статус в отличие от «территориальных»;
• • отсутствие конституционных оснований для вмешательства федеральной власти в права субъектов РФ в случае неэффективности управления в рамках субъекта или противоречия действий субъекта требованиям Конституции.

Конечно, наиболее существенная проблема среди перечисленных состоит в том, что современная этническая картина России существенно расходится с национально-государственным и административно-территориальным устройством страны. Кроме того, специфика российской ситуации заключается в том, что 20 этнических республик (за исключением Чечни) сумели создать коалицию, направленную на защиту своих привилегий. «Русские» регионы в силу различных причин оказались неспособными ни лишить республики их особого статуса, ни объединиться для ведения эффективных переговоров о предоставлении краям и областям таких же льгот, как и республикам. Успех республик в объединении своих усилий лишний раз подтверждает своеобразную роль «этнического фактора» в жизни Российской Федерации. В обычных условиях этнические организации могут способствовать коллективным действиям, но лишь внутри определенной этнической общности. Этничность обеспечивает механизм для координации деятельности, направленной на получение преимуществ при распределении тех или иных благ, исключая из числа претендентов лиц, не входящих в состав группы. Этничность нередко рассматривается как сила, отделяющая одну группу от другой, поэтому этнофедеративные системы считаются крайне нестабильными.

Однако в России ситуация складывалась по-другому. Когда российские этнические республики вступили в «игру» по определению принципов федеративного устройства, они уже обладали привилегированным статусом составляющих советского наследия, но этот статус не был обусловлен тем, что они считались «отечествами» определенных этнических групп, поскольку титульные нации во многих из них не составляли даже большинства населения. Этим объясняется то обстоятельство, что националистические требования, за редким исключением, не были сколько-нибудь отчетливо выражены.

В подобных условиях лидеры республик не стали опираться на этнические и националистические движения, а сконцентрировали свои усилия на сохранении республик как особого класса субиациональных образований. И хотя их привилегии в сравнении с другими субнациональиыми единицами обосновывались звучавшими требованиями культурной автономии, фактически эту уступку обеспечило то, что в данном вопросе все 20 республик выступили единым фронтом. Этнические требования оказались тем своеобразным координационным механизмом, который объединил различные этнические республики, отграничив их от русских регионов. Статусный фактор оказался значительно важнее этнического и конфессионального. И неудивительно, что любое предложение, направленное на ликвидацию этого неравенства субъектов, расценивалось республиками чуть ли не как прямая угроза их существованию.

Тем не менее, как уже отмечалось, новая российская Конституция в значительной мере укрепила властные полномочия федеральных органов, признала недействительными суверенитеты республик, зафиксировала равноправие составных частей федерации. Но это не означало отказа республиканских элит от продолжения борьбы за сохранение своего особого положения по сравнению с краями и областями — изменилась лишь тактика действий. Легитимным путем перераспределить дополнительные властные функции между Центром и регионом в пользу последнего, когда суверенитетом обладает только федерация в целом, можно было только на основе взаимных соглашений. Начавшееся в 1994 г. подписание договоров между Центром и субъектами Федерации о разграничении полномочий вновь оживило в обществе дискуссию о природе Российской Федерации.

В январе 1994 г. органы власти Татарстана подписали договор с федеральным правительством о разграничении сфер деятельности. Этот шаг, вызвавший немало нареканий в уступках сепаратистам, был оправдан. Достаточно вспомнить, как развивалась ситуация в те годы в Татарстане: прошедший референдум одобрил фактическую независимость республики, руководство республики отказалось подписать Федеративный договор. В такой сложнейшей обстановке двусторонний договор стал компромиссом между Москвой и Казанью. С одной стороны, он зафиксировал признание Татарстаном действия Конституции России и своего пребывания в составе России, а с другой — передавал Татарстану значительно больший объем полномочий и нрав, чем другим субъектам Федерации. Договор позволил руководству России нейтрализовать опаснейший очаг сепаратизма в стране. Но одновременно он де-факто устанавливал конфедеративные отношения между Федерацией и республикой и тем самым создавал опаснейший прецедент пересмотра зафиксированного Конституцией РФ распределения полномочий через систему двусторонних договоров. Вместо того чтобы твердо заявить, что договор с Казанью — особый случай, исключение из правил, федеральный Центр сам инициировал заключение подобных договоров с другими российскими республиками. Вице-премьер С. М. Шахрай выступил с программой подготовки и подписания договоров с остальными 88 субъектами Федерации.

