Правовые основы этики и служебного поведения государственных и муниципальных служащих

Процесс правового закрепления этических требований к государственным и муниципальным служащим начался и в России, к концу первого десятилетия XXI в. приняв форму уже достаточно разработанной правовой базы, способной активно противостоять коррупции в стране и преодолеть «дефицит нравственности» в государственной службе.

Принятие в 1993 г. Конституции РФ обусловило характер, тактику и стратегию строительства правового, социального, демократического государства, предопределив тем самым цели, задачи и содержание качественных характеристик его полномочного представителя — российской государственной службы. С этого времени проблема повышения уровня нравственной культуры должностных лиц органов управления всех уровней стала занимать центральное место в политических выступлениях руководителей государства, правовых и нормативных актах. А в свете фронтального наступления на коррупцию этот аспект приобретает сегодня особенно актуальное значение, поскольку современная коррупция как системная проблема требует мобилизации всего комплекса мер для ее разрешения, и лишь в их совокупности может быть достигнут синергетический эффект. Ведь очевидно, что к коррупционным действиям, получению или даче взятки склонен прежде всего человек, в котором не сформировано нравственное сознание или деформированы представления о таких моральных категориях, как честность и порядочность, ответственность и справедливость, верность долгу и слову.

Эта тема нашла продолжение и развитие в утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 года Концепции реформирования системы государственной службы РФ. Одним из основных принципов функционирования системы государственной службы и деятельности государственных служащих в Концепции названа «этичность поведения государственного служащего, поддержание им авторитета государственной службы и ее корпоративных основ». В соответствии с Концепцией в основе взаимодействия государственной службы и структур гражданского общества должны лежать такие принципы, как беспристрастность государственных служащих при исполнении должностных.

(служебных обязанностей), а также соблюдение государственными служащими этических норм и правил поведения.

В развитие указанных положений Концепции Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 были утверждены общие принципы, определяющие содержание норм и правил служебного поведения государственных гражданских служащих. Целью данных принципов является повышение доверия общества к государственным институтам, обеспечение условий для добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных обязанностей, исключение злоупотреблений на государственной службе.

Во исполнение положений вышеназванной Концепции в Государственной Думе Федерального Собрания РФ в 2003 г. началась работа по подготовке проекта кодекса служебного поведения государственных гражданских служащих, которая, увы, так и не получила завершения. Хотя работа над проектом не была завершена, в ходе ее была подтверждена необходимость законодательного закрепления этических требований к государственным служащим для обеспечения их выполнения санкциями правового порядка.

Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (ст. 16) предусмотрено создание системы управления государственной службой на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ в целях координации деятельности государственных органов, осуществления вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах законов и иных нормативных правовых актов о государственной службе. Этот орган должен был стать главным субъектом управления государственной службой, всеми направлениями ее деятельности, центром ее дальнейшего реформирования, сосредоточив в своих руках нормативное, правовое, координационное, контрольное, научно-исследовательское, методическое и финансовое обеспечение деятельности государственного аппарата (подробнее см. 9.2).

В 2004 г. требования к служебному поведению государственных гражданских служащих получили правовое оформление в рамках Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Данным Законом предусмотрен и конкретный механизм реализации задачи нравственного оздоровления кадрового корпуса государственной службы — комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов. Такие комиссии были созданы в государственных органах в соответствии с Указом Президента РФ от 3 марта 2007 г. № 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов».

Такие же комиссии были созданы и во всех муниципальных органах в соответствии с принципом единства основных этических требований к государственным и муниципальным служащим, закрепленным в федеральных законах № 79-ФЗ (ст. 7) и № 25-ФЗ от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ст. 5).

Указом Президента РФ от 1 июля 2010 г. № 821 было утверждено Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» предусмотрел в числе мер по противодействию коррупции «предъявление в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы» (п. 3 ст. 6), а также «введение антикоррупционных стандартов, т. е. установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области» (п. 5 ст. 7).

В соответствии с п. 3 Указа Президента РФ от 21 сентября 2009 г. № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению» во всех федеральных государственных органах созданы подразделения кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений, на которые возложены в том числе и такие функции, как:

• а) обеспечение соблюдения федеральными государственными служащими ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, исполнения ими обязанностей, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами (далее — требования к служебному поведению);
• б) принятие мер по выявлению и устранению причин и условий, способствующих возникновению конфликта интересов на государственной службе;
• в) обеспечение деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов;
• г) оказание федеральным государственным служащим консультативной помощи по вопросам, связанным с применением на практике требований к служебному поведению и общих принципов служебного поведения государственных служащих, утвержденных вышеназванным Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885, и др.

В целях совершенствования государственного управления в области противодействия коррупции Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ было установлено, что ограничения, запреты и обязанности, предусмотренные для государственных служащих, должны быть распространены на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, должности глав муниципальных образований, муниципальные должности, а также работников, замещающих должности в государственных корпорациях, Пенсионном фонде Российской Федерации, Фонде социального страхования Российской Федерации, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, иных организациях, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов, отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами.

Указом Президента РФ от 11 апреля 2014 г. № 226 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2014—2015 годы» Правительству РФ, президиуму Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции поручено подготовить предложения по совершенствованию Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих РФ и муниципальных служащих, а также проект типового положения о подразделениях органов государственной власти субъектов РФ по профилактике коррупционных и иных правонарушений (подп. «а» п. 1).

В целях реализации единой государственной политики в области противодействия коррупции, профилактики и урегулирования конфликта интересов и иных правонарушений Указом Президента Российской Федерации от 15 июля 2015 г. № 364 «О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции» были утверждены:

• — Типовое положение о комиссии по координации работы по противодействию коррупции в субъекте РФ;
• — Типовое положение о подразделении федерального государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений;
• — Типовое положение об органе субъекта Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений.

Указом Президента РФ от 1 апреля 2016 г. № 147 «О национальном плане противодействия коррупции на 2016—2017 гг.» в числе основных задач, решение которых повысит эффективность борьбы с коррупционными и иными правонарушениями в сфере государственного управления, названы:

• • совершенствование правовых основ и организационных механизмов предотвращения и выявления конфликта интересов в отношении лиц, замещающих должности, по которым установлена обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов;
• • активизация деятельности подразделений федеральных государственных органов и органов субъектов Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений, а также комиссий по координации работы по противодействию коррупции в субъектах Российской Федерации;
• • усиление влияния этических и нравственных норм на соблюдение лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, должности государственной и муниципальной службы, запретов, ограничений и требований, установленных в целях противодействия коррупции.

Таким образом, сформирована широкая правовая основа для реализации положений Концепции реформирования системы государственной службы РФ об обеспечении этичности государственных служащих и соблюдения ими этических норм и правил поведения как одного из важных факторов успеха противодействия коррупции и преодоления моральных деформаций на государственной службе; созданы предпосылки для формирования системы управления нравственными отношениями на государственной и муниципальной службе; получили правовое оформление основные требования к служебному поведению государственных и муниципальных служащих; определены конкретные субъекты обеспечения выполнения требований к служебному поведению; расширен круг объектов, на которые распространены требования к служебному поведению; разработана система конкретных действий и мер, способная преодолеть «дефицит нравственности» в сфере государственного и муниципального управления, защитить общество от коррумпированных, недобросовестных и безответственных чиновников.