Муниципально-правовые санкции как форма выражения ответственности в системе местного самоуправления

Актуальность темы

исследования.

Развитие общественных отношений в сфере местного самоуправления, превращение муниципального права в самостоятельную отрасль, имеющую значительное практическое применение, делает необходимым создание системы эффективной охраны муниципально-правовых отношений.

Постоянная отсылка к нормам конституционного, административного, трудового, уголовного или иного права не способна обеспечить полноценную защиту надлежащего применения всего круга муниципально-правовых предписаний, вследствие чего многие его нормы оказываются не обеспеченными силой государственного принуждения.

Указанная проблема прежде всего должна быть решена доктринально. В связи с этим становится актуальным вопрос о выделении муниципально-правовой ответственности в самостоятельный вид юридической ответственности и о признании наличия в российской правовой системе специальных принудительных мер муниципально-правовой ответственностимуниципально-правовых санкций.

Следует отметить, что в российской юридической науке отсутствует единство взглядов при определении, как самого понятия юридической ответственности, так и классификации ее видов. Если такие виды юридической ответственности, как уголовная, административная, дисциплинарная, гражданско-правовая можно признать достаточно разработанными, то вопросы выделения иных видов ответственности, в том числе муниципально-правовой, лишь начинают обсуждаться.

Изменения в российском законодательстве о местном самоуправлении обусловили разные подходы специалистов к проблеме ответственности в муниципальном праве, которая тесно связана с научной дискуссией о возможности выделения муниципально-правовой ответственности в самостоятельный вид юридической ответственности и о ее содержании. В целом муниципально-правовая ответственность получила признание в отечественной правовой науке, о чем свидетельствует целый ряд диссертаций и других научных исследований1. Вместе с тем эти вопросы требуют дальнейшей разработки, и, прежде всего, речь идет о том, как отграничить конституционно-правовую ответственность от муниципально-правовой, какие санкции следует признавать муниципально-правовыми.

Данная работа посвящена анализу теоретических и практических проблем реализации муниципально-правовых санкций в системе местного самоуправления, которые являются формой выражения муниципально-правовой ответственности. В связи с этим актуальными видятся вопросы: что следует понимать под муниципально-правовой ответственностью, какие субъекты могут к ней привлекаться и на каком основании, кто и какие санкции должен применять за нарушение муниципально-правовых предписаний, и каков их опыт реализации в России и за рубежом. Представляется, что изучение зарубежного опыта правового регулирования ответственности муниципальных органов и должностных лиц поможет созданию более эффективных механизмов муниципальной ответственности внутри страны.

Специфика местного самоуправления требует новых подходов к определению видов муниципально-правовых санкций, их содержанию и соотношению с санкциями иной отраслевой принадлежности.

Степень научной разработанности темы исследования.

Муниципально-правовые санкции являются формой выражения муниципально-правовой ответственности, представляющей собой новый вид юридической ответственности. Проблемы муниципально-правовых санкций не могут быть поняты без решения проблемы самой муниципально-правовой ответственности. В настоящее время существует большое количество работ теоретиков права, в которых раскрывается понятие юридической.

1 Алексеев И. А. Муниципалыю-правовая ответственность: проблемы теории и практики. Автореф. дисс. д-ра юрид наук. Ростов-на Дону, 2007. 48 е.- Долгополова М. С. Муниципально-правовая ответственность: проблемы правового регулирования. Автореф. дисс.. канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. 23с.- Соловьев С. Г. Муниципально-правовая ответственность местного представительного органа: содержание и актуальные проблемы // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 2. С. 5. Шугрина Е. С. Особенности конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления//Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5. С.34−41. и др. ответственности, характеризуются ее признаки, виды, санкции. Но однозначной позиции по вопросу о том, что считать видами юридической ответственности и по какому основанию (критерию) их выделять, в настоящее время нет. Все это порождает необходимость разработки теоретических основ муниципально-правовой ответственности, ее соотношения с другими видами ответственности, анализ муниципально-правовых санкций.

Исследованию новых видов юридической ответственности, таких как конституционная, финансовая, экологическая, земельно-правовая, бюджетная,.

2 3 процессуальная посвящены работы H.A. Богдановой, В. А. Виноградова, Н.М. Колосовой4, Ю.А. Крохиной5, O.E. Кутафина6, В.О. Лучина7, В.И. Савина8, А.П. Анисимова9, Н.С. Макаровой10, H.A. Чечиной, П.С. Элькинда11 и др. В них авторы сталкиваются с аналогичными проблемами, что и ученые, занимающиеся изучением муниципально-правовой ответственности.

В последнее десятилетие в России наблюдается значительный рост законодательных актов, регулирующих вопросы ответственности федеральных, региональных и муниципальных органов власти. Изменения в законодательстве о местном самоуправлении носят концептуальный характер, что обусловливает необходимость научно-теоретического осмысления муниципально-правовой ответственности и ее санкций в системе местного самоуправления.

2 Богданова H.A. Ответственность в структуре конституционно-правового статуса субъекта конституционного права // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С.76−80.

3 Виноградов В. А. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2004. № 2. С.212−216.

4 Колосова Н. М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М.: Городец, 2000. 192 с.

5 Крохина Ю. А. Теоретические основы финансово-правовой ответственности // Журнал российского права. 2004. № 3. С.87−95.

6 Кутафин O.E. Предмет конституционного права. М.: Юристь, 2001.444 с.

7 Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М.: ЮНИТИ, 2002.687 с.

8 Савин В. И. Концепция экологической ответственности и причины экологических правонарушений // Известия Академии Промышленной Экологии. 2002. № 3. С.74−76.

9 Анисимов А. П. Земельно-правовая ответственность за нарушения правового режима земель поселений // Журнал российского права. 2004. № 2. С.80−87.

10 Макарова Н. С. Бюджетная ответственность: понятие, основания и особенности реализации. Дис.. канд. юрид. наук. М., 2004. 171 с.

Чечина H.A., Элькинд П. С. Об уголовно-процессуальной и гражданской процессуальной ответственности // Советское государство и право. 1973. № 9. С.33−41.

Для разработки муниципально-правовой ответственности важное значение имеют работы авторов, исследующих ответственность органов государственной власти, таких как С. А. Авакьян, В. А. Виноградов, М.Н. Карасев14, С.Г. Колбая15, Н.М. Колосова16, A.A. Кондрашев17, М.М. Курманов18, А. Л. Сергеев, A.A. Степанова19, Е.В. Шатохин20 и др.

Проблемы ответственности органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, в том числе выборных, исследовались в трудах И.А.

21 22 23 24.

Алексеева, М. С. Долгополовой, Е. В. Измайловой, М. А. Краснова, Д.А. Лисовицкого25, М.М. Мокеева26, С.С. Мялковского27, С.Г. Соловьева28, A.A.

12 Авакьян С. А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С.9−32.

13 Виноградов В. А. Конституционно-правовая ответственность членов правительства // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 5. С.8−10.

14 Карасев М. Н. О государственно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2000. № 7. С.29−37.

13 Колбая С. Г. Отрешение Президента от должности: мировой опыт и проблемы российского законодательства // Журнал российского права. 2004. № 4. С.98−107.

16 Колосова Н. М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М.: Городец, 2000.192 с.

17 Кондрашев A.A. Некоторые проблемы разработки санкций конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С.238−245.

18 Курманов М. М. Роспуск парламента субъекта Российской Федерации // Журнал российского права. 2004. № 3. С. 16−23.

19 Степанова A.A. Вопросы конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации //.

Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С.262−268.

20 Шатохина Е. В. Высшие должностные лица Российской Федерации как субъекты конституционно-правовой ответственности: общие вопросы теории и законодательства // Право: теория и практика. 2004. № 5. С.26−28.

21 Алексеев И. А. Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики. Автореф. дисс д-ра юрид наук. Ростов-на Дону, 2007.48 с.

22 Долгополова М. С. Муниципально-правовая ответственность: проблемы правового регулирования. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Тюмень, 2005.23с.

23 Измайлова Е. В. Юридические механизмы института ответственности в системе местного самоуправления. Диссканд. юрид наук. М., 2003. с. 165.

24 Краснов М. А. Проблема ответственности в местном самоуправлении // Местное самоуправление: Современный российский опыт законодательного регулирования / Под ред. К. Ф. Шеремета, И. И. Овчинникова. М.: Б. и., 1998. С.186−199.

23 Лисовицкий Д. А. Правовое регулирование ответственности выборных лиц местного самоупрвления и выборных муниципальных органов перед населением: Автореф: дисс. .канд. юрид. наук. СПб, 2004.28 с.

26 Мокеев М. М. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: Дисс. .канн. юрид. наук. — Саратов, 2003. С. 76.

27 Мялковский С. С. Юридическая ответственность и местное самоуправление в Российской Федерации: теоретические и правовые аспекты: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С.6−7.

Соловьев С. Г. Проблемные вопросы юридической ответственности глав муниципальных образований // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 2. С.29−30.

Уварова29, В.И. Фадеева30, Е.С. Шугриной31, Г. Н. Чеботарева32, Н.Н. Черногора33 и др.

В целом анализ работ по проблемам ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления показывает, что в науке проблема выделения муниципально-правовой ответственности поставлена, но окончательно не решена и требует дальнейшей проработки. Отсутствие однозначной позиции по вопросу о том, что следует понимать под-муниципально-правовой ответственностью и формами ее реализации, каковы основания для выделения ее в самостоятельный вид юридической ответственности, в чем особенности муниципально-правовых санкций, потребности судебной практики, обусловили выбор настоящей темы для научного исследования.

Цель и задачи исследования

.

Целью диссертационного исследования является всесторонний анализ муниципально-правовых санкций как формы реализации ответственности в системе местного самоуправления на основании всего комплекса правовых норм о них, практики их реализации, а также научных концепций.

Постановка цели определила круг исследовательских задач:

1) раскрыть понятие юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и ее виды;

2) обосновать концептуальные начала муниципально-правовой ответственности;

3) определить место муниципально-правовых санкций в системе юридической ответственности, отграничив их от мер защиты и мер пресечения;

29 Уваров A.A. Об ответственности органов местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С.366−373.

30 Фадеев В. И. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления // .Кутафин O.E., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М.: Юристъ, 2001. С.529−538.

31 Шугрина Е. С. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления // Российский юридический журнал. 2000. № 1. С.108−122.

32 Чеботарев Г. Н. Соотношение конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Российский юридический журнал. 2002. № 4. С.37−40.

33 Черногор H.H. Некоторые проблемы исследования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 1998. № 1. С.38−41.

4) проанализировать зарубежное законодательство, закрепляющее меры муниципально-правовой ответственности, с целью использования положительного опыта в отечественном законодательстве;

5) разработать критерии для классификации муниципально-правовых санкций и обобщить опыт их реализации;

6) предложить пути совершенствования законодательства о муниципально-правовых санкциях.

Объект исследования.

Объектом исследования выступают комплекс муниципально-правовых норм, устанавливающих отдельные составы муниципальных правонарушений и санкции, применяемые за их совершение, а также судебные акты реализации данных норм.

Предмет исследования составляют понятие, содержание, особенности, порядок применения муниципально-правовых санкций как формы реализации ответственности в системе местного самоуправления.

Методологическая основа исследования.

Характер задач, поставленных и исследуемых в диссертации, обусловил применение различных средств и приемов познания. В работе использовались такие общенаучные методы исследования как диалектический, аналитический, методы индукции и дедукции.

Большое значение для раскрытия темы исследования имели частно-научные методы познания. Прежде всего, это методы сравнительного и формально-юридического анализа. Сравнительно-правовой метод позволил сопоставить нормы об ответственности органов местного самоуправления в России и за рубежом, на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации. Использование формально-юридического метода позволило проанализировать нормативный материал по теме исследования, определить критерии для выделения муниципально-правовой ответственности в самостоятельный вид ответственности, отграничить ее от других отраслевых видов юридической ответственности, выявить особенности муниципальноправовых санкций. Историко-правовой метод способствовал установлению обратной связи между историческими событиями, социальными явлениями и развитием законодательства. Также в ходе исследования применялся анализ судебной практики и социологический метод.

Теоретическая основа исследования.

Теоретическая основа исследования базируется на научных работах и взглядах правоведов — представителей общей теории, права. В частности, автором были использованы труды С. С. Алексеева, Б. Т. Базылева, H.A. Духно, В. И. Ивакина, В. А. Кислухина, О. Э. Лейста, Д. А. Липинского, Л. А. Морозовой, Т. Н. Радько, Т. А. Щелокаевой и др.

Важными источниками послужили работы ученых — исследователей отраслевых видов юридической ответственности: С. А. Авакьяна, А. АБезуглова, В. А. Виноградова, A.B. Демина, О. О. Журавлевой, Л. В. Забровской, Т. Н. Зражевской, Н. М. Колосовой, Ю. А. Крохиной, O.E. Кутафина, В. О. Лучина, А. Л. Сергеева и др.

К числу ученых, обращавшихся к проблеме ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, труды которых были использованы в работе, следует отнести И. А. Алексеева, В. А. Баранчикова, М. С. Долгополову, Е. В. Измайлову, С. Г. Соловьева, В. И. Фадеева, Г. Н. Чеботарева, H.H. Черногора, Е. С. Шугрину и др.

Нормативно-правовую базу диссертации составляют Конституция Российской Федерации, Федеральные законы 1995 г. и 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации» и другие федеральные законы, постановления Конституционного Суда Российской Федерации и постановления конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, постановления Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, регламенты представительных органов местного самоуправления, а также конституции и законодательные акты ряда зарубежных государств.

Научная новизна исследования.

Научная новизна исследования выражается в том, что оно представляет собой первый опыт специального анализа муниципально-правовых санкций, через которые реализуется муниципально-правовая ответственность, с позиций общей теории права, при использовании достижений отраслевых наук, нормативного материала и практики.

Сформирована авторская позиция относительно дискуссии по вопросу о соотношении конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности в системе местного самоуправления.

В работе рассматривается широкий спектр научных проблем муниципально-правовой ответственности: понятие, основания, классификация мер ответственности (санкций), их особенности.

Анализируются нормативные основы, закрепляющие муниципально-правовые санкции не только в России, но и в ряде зарубежных стран.

В целом результатом диссертационного исследования можно считать теоретическое обоснование концептуальных начал муниципально-правовой ответственности и ее санкций.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1. Муниципально-правовая ответственность является самостоятельным видом ответственности, ее следует отграничивать от других видов юридической ответственности, в том числе применяющихся в муниципально-правовых отношениях. Указанный вывод вытекает из анализа потребностей практики, в том числе судебной, теоретических разработок автора и требований п. 8 ст.44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о необходимости закрепления в уставе муниципального образования видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

2. Формой выражения муниципально-правовой ответственности выступают муниципально-правовые санкции, представляющие собой закрепленные в муниципально-правовых нормах меры публичного принуждения, которые влекут неблагоприятные для правонарушителя последствия и применяются в особом процессуальном порядке.

3. Формулируется авторская позиция по вопросу о соотношении конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности, суть которой заключается в том, что разграничивать конституционно-правовую и муниципально-правовую ответственность следует, в первую очередь, не по субъекту, перед которым она наступает, а по объекту посягательства. Муниципально-правовая ответственность призвана охранять муниципально-правовые отношения, возникающие в сфере решения вопросов местного значения — сфере исключительного ведения местного самоуправления. Конституционно-правовая ответственность направлена, прежде всего, на защиту конституционно-правовых отношений, которые в свою очередь связаны с осуществлением государственной власти. В случаях ненадлежащего осуществления органами и должностными лицами местного самоуправления функций государственной власти (в сфере переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий) для них наступает конституционно-правовая ответственность.

4. Муниципально-правовой ответственности присущ ряд особенностей:

• особый состав субъектов — это субъекты, наделенные публично-правовым статусом, связанным с осуществлением полномочий по решению вопросов местного значения;

• муниципально-правовая ответственность выполняет задачу охраны определенной группы общественных отношений в сфере местного самоуправления, урегулированных нормами муниципального права;

• для нее характерен особый порядок наложения мер ответственности, закрепленный в муниципальном законодательстве;

• спецификой обладают правоприменительные акты, с помощью которых меры муниципально-правовой ответственности конкретизируются (решение по итогам голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправлениязакон субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образованиярешение арбитражного суда субъекта Российской Федерации о введении временной финансовой администрации и др.);

• муниципально-правовая ответственность выражается в неблагоприятных для правонарушителя последствиях неимущественного характералишение права самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значениялишение права участвовать в решении вопросов местного значения в составе коллегиального органавременное отстранение от решения вопросов местного значения;

• объектом посягательства выступают муниципально-правовые отношения, возникающие в сфере решения вопросов местного значения.

5. Муниципальное право обладает арсеналом собственных отраслевых мер охраны муниципальных правоотношений. К ним относятся санкции (меры ответственности) и меры защиты. Отличия между ними состоят в следующем:

• меры защиты отличаются от мер ответственности отсутствием отрицательных последствий и государственного осуждения;

• меры защиты преследуют правовосстановительные цели, а меры ответственности, кроме того, направлены на наказание виновных;

• меры защиты и меры ответственности реализуются в различных процессуальных формах;

• основанием применения мер юридической ответственности является правонарушение (в совокупности всех его признаков), а применение мер защиты возможно и при отсутствии состава правонарушения (например, временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления в связи со стихийным бедствием).

6. Муниципально-правовая ответственность представляет собой лишь часть межотраслевого института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и выражается через систему муниципально-правовых санкций.

В зависимости от инстанции ответственности (т.е. субъекта, перед которым наступает ответственность) муниципально-правовые санкции могут быть классифицированы следующим образом:

• выражающие ответственность перед населением муниципального образования — отзыв выборных лиц местного самоуправления, выражение недоверия;

• выражающие ответственность перед государством — роспуск представительного органа муниципального образованияотрешение от должности главы муниципального образования (главы местной администрации) — временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (введение временной финансовой администрации в муниципальном образовании).

В зависимости от круга лиц, на которых распространяется действие муниципально-правовых санкций:

• санкции, применяемые к депутатам представительного органа муниципального образования и членам выборного коллегиального органа местного самоуправления;

• санкции, применяемые к выборным должностным лицам местного самоуправления;

• санкции, применяемые к должностным лицам местного самоуправления, не являющимися выборными;

• санкции, применяемые к представительным органам муниципальных образований и к иным выборным коллегиальным органам местного самоуправления.

Муниципально-правовые санкции можно подразделить по правовым последствиям:

• санкции, которые всегда влекут досрочное прекращение полномочий органа или должностного лица местного самоуправления (отзыв, отрешение от должности, роспуск);

• санкции, не влекущие досрочное прекращение полномочий органа или должностного лица местного самоуправления (выражение недоверия, введение временной финансовой администрации и др.).

7. Поскольку Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», наделил сход граждан правом осуществлять исключительные полномочия представительного органа муниципального образования, и к данному публичному институту роспуск как мера ответственности не применим, следует установить ответственность схода граждан за ненадлежащее решение вопросов местного значения.

Для решения данной проблемы предлагается законодательное закрепление новых муниципально-правовых санкций в отношении схода граждан как своеобразного первичного органа населения в системе местного самоуправления: временное осуществление органами местного самоуправления муниципального района (в состав которого входит данное сельское поселение) исключительных полномочий схода граждан либо лишение сельского поселения статуса муниципального образования в форме упразднения.

8. Совершенствование оснований и порядка применения муниципально-правовых санкций должно вести к повышению эффективности института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. В связи с этим обосновываются предложения по развитию действующего законодательства о местном самоуправлении: а) В п. 1 ст.73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не определяется, кто должен обратиться в суд для установления факта неисполнения решения суда представительным органом муниципального образования по отмене незаконного нормативного правового акта. Представляется целесообразным возложить данную обязанность на соответствующие органы прокуратуры. б) В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должно быть указание на назначение внеочередных выборов в связи с роспуском представительного органа муниципального образования или отрешением от должности главы муниципального образования. Этот момент нашел свое отражение в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации34, где говорится о том, что досрочное прекращение полномочий представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должно сопровождаться назначением муниципальных выборов. в) Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил, что для отзыва выборного лица местного самоуправления необходимо, чтобы за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе), сделав, таким образом, применение данной санкции практически невозможным. При этом Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 63-Ф3 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» отменил порог явки избирателей на всех уровнях выборов в Российской Федерации. Для того чтобы отзыв выборных лиц местного самоуправления как мера муниципально-правовой ответственности и как форма.

34 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1997 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности п. З ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // С3 РФ. 1997. № 42. Ст. 4902. непосредственной демократии в системе местного самоуправления был не только на бумаге, но и имел практику реализации, следует учесть высказанную в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации позицию, согласно которой за отзыв выборного лица местного самоуправления должно проголосовать не меньшее число граждан, чем-то, которым отзываемое лицо было избрано35. е) В случае использования главой муниципального образования или главой местной администрации права на обжалование акта об отрешении от должности, должно приостанавливаться решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об отрешении от должности. Тем более, что суд должен принять решение по жалобе в очень короткий срок — не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

На основе анализа отечественного и зарубежного законодательства, опыта работы органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, а также научных исследований диссертантом выявлены научно-теоретические и практические проблемы реализации муниципально-правовой ответственности и применения муниципально-правовых санