Права человека в современном демократическом государстве выступают формой институционализации свободы, поэтому в условиях проводимых государственно-правовых реформ исследование конституционного механизма их реализации и защиты приобретает особую актуальность. Право на образование — одно из наиболее существенных конституционных прав человека, создающее предпосылки для развития личности и общества в целом. Статья 43 Конституции Российской Федерации 1993 года закрепила право каждого на образование, а статья 19 — равенство прав и запрет любых форм дискриминации, в том числе по состоянию здоровья.
Выполняя особую социальную роль, право на образование можно рассматривать как конституционно-правовое явление, относящееся к сфере взаимоотношений государства и личности. Среди широкого круга субъектов конституционного права на образование есть лица с особым правовым статусом в сфере образования. Одним из таких субъектов являются дети-инвалиды. Особенность правового регулирования их положения в сфере образования заключается в необходимости закрепления государством дополнительных гарантий в виде специальных условий получения образования, без создания которых реализация конституционного права на образование указанной категорией лиц может быть затруднена.
В развитие конституционных положений о равенстве и общедоступности права на образование для детей-инвалидов Закон РФ «Об образовании» закрепляет норму о специальном образовании, но не дает определения указанного понятия. Отдельные его характеристики включены в нормы, относящиеся к обучению и воспитанию лиц рассматриваемой категории. Являясь дополнительной гарантией в получении образования детьми-инвалидами, специальное образование обеспечивает возможность получать знания с учетом состояния здоровья, особенностей развития ребенка, его образовательного потенциала. Отсутствие нормативно закрепленного определения «специальное образование» порождает правовую неопределенность в вопросе сущности указанного права, не позволяет четко определять круг субъектов, обладающих правом на специальное образование.
В правовых нормах, определяющих лиц с особыми образовательными потребностями, сохраняется терминологическое многообразие, не всегда наполненное четким содержанием. В отраслевом законодательстве используются близкие по смыслу термины («дети-инвалиды» и «дети с ограниченными возможностями здоровья»), которые, однако, имеют разное содержание применительно к предмету правового регулирования. Отсутствие единого термина в отношении указанной группы лиц оставляет открытым вопрос о предоставлении специальных образовательных услуг детям с отклонениями в развитии, что в свою очередь затрудняет определение категории лиц, на которую должны распространяться дополнительные гарантии при реализации конституционного права на основное общее образование. В связи с этим крайне важно выявить и устранить противоречия в законодательстве и практике его применения, выработать единое понятие группы лиц, имеющих особые права в сфере образования.
Актуальность исследования повышается в связи с дискуссией об инклюзивном образовании и необходимостью приведения основных положений российского законодательства в сфере образования в соответствие с общепризнанными принципами и нормами, относящимися к социально-правовому статусу детей-инвалидов в реализации конституционного права на основное общее образование.
Проведенный анализ регионального законодательства об образовании выявляет множество нормотворческих решений в сфере образования лиц с ограниченными возможностями, что свидетельствует о формировании правового института специального образования, ориентированного на обеспечение гарантий реализации конституционного права на основное общее образование детей-инвалидов. Вместе с тем единого подхода в правовом регулировании гарантий реализации конституционного права на основное общее образование детей-инвалидов на уровне субъектов Российской Федерации не выработано.
Таким образом, актуальность исследования обусловлена рядом факторов: потребностью уточнения терминологии и разработки норм-дефиниций, характеризующих понятие «специальное образование», которое является дополнительной гарантией в реализации конституционного права на основное общее образованиенеобходимостью разрешения комплекса проблем, связанных, в частности, с недостатками действующего правового регулирования механизма реализации конституционного права на основное общее образование для рассматриваемой категории детей.
Названные факторы выступают объективной предпосылкой для проведения научного исследования в образовательной сфере с позиций реализации конституционного права на основное общее образование детьми-инвалидами.
Степень научной разработанности темы исследования. Тема диссертационного исследования носит комплексный междисциплинарный характер.
Основой для анализа теоретических аспектов конституционного права на образование и его реализации послужили фундаментальные исследования в области конституционного права С. С. Алексеева, Г. В. Атаманчука, М. В. Баглая, А. А. Безуглова, Д. С. Велиевой, Е. В. Витрука, Л. Д. Воеводина,.
