Особенности ответственности государственных и муниципальных служащих

В результате освоения данной темы студент должен:

знать

• • правовые основы ответственности государственных и муниципальных служащих;
• • особенности юридической ответственности государственных и муниципальных служащих;
• • понятие и виды конфликта интересов;

уметь

• • выявлять системные связи между правовыми источниками, регулирующими ответственность государственных и муниципальных служащих;
• • правильно применять полученные знания при разрешении коллизий нормативных правовых актов;
• • критически оценивать нормы права, действующие в сфере ответственности государственных и муниципальных служащих;
• • применять полученные теоретические знания к конкретным ситуациям, связанным с ответственностью государственных и муниципальных служащих;
• • составлять проекты юридических документов по привлечению к ответственности органов государственных и муниципальных служащих;

владеть

• общекультурными, профессиональными и научно-исследовательскими компетенциями.

Понятие и общая характеристика дисциплинарной ответственности государственных и муниципальных служащих

Федеральным законом от 27 мая 2003 г. 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» предусматривается, что система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:

• • государственная гражданская служба;
• • военная служба;
• • правоохранительная служба.

Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ. В дальнейшем речь пойдет о государственной гражданской службе.

Согласно ст. 11 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 79-ФЗ) гражданский служащий — гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее Федеральный закон № 25-ФЗ) муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Причем лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими.

В обоих вышеназванных законах предусматривается взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы РФ, которая обеспечивается посредством (ст. 6 Федерального закона № 79-ФЗ и ст. 5 Федерального закона № 25-ФЗ):

• 1) единства основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы;
• 2) единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы;
• 3) единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;
• 4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;
• 5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;
• 6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.

Таким образом, общие подходы к формулированию оснований ответственности, шкалы взысканий, процедуры применения мер ответственности должны быть сопоставимыми. Вместе с тем применение норм трудового законодательства для муниципальных служащих является более существенным. Например, дисциплинарное производство для государственного гражданского служащего достаточно подробно урегулировано в гл. 12 Федерального закона № 79-ФЗ. Для муниципальных служащих предусмотрено принципиально иное правовое регулирование. Согласно ч. 3 ст. 27 Федерального закона № 25-ФЗ порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий определяется трудовым законодательством.

Однако, несмотря на определенные различия в правовом регулировании, общие правила применения мер дисциплинарной ответственности для государственных гражданских и муниципальных служащих являются в целом соотносимыми и выглядят следующим образом (табл. 13.1).

Таблица 13.1. Основания и меры дисциплинарной ответственности государственных гражданских и муниципальных служащих.

Видно, что основания дисциплинарной ответственности для государственных гражданских и муниципальных служащих одинаковые, а шкала взысканий для государственных гражданских служащих более широкая, хотя характер мер ответственности похожий. Следует подчеркнуть, что перечень дисциплинарных взысканий является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.

Таким образом, основанием дисциплинарной ответственности является деяние (действие или бездействие), выразившееся:

• — в неисполнении государственным гражданским или муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей;
• — ненадлежащем исполнении муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей.

Из судебной практики

" Поскольку в рамках своей профессиональной служебной деятельности государственные служащие обеспечивают исполнение полномочий органов государственной власти (статья 1 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»), публичное выражение ими, в том числе в средствах массовой информации, суждений и оценок, имеющих смысл возражения или порицания, может не только затруднить поддержание отношений служебной лояльности и сдержанности, но и подорвать авторитет государственной власти как непременное условие успешного решения возложенных на нее задач, связанных в том числе с защитой прав и свобод человека и гражданина, суверенитета и государственной целостности (статьи 2 и 4; статья 5, часть 3; статья 15, часть 2; статья 18 Конституции Российской Федерации), то есть с основами конституционного строя Российской Федерации, и тем самым создать препятствия или сделать невозможным эффективное осуществление органами государственной власти своих полномочий, а следовательно, лишить государственную службу ее конституционного и практического смысла. Равным образом недопустимо публичное выражение государственным служащим в адрес государственного органа или должностного лица, особенно вышестоящего, суждений и оценок в смысле похвальном и одобрительном, поскольку такие действия способствуют укоренению отношений личной преданности, бюрократической сплоченности, покровительства и внеслужебной зависимости нижестоящих служащих от вышестоящих.