Таким образом, опять был запущен механизм получения республиками дополнительных полномочий, привилегированного статуса по сравнению с «русскими» областями. Федерация снова приобрела асимметричные очертания. Усилились тенденции к конфедеративным принципам устройства, все чаще и настойчивее звучали утверждения, что Россия — это договорно-конституционная, а не конституционно-договорная федерация.

Ответная реакция неэтнических территориальных образований России не заставила себя ждать, и вскоре федеральные органы вынуждены были перейти к процессу разграничения полномочий с краями и областями, в результате которого последние несколько приблизились к тому паритету, который официально зафиксирован в Конституции России. Сегодня, видимо, можно говорить о создании новой коалиции «русских» субъектов Федерации — мощной по потенциалу, хотя и более пассивной по сравнению с альянсом республик. Эта региональная коалиция решительно выступает за укрепление Центра и поддерживает его инициативы по централизации управления, что объясняется традиционным «державным» сознанием этих территорий и стремлением ограничить притязания этнических республик на дополнительные полномочия и привилегии.

Первым серьезным шагом в этом направлении стала новая процедура назначения руководителей субъектов Президентом РФ вместо их избрания. Вторым, не менее знаковым событием стал процесс укрупнения субъектов Российской Федерации, в частности, вхождение в Красноярский край двух автономных округов: Таймырского и Эвенкийского. Пока именно территориальные субъекты служат основными источниками доходов, формирующих бюджет. Налоговые же льготы, как и трансферты, дотации, — прерогатива республик.

Безусловно, края, области — и есть та сила, на которую будет опираться Центр в попытках расширить объем своих полномочий, создавая межрегиональные экономические ассоциации. Следует заметить, что проблема оптимизации и объемности полномочий Центра и его частей сложна для любой федерации, для любого полинационального государства. Достаточно указать на опыт Канады, Бельгии, Индии, Германии и других государств, где в этом плане до сих пор продолжается поиск. Особенность России в том, что гармонизация федеративных отношений связана у пас с историей сожительства нескольких поколений разных народов и наций в государственной форме, далекой от национального федерализма.

Важно отметить и то, что строительство российского федеративного государства как составная часть политики реформ ведется одновременно с решением ряда других, не менее важных задач: создания рыночной экономики и гражданского общества, построения демократического правового государства, обеспечения приоритета прав и свобод личности независимо от национальной, религиозной принадлежности. Все эти проблемы тесно переплетены. Для их решения необходимо легитимно сократить число субъектов путем их укрупнения и создания регионов, объединенных на основе общности экономических интересов. Кроме того, нужно отказаться от практики подмены норм Конституции договорным правом, выработав единую модель распределения предметов ведения и полномочий Центра и субъекта.

Российская бюрократия: правовые основы современной государственной службы. Механизм российского государства с 90-х гг. XX в. находится в состоянии радикальной перестройки, именуемой административной реформой. Причем попытки обновления были неоднократными. Демократически сформированные органы государственной власти только осваивают принципы, присущие правовому государству: демократизм, разделение власти, федератизм, верховенство закона, профессионализм и др. Поэтому эффективность государственного аппарата не слишком высока, он порой с опозданием реагирует на нужды населения, не способен обуздать рост преступности, захлестнувшей страну.

Для молодого российского государственного аппарата характерны:

• • дилетантизм работников государственных органов;
• • тотальная коррупция чиновничьего аппарата, продажность должностных лиц, сращивание с преступными группами;
• • слишком медленное изменение психологии управленческих кадров — они по-прежнему считают себя хозяевами страны, а не слугами народа. Достаточно обратить внимание на результаты приватизации, когда определенная часть государственных чиновников стала собственником некогда государственных предприятий. Таким образом, происходила институционализация бюрократии и закрепление ее нового автономного статуса через сращивание политических функций и экономических ресурсов.

Правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации XXI в. устанавливаются положениями Конституции и двух Федеральных законов: от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Прежний Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» утратил свою силу.

Потребность в концептуальном переосмыслении всей системы государственной службы России была связана с ее низкой эффективностью и высокой коррумпированностью. Нужны были новые подходы к ее реформированию.

В результате реформирования государственная служба будет представлять собой целостную систему, основанную на единых принципах. Она включает в себя две подсистемы: федеральную государственную службу и государственную гражданскую службу субъектов Федерации. В свою очередь, предполагается, что федеральная государственная служба будет состоять из трех относительно самостоятельных блоков: федеральной государственной гражданской службы, военной службы, правоохранительной службы. При этом если государственная гражданская служба будет действовать как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, то военная и правоохранительная служба — только на федеральном уровне.

Наряду с перечисленными блоками в состав федеральной государственной службы могут быть включены и другие ее виды, но только путем внесения изменений и дополнений в действующее законодательство. Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» юридически закрепляет видовую классификацию государственной службы, организационное и правовое обособление государственной гражданской, военной и правоохранительной служб как самостоятельных ее видов. В соответствии с Законом федеральная государственная служба рассматривается как профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий РФ, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ. В свою очередь, государственная гражданская служба субъектов РФ — это профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения функций и полномочий субъектов РФ, а также полномочий государственных органов субъектов РФ и полномочий лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ.

Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» по своей сути является базовым. Его задача — установить общие принципы и основные положения правового регулирования государственной службы, устранить возникшие в последние годы в законодательстве серьезные противоречия. На его основе должны быть приняты как «видовые» федеральные законы о государственной службе, так и законы субъектов РФ о государственной гражданской службе. Комплексное решение этих вопросов позволит создать единую, взаимосвязанную систему законодательства о государственной службе, включающую как федеральное законодательство, так и законодательство субъектов РФ, объединенное общими принципами и обеспечивающее полноту регулирования. Рамочный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» позволит ликвидировать противоречия в законодательстве о государственной службе, а главное обеспечить реализацию гражданами конституционного права на равный доступ к ней.

Тем значимее, что правовое регулирование системы государственной службы в Российской Федерации осуществляется в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации. В прежние годы разработчики актов законодательства о государственной службе исходили из ошибочного представления о том, что подобное законодательство является замкнутой системой, ориентированной на минимальное взаимодействие с правовыми системами других стран. Эта точка зрения будет преодолена в новом законодательстве. Россия ратифицировала значительное число международно-правовых актов, касающихся статуса государственного служащего и порядка прохождения государственной службы. Государственные органы обязаны учитывать обязательства государства по международному праву и не допускать противоречия в издаваемых актах.

Согласно Закону «О системе государственной службы Российской Федерации» должности государственной службы учреждаются федеральным законом или иным нормативным правовым актом РФ, законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ. Должности государственной службы подразделяются на:

• • должности федеральной государственной гражданской службы;
• • должности государственной гражданской службы субъекта РФ;
• • воинские должности;
• • должности правоохранительной службы.

В федеральном государственном органе могут быть учреждены должности государственной службы различных видов. Они распределяются, но группам и (или) категориям в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов РФ о государственной гражданской службе субъектов РФ. Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы определяется указом Президента РФ. Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов РФ определяется федеральным законом или указом Президента РФ.

Формирование кадрового состава государственной службы (ст. 11 Закона) обеспечивается: созданием федерального кадрового резерва, кадрового резерва в федеральном государственном органе, кадрового резерва субъекта РФ, кадрового резерва в государственном органе субъекта РФ для замещения должностей государственной службы, а также эффективным использованием указанных кадровых резервов; развитием профессиональных качеств государственных служащих; оценкой результатов профессиональной служебной деятельности государственных служащих в ходе проведения аттестации или сдачи квалификационного экзамена, созданием возможностей для должностного (служебного) роста государственных служащих; использованием современных кадровых технологий; применением образовательных программ, федеральных государственных образовательных стандартов и федеральных государственных требований.