A.Р. Еремина, В. Д. Зорькина, А. Ю. Кабалкина, В. Т. Кабышева,.
B.А. Карташкина, Б. В. Кожанова, Г. Н. Комковой, В. В. Копейчикова,.
C.С. Кравчука, О. Е. Кутафина, Е. А. Лукашевой, Г. В. Мальцева, Н. И. Матузова, А. С. Мордовца, Б. А. Назарова, Ф. М. Рудинского, В. Н. Скобелкина, С. В. Соловьевой, У. А. Старшовой, М. С. Строговича,.
К. Б. Толмачева, Б. Н. Топорнина, М. М. Утяшева, А. Г. Хабибуллина, Б. Н. Чичерина, М. А. Шафира, Б. С. Эбзеева.
Вопросы содержания и специфики конституционного права на образование исследовались в работах С. Н. Братановского, Е. Д. Волоховой, Ю. П. Орловского, Е. П. Пичугиной, В. М. Сырых, В. И. Шкатуллы.
В советский период проблемами конституционно-правовых гарантий детей на образование занимались JI.A. Дольникова, Г. А. Дорохова, Т. С. Румянцева, Г. С. Сапаргалиев.
В качестве источников диссертационного исследования помимо указанных работ ученых-правоведов, в необходимой мере использовались также работы педагогов и социологов (Х.С Замского, Н. М. Назаровой, Н. Н. Малофеева, П. В Романова, Е.Р. Ярской-Смирновой).
Исследованию различных аспектов реализации конституционного права на образование посвящены диссертации В. В. Рыбаковой «Конституционное право на общее образование в Российской Федерации: проблемы теории и практики (Екатеринбург, 2005), О. А. Тепляковой «Конституционное право на образование и его обеспечение в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» (Москва, 2005), М. В. Смирновой «Конституционное право на образование и гарантии его реализации в негосударственных общеобразовательных учреждениях» (Москва, 2007), О. В. Стульниковой «Конституционное право граждан на образование и проблемы его реализации в субъектах Российской Федерации» (Пенза, 2008). Историко-правовое исследование права на образование ребенка с ограниченными возможностями проведено в работе Е. Ю. Шинкаревой «Право на образование ребенка с ограниченными возможностями его реализация в Российской Федерации (историко-правовое исследование)» (Москва, 2007).
Несмотря на интерес ученых-правоведов к проблеме содержания и реализации конституционного права на образование, особенности механизма его реализации и обеспечения гарантий конституционного права на основное общее образование детей-инвалидов в современной правовой российской науке пока не были предметом многостороннего специального исследования.
Решение научной задачи диссертационного исследования направлено на повышение эффективности правового регулирования и обеспечения гарантий реализации конституционного права на основное общее образование детей-инвалидов.
Цель исследования: на основе анализа российского законодательства и правоприменительной практики изучить содержание и особенности реализации детьми-инвалидами конституционного права на основное общее образование, уделив особое внимание системе его гарантий.
Названная цель обусловливает необходимость решения следующих задач: проанализировать нормативное содержание и выявить место конституционного права на образование в системе основных прав и свобод человека и гражданинаопределить основные этапы развития в России конституционного права на основное общее образование в аспекте обеспечения гарантий его получения детьми-инвалидамирассмотреть содержание понятий «ребенок-инвалид» и «лицо с ограниченными возможностями» как специальных субъектов конституционного права на основное общее образованиепровести сравнительный анализ международного и отечественного законодательства в контексте обеспечения гарантий реализации права на основное общее образование детей-инвалидовопределить общие и специальные гарантии реализации конституционного права на основное общее образование указанной группы детейпроанализировать конституционно-правовое регулирование и степень обеспечения гарантий реализации права на основное общее образование детей-инвалидов в положениях федерального и регионального законодательстваразработать предложения по совершенствованию Закона РФ «Об образовании» в части установления и реализации гарантий права на основное общее образование детей-инвалидов.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией конституционного права на основное общее образование детьми-инвалидами.
Предмет исследования составляет совокупность конституционных и законодательных положений, закрепляющих гарантии реализации конституционного права на основное общее образование детей-инвалидов, а также комплекс проблем, связанных с практикой их применения.
Обеспечение конституционного права детей-инвалидов на основное общее образование изучалось в контексте выявления взаимосвязей и взаимозависимостей элементов объекта исследования и происходящих социально-исторических изменений. Основная теоретическая база исследования представлена положениями теории и истории государства и права, административного права, конституционного (государственного) права России. Теоретическая основа, а также исследование действующего законодательства в аспекте поставленных задач предопределили комплексный характер работы.
Правовая основа диссертационного исследования сформирована на основе Конституции Российской Федерации, актов международного законодательства, федеральных законов, актов федеральных органов государственной власти, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в сфере общего образования, решений Конституционного Суда РФ, отражающих правовые позиции относительно реализации конституционного права на образование и обеспечение его гарантий.
Методологическая основа.
В качестве основного метода исследования использован общенаучный метод познания общественных явлений в их развитии (диалектический метод). Используя метод диалектики при анализе конституционного права на образование детей-инвалидов выявлена сущность права, его природа и особенности.
Использованы также частно-научные методы: исторический метод, который позволил выявить и сопоставить этапы становления конституционного права на основное общее образование детей-инвалидов в аспекте становления и развития специального образования, определить тенденции развития специального образования в России. Сравнительно-правовой, формально-юридический методы с помощью правил юридической техники и формальной логики позволили не только детально проанализировать и обобщить существующие теоретические концепции и правоприменительную практику, но и обосновать авторскую позицию по реализации гарантий конституционного права на основное общее образование детей-инвалидов в Российской Федерации. Социологический метод и метод сравнительного анализа позволили выявить общие и особенные черты обеспечения гарантий реализации права на основное общее образование детей инвалидов в Российской Федерации и ее субъектах.
Эмпирическую базу диссертации составили материалы судебной практики, материалы периодической печати, результаты социологических исследований о соблюдении прав детей-инвалидов в Российской Федерации, анализ деятельности государственных специальных коррекционных образовательных учреждений, их документов, личный опыт автора, накопленный в процессе работы в коррекционных учреждениях и в качестве эксперта международного проекта «ТАСИС» по разработке предложений, направленных на совершенствование отечественного законодательства в сфере установления дополнительных гарантий реализации конституционного права на основное общее образование детьми-инвалидами.
Научная новизна заключается в том, что работа является одним из первых комплексных исследований, посвященных проблемам обеспечения гарантий реализации конституционного права на основное общее образование детьми-инвалидами в Российской Федерации. Научная новизна исследования состоит в следующем: на основе анализа норм законодательства в их историческом развитии определено правовое положение детей-инвалидов в сфере образованияисследованы особенности механизма обеспечения конституционного права на основное общее образование детей-инвалидовна системной основе проведен анализ гарантий реализации конституционного права на основное общее образование детей-инвалидов, дано определение понятия «специальное образование" — сформулированы предложения по внесению изменений и дополнений в Закон РФ «Об образовании» в части дополнительных гарантий, обеспечивающих реализацию права на основное общее образование детей-инвалидов.
Новизна проведенного исследования раскрывается в следующих основных положениях, выносимых на защиту:
1. Статья 43 Конституции Российской Федерации закрепила право каждого на образование, а статья 19 — равенство прав и запрет любых форм дискриминации, в том числе по состоянию здоровья. Вместе с тем особенности развития и здоровья у детей-инвалидов влекут затруднения в реализации указанного права. Данная группа лиц нуждается в предоставлении дополнительных гарантий. Следовательно, детей-инвалидов необходимо рассматривать как особый вид субъектов конституционного права на образование.
2. Критерием установления дополнительных гарантий реализации конституционного права на основное общее образование для детей-инвалидов должна быть не инвалидность, а нуждаемость в специальных средствах, дополнительных условиях получения образования. В связи с этим введение в Закон РФ «Об образовании» понятия «лица, имеющего право на дополнительные гарантии в сфере образования» будет способствовать определению единого субъекта, имеющего право на комплекс дополнительных гарантий реализации права на основное общее образование.
3. Права и свободы человека и гражданина обеспечиваются посредством общего и специального правовых механизмов. Конкретизированные в отраслевом законодательстве нормы Конституции Российской Федерации, закрепляющие право на образование, гарантируют его реализацию детьми-инвалидами. Специальное образование является особой гарантией реализации права на основное общее образование для детей-инвалидов, поскольку его целью является содействие ребенку в получении образования с учетом его индивидуальных особенностей.
Автором сформулировано определение специального образования и предложено включить его в текст Закона РФ «Об образовании». Так, под специальным образованием, по мнению автора, следует понимать целенаправленный процесс воспитания и обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья в образовательной среде с использованием специальных средств как технического, так и педагогического характера.
4. Для эффективного обеспечения гарантий конституционного права на основное общее образование детей-инвалидов необходимо ориентировать деятельность образовательных учреждений на предоставление качественного и социально востребованного образования путем построения новой схемы финансирования. Механизмом, который позволит гарантировать получение стандартной образовательной услуги каждым ребенком-инвалидом вне зависимости от его местонахождения, является нормативное подушевое финансирование специального (коррекционного) образования. Норматив финансирования специальных (коррекционных) образовательных учреждений и иных образовательных учреждений, в которых обучаются лица с ограниченными возможностями здоровья, должен содержать дополнительные затраты, обусловленные особенностями обучения данных лиц, в том числе затраты на создание специальных условий для обучения и (или) воспитания. В связи с этим представляется уместным дополнить статью 41 Закона РФ «Об образовании» пунктом 4.1 следующего содержания: «Норматив финансирования специальных (коррекционных) образовательных учреждений и иных образовательных учреждений, в которых обучаются дети-инвалиды, должен учитывать дополнительные затраты, обусловленные особенностями обучения данных лиц, в том числе затраты на создание специальных условий для обучения и (или) воспитания».
5. Для современной российской правовой системы, основанной на общепризнанных принципах и нормах международного права в области прав человека, необходим такой механизм правового обеспечения реализации права на основное общее образование детей-инвалидов, при котором они могут обучаться как в специальном образовательном учреждении, так и в образовательном учреждении общего типа. Целесообразно внедрение в Российской Федерации интегрированного обучения, способствующего более полной и эффективной реализации гарантированного Конституцией РФ права на образование, в том числе и детям-инвалидам. Так, абзац 9 пункта 4 статьи 12 Закона РФ «Об образовании» предусматривает возможность функционирования «других учреждений, осуществляющих образовательный процесс», что допускает расширение их перечня и включение в него интегрированных образовательных учреждений. Автором сформулированы и научно обоснованы предложения по внесению изменений в пункт 4 статьи 12 Закона РФ «Об образовании» абзацем 6 следующего содержания: «интегрированные общеобразовательные учреждения».
6. Для повышения гарантированности реализации конституционного права на основное общее образование детей-инвалидов необходимо более широкое определение в Законе РФ «Об образовании» понятия «индивидуальный учебный план». Представляется необходимым дополнить статью 15 Закона РФ «Об образовании» следующим абзацем:
В соответствии с заключением психолого-медико-педагогической комиссии для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья с их согласия и (или) с согласия их родителей (законных представителей) образовательный процесс регламентируется индивидуальным учебным планом". В контексте данного предложения целесообразно изложить пункт 5 статьи 17 в следующей редакции:
Обучающиеся, не освоившие образовательную программу предыдущего уровня, кроме лиц с ограниченными возможностями здоровья, обучающихся по индивидуальным учебным планам, не допускаются к обучению на следующей ступени общего образования".
7. В российском законодательстве существует комплекс норм федерального и регионального уровней, обеспечивающий дополнительные гарантии получения основного общего образования детьми-инвалидами. Анализ нормативных правовых актов позволяет сделать вывод о формировании в российской правовой науке института права на специальное образование.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что она является самостоятельным системным научным исследованием, содержащим выводы и обобщения общетеоретического характера, имеющие значение для науки конституционного права.
Полученные выводы и обобщения, по мнению автора, будут способствовать развитию науки конституционного права в части определения и обеспечения конституционно-правовых гарантий реализации права на основное общее образование детьми-инвалидами. Кроме того, данная диссертационная работа может стать основой для более глубоких общетеоретических и отраслевых исследований.
Сформулированные в работе теоретические выводы могут быть использованы для разработки учебных пособий и учебно-методических комплексов, а также для подготовки к лекциям и семинарским занятиям по конституционному праву России и спецкурсам по правам человека.
Практическая значимость работы состоит в разработке конкретных предложений и рекомендаций по совершенствованию Закона РФ «Об образовании» в части гарантий для лиц с ограниченными возможностями. Сформулированные предложения могут быть использованы в практической деятельности органов государственной власти при подготовке нормативных правовых актов как на федеральном, так и на региональном уровне, а также в правоприменительной практике.
Апробация результатов работы проведена посредством публикаций восьми научных статей, выступлений с докладами: на презентации проекта «Система реабилитационных услуг для людей с ограниченными возможностями в Российской Федерации», проходившей 17 сентября 2007 года (г. Москва) при поддержке программы сотрудничества Европейского Союза и России;
Всероссийской научно-практической конференции «Право на жизнь в обществе: механизмы образовательной интеграции детей-инвалидов», проходившей в Саратовском государственном техническом университете 1011 октября 2007 года (г. Саратов) при поддержке программы «Гражданское общество «Диалог" — межрегиональном семинаре «Реализация прав особого ребенка: общественная инициатива и власть», проведенном Центром лечебной педагогики (г. Москва) при поддержке Фонда Форда (США) — межрегиональной научно-практической конференции, проведенной ГОУ ДПО «Саратовский институт повышения квалификации и переподготовки работников образования», проходившей 28 марта 2008 года;
Международной научно-практической конференции «Политико-правовые приоритеты социально-экономического развития России», проходившей 2−3 июля 2008 года в Саратовском государственном университете имени Н. Г. Чернышевского;
Международной научно-практической конференции «Инклюзивное образование: опыт и перспективы», проходившей 14−17 ноября 2008 года в Саратовском государственном университете имени Н. Г. Чернышевскогоитоговой конференции проекта «Система реабилитационных услуг для людей с ограниченными возможностями в Российской Федерации», проходившей 10 декабря 2009 года (г. Москва) при поддержке программы сотрудничества Европейского Союза и России.
Результаты исследования и выводы автора применяются в педагогической практике в процессе преподавания дисциплины «Конституционное (государственное) право России» в Поволжском кооперативном институте (филиале) АНО ВПО ЦС РФ «Российский университет кооперации».
Автор является экспертом в международном проекте «ТАСИС» по разработке предложений, касающихся совершенствования законодательства в сфере специального образования. Сформулированные автором предложения по совершенствованию законодательства об образовании в части определения и обеспечения гарантий детям-инвалидам могут быть применены законодательными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами, отражающими научно-практический характер исследования. Она состоит из введения, двух глав, включающих 8 параграфов, заключения и библиографии.
Заключение
.
Проделанный в настоящей работе анализ действующего законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере обеспечения права на основное общее образование детей-инвалидов, а также научной литературы, посвященной обозначенной теме, позволяет сделать некоторые выводы и обобщения.
Раскрывая содержание гарантий реализации конституционного права на основное общее образование детей-инвалидов, необходимо выработать единый термин в обозначении рассматриваемой группы. Понятия «инвалид» и «лицо с ограниченными возможностями здоровья», используемые российским законодательством, близки по содержанию, но не тождественны. Дополнительные гарантии предоставляться только по формальным критериям — наличию подтвержденного в установленном порядке статуса ребенка-инвалида. Хотя трудности в обучении могут испытывать и дети с ограниченными возможностями, не имеющие статуса инвалида.
Введение
в российское законодательство об образовании понятия «лица, имеющие право на дополнительные гарантии в сфере образования» будет способствовать определению единого субъекта, обладающего комплексом дополнительных гарантий реализации права на основное общее образование.
Инструментом реализации гарантированного Конституцией РФ субъективного права на образование детьми-инвалидами является специальное образование.
Специальное образование обеспечивает возможность получать знания, соответствующего уровня с учетом состояния здоровья, особенностей развития и образовательного потенциала ребенка-инвалида. По нашему мнению, специальное образование можно понимать как целенаправленный процесс воспитания и обучения детей-инвалидов в образовательной среде с использованием специальных средств как технического, так и педагогического характера.
Конституция РФ гарантирует право каждого на образование. Гарантированность права означает обязанность государства по созданию системы, обеспечивающей реализацию данного права его носителями (обладателями). В настоящее время проблема реального осуществления гарантий права на образование детей-инвалидов, является одной из самых сложных в сфере образовательной деятельности.
Российское законодательство закрепляет основные гарантии реализации права на образование для детей и подростков с ограниченными возможностями. Формирование системы гарантий осуществляется с учетом фактического положения детей-инвалидов в соответствии с целями государственной политики. При этом одна из основных задач — обеспечение равенства граждан при использовании основных прав и свобод. Для реализации конституционного права на основное общее образование детей-инвалидов, необходимы дополнительные гарантии. Нормы п. 3 ст. 5, п. 10 ст. 50 Закона РФ «Об образовании» в общей форме закрепляют право ребенка с отклонениями в развитии на получение специального образования, которое является дополнительной гарантией получения образования.
Переход к нормативному бюджетному финансированию специальных (коррекционных) образовательных учреждений требует принятия соответствующих документов, непосредственно регулирующих порядок перехода на нормативное бюджетное финансирование и утверждающих методику расчета нормативов и их размер. На наш взгляд, статью 41 Закона «Об образовании» нужно дополнить пунктом 4.1 следующего содержания: «Норматив финансирования специальных (коррекционных) образовательных учреждений и иных образовательных учреждений, в которых обучаются дети-инвалиды, должен учитывать дополнительные затраты, обусловленные особенностями обучения данных лиц, в том числе затраты на создание специальных условий для обучения и (или) воспитания».
Серьезным недостатком реализации конституционного права на основное общее образование детьми-инвалидами является отсутствие нормативно-правового регулирования интегрированного (инклюзивного) образования. В связи с этим считаем целесообразным внести дополнение в п. 4 ст. 12 Закон РФ «Об образовании» следующего содержания: «интегрированные общеобразовательные учреждения».
Выделение интегрированного образовательного учреждения в самостоятельный вид вполне коррелирует с положениями федерального законодательства, в том числе Конституции РФ, Закона РФ № 181 «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», Закона РФ «Об образовании». Так, абз.9 п. 4 ст. 12 Закона «Об образовании» предусматривает возможность функционирования «других учреждений, осуществляющих образовательный процесс», что позволяет на практике расширить их перечень. Закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» в ст. 18 предусматривает возможность совместного обучения детей с инвалидностью со сверстниками без инвалидности. Положения о специальном образовании могут и должны быть включены в региональное законодательство, которое способно разрешать вопросы интегрированного образования, создания дополнительных гарантий получения детьми-инвалидами основного общего образования с учетом возможностей региона.
В ряде регионов России в настоящее время приняты законодательные акты, содержащие нормы о специальном и интегрированном образовании. Однако сохраняется необходимость разработки соответствующей нормативной базы, регулирующей инклюзивное образование в нашей стране, что способствовало бы созданию реальных гарантий реализации детьми-инвалидами закрепленного в Конституции Российской Федерации права на основное общее образование. Масштабность и актуальность этой проблемы подтверждается ее осознанием и обсуждением на высшем государственном уровне. В выступлении на встрече с членами Совета по делам инвалидов при Президенте РФ 7 апреля 2009 г. Д. А. Медведев сказал: «Мы просто обязаны создать нормальную систему образования для инвалидов, чтобы дети и подростки могли обучаться среди сверстников в обычных общеобразовательных школах, и .не чувствовали себя изолированными от общества. Однако в России до сих пор не принят закон об образовании лиц с ограниченными возможностями, необходимо заняться его доработкой и.
242 представлением". Думается, что формулирование и решение указанных задач позволит обеспечить конституционное право на образование для всех без исключения граждан, в том числе и детям-инвалидам.
Выступление Президента Российской Федерации Д. А. Медведева на встрече с членами Совета по делам инвалидов при Президенте РФ 7 апреля 2009 г. //http:// www.kremlin.ru/.