Именно при соблюдении этих правил интересы государственной службы, в том числе авторитет органов, организаций и учреждений, в которых она осуществляется, получают, по мнению Европейского Суда по правам человека, признание и защиту закона. В свою очередь лояльность, осмотрительность и сдержанность государственного служащего при исполнении обязанностей государственной службы, соблюдение им запретов в интересах государственной службы подлежат признанию и защите постольку, поскольку это не препятствует ему, в частности, следовать общественному долгу — как его собственному, так и того государственного органа, в котором он проходит службу"^[1].

Для привлечения служащего к дисциплинарной ответственности необязательно наличие материального ущерба, возникшего по вине государственного гражданского или муниципального служащего в результате вышеназванного деяния. Но наличие вины является обязательным элементом дисциплинарного проступка. Такой подход в целом аналогичен тому, что содержится в ст. 192 Трудового кодекса РФ^[2].

Мнения ученых

Федеральные законы о государственной гражданской и муниципальной службе прямо устанавливают, что основанием привлечения к дисциплинарной ответственности является именно совершение дисциплинарного проступка. Ряд специалистов призывали к систематизации дисциплинарного законодательства, в частности путем формализации его оснований. Некоторые считают необходимым разработку и принятие Основ или Кодекса дисциплинарной ответственности должностных лиц органов государственной власти, в особенной части которых содержался бы перечень дисциплинарных проступков и ответственность за каждое нарушение. Однако по мнению С. Е. Чаннова создать исчерпывающий перечень дисциплинарных проступков, пусть даже только для сферы государственной и муниципальной службы, не получится никогда. Такое положение обусловлено чрезмерно широким кругом правонарушений, которые могут быть допущены в служебной деятельности, чтобы их можно было зафиксировать в правовых актах^[3].

Производство по применению мер дисциплинарной ответственности к государственным гражданским служащим довольно подробно урегулировано в Федеральном законе № 79-ФЗ.

До применения дисциплинарного взыскания представитель нанимателя должен затребовать от гражданского служащего объяснение в письменной форме. В случае отказа гражданского служащего дать такое объяснение составляется соответствующий акт. Отказ гражданского служащего от дачи объяснения в письменной форме не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания.

Перед применением дисциплинарного взыскания проводится служебная проверка. Служебная проверка проводится по решению представителя нанимателя или по письменному заявлению гражданского служащего. При проведении служебной проверки должны быть полностью, объективно и всесторонне установлены:

• 1) факт совершения гражданским служащим дисциплинарного проступка;
• 2) вина гражданского служащего;
• 3) причины и условия, способствовавшие совершению гражданским служащим дисциплинарного проступка;
• 4) характер и размер вреда, причиненного гражданским служащим в результате дисциплинарного проступка;
• 5) обстоятельства, послужившие основанием для письменного заявления гражданского служащего о проведении служебной проверки.

Представитель нанимателя, назначивший служебную проверку, обязан контролировать своевременность и правильность ее проведения. Проведение служебной проверки поручается подразделению государственного органа по вопросам государственной службы и кадров с участием юридического (правового) подразделения и выборного профсоюзного органа данного государственного органа.

Из судебной практики

" Исходя из положений части 2 статьи 58 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» служебная проверка проводится перед применением дисциплинарного взыскания. Таким образом, служебная проверка является элементом процедуры дисциплинарного производства, в связи с чем заключение служебной проверки имеет специальное вспомогательное назначение"^[4].

Служебная проверка должна быть завершена не позднее чем через один месяц со дня принятия решения о ее проведении. Результаты служебной проверки сообщаются представителю нанимателя, назначившему служебную проверку, в форме письменного заключения.

Гражданский служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, может быть временно отстранен от замещаемой должности гражданской службы на время проведения служебной проверки с сохранением на этот период денежного содержания по замещаемой должности гражданской службы. Временное отстранение гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы производится представителем нанимателя, назначившим служебную проверку.

В письменном заключении по результатам служебной проверки указываются:

• 1) факты и обстоятельства, установленные по результатам служебной проверки;
• 2) предложение о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания или о неприменении к нему дисциплинарного взыскания.

Письменное заключение по результатам служебной проверки подписывается руководителем подразделения государственного органа по вопросам государственной службы и кадров и другими участниками служебной проверки и приобщается к личному делу гражданского служащего, в отношении которого проводилась служебная проверка.

При применении дисциплинарного взыскания учитываются тяжесть совершенного гражданским служащим дисциплинарного проступка, степень его вины, обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок, и предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей.

Дисциплинарное взыскание применяется непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая периода временной нетрудоспособности гражданского служащего, пребывания его в отпуске, других случаев отсутствия его на службе по уважительным причинам, а также времени проведения служебной проверки.

Дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения дисциплинарного проступка, а по результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки — позднее двух лет со дня совершения дисциплинарного проступка. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу.

Копия акта о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания с указанием оснований его применения вручается гражданскому служащему под расписку в течение пяти дней со дня издания соответствующего акта.

Гражданский служащий вправе обжаловать дисциплинарное взыскание в письменной форме в комиссию государственного органа по служебным спорам или в суд.

Если в течение одного года со дня применения дисциплинарного взыскания, предусмотренного п. 1−4 ч. 1 ст. 57 Федерального закона № 79-ФЗ, и взыскания, предусмотренного ст. 59.1 Федерального закона № 79-ФЗ, гражданский служащий не подвергнут новому дисциплинарному взысканию, он считается не имеющим дисциплинарного взыскания. Представитель нанимателя вправе снять с гражданского служащего дисциплинарное взыскание до истечения одного года со дня применения дисциплинарного взыскания по собственной инициативе, по письменному заявлению гражданского служащего или по ходатайству его непосредственного руководителя.

Производство по применению мер дисциплинарной ответственности к муниципальным служащим регулируется нормами Трудового кодекса. При применении дисциплинарного взыскания учитываются тяжесть совершенного муниципальным служащим дисциплинарного проступка, степень его вины, обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок, и предшествующие результаты исполнения муниципальным служащим своих должностных обязанностей. Причем представитель нанимателя (работодателя) вправе, но не обязан применять дисциплинарное взыскание. Он может ограничиться устным замечание, анализом допущенных нарушений, разъяснительной беседой и т. п. В этом случае с юридической точки зрения муниципальный служащий считается не привлеченным к дисциплинарной ответственности, применение таких мер не требует следования определенной процедуре; к нарушителю просто применяются меры дисциплинарного воздействия, но не ответственности.

Из судебной практики

Пленум Верховного Суда РФ разъяснил, что при применении мер дисциплинарной ответственности работодателю необходимо представить доказательства, свидетельствующие не только о том, что работник совершил дисциплинарный проступок, но и о том, что при наложении взыскания учитывались тяжесть этого проступка и обстоятельства, при которых он был совершен, а также предшествующее поведение работника, его отношение к труду. В случае возникновения спора о законности применения дисциплинарного взыскания суд не вправе заменить, например, увольнение другой мерой взыскания, поскольку в соответствии со ст. 192 ТК РФ наложение на работника дисциплинарного взыскания является компетенцией работодателя^[5].

По общему правилу за одно правонарушение может быть наложено только одно дисциплинарное взыскание. Вместе с тем возможно и исключение, если противоправное виновное поведение продолжается.

Из судебной практики

" Применение к работнику нового дисциплинарного взыскания, в том числе и увольнение по пункту 5 части первой статьи 81 Трудового кодекса Российской Федерации, допустимо также, если неисполнение или ненадлежащее исполнение по вине работника возложенных на него трудовых обязанностей продолжалось, несмотря на наложение дисциплинарного взыскания"^[5].

Согласно ст. 193 ТК РФ до применения дисциплинарного взыскания работодатель должен затребовать от работника письменное объяснение. Если по истечении двух рабочих дней указанное объяснение работником не предоставлено, то составляется соответствующий акт. Непредоставление работником объяснения не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания.

В ч. 2 ст. 27 Федерального закона № 25-ФЗ предусматривается, что муниципальный служащий, допустивший дисциплинарный проступок, может быть временно (но не более чем на один месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания.

Пример

Согласно постановлению администрации Шимского муниципального района Новгородской области от 8 февраля 2010 г. № 83 «Об утверждении Порядка временного отстранения муниципального служащего Администрации муниципального района от исполнения должностных обязанностей» отстранение муниципального служащего производится главой муниципального района или руководителем структурного подразделения администрации муниципального района, имеющим право назначать муниципального служащего на должность муниципальной службы и освобождать его от замещаемой должности.

Основанием для отстранения муниципального служащего является правовой акт представителя нанимателя (работодателя). Например, в соответствии с постановлением администрации Окуловского муниципального района Новгородской области от 19 октября 2010 г. № 1313 «Об утверждении Порядка отстранения муниципальных служащих администрации Окуловского муниципального района от исполнения должностных обязанностей» распоряжение (либо иной правовой акт) об отстранении муниципального служащего должно содержать следующие сведения:

• — основание отстранения;
• — дату, с которой осуществляется временное отстранение от исполнения должностных обязанностей;
• — порядок оплаты труда муниципального служащего в период временного отстранения;
• — указание о возложении временного исполнения должностных обязанностей, которые исполнял отстраненный муниципальный служащий, на другого муниципального служащего (при необходимости);
• — указание о возложении на отстраненного муниципального служащего временного исполнения должностных обязанностей по иной муниципальной должности и об установлении на этот период размера ежемесячной надбавки за особые условия муниципальной службы, а также ежемесячных и единовременных премий (при необходимости);
• — указание на проведение служебной проверки.

Временное отстранение от исполнения должностных обязанностей не является дисциплинарным взысканием, так как направлено на обеспечение всесторонности и объективности при рассмотрении совершенного дисциплинарного проступка, а также определение наиболее эффективного и адекватного совершенному проступку взыскания либо отказа от привлечения нарушителя к ответственности^[7].

Согласно ТК РФ дисциплинарное взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка, не считая времени болезни работника, пребывания его в отпуске, а также времени, необходимого на учет мнения представительного органа работников. Дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии, проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки — позднее двух лет со дня его совершения. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу (ст. 193).

Приказ (распоряжение) работодателя о применении дисциплинарного взыскания объявляется работнику под роспись в течение трех рабочих дней со дня его издания, не считая времени отсутствия работника на работе. Если работник отказывается ознакомиться с указанным приказом (распоряжением) под роспись, то составляется соответствующий акт.

Дисциплинарное взыскание может быть обжаловано работником в государственную инспекцию труда и (или) органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров.

В ст. 194 ТК РФ предусматривается, что если в течение года со дня применения дисциплинарного взыскания работник не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, то он считается не имеющим дисциплинарного взыскания. Работодатель до истечения года со дня применения дисциплинарного взыскания имеет право снять его с работника по собственной инициативе, просьбе самого работника, ходатайству его непосредственного руководителя или представительного органа работников.

• [1] Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2011 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона „О государственной гражданской службе Российской Федерации“ и статьи 20.1 Закона Российской Федерации „О милиции“ в связи с жалобами граждан Л. Н. Кондратьевой и А. Н. Мумолина» .
• [2] Несмеянова С. Э., Шугрина Е. С. Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации». М., 2012. С. 127.
• [3] Чанное С. Е. Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение / под ред. В. В. Володина. М.: Ось-89, 2009. С. 175−182.
• [4] Определение Пермского краевого суда от 18 июня 2012 г. по делу № 33−4950.
• [5] См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» .
• [6] См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» .
• [7] Научно-практический комментарий к Федеральному закону о муниципальной службе в Российской Федерации / под ред. Н. М. Конина, А. С. Дугенца. М., 2010. С. 243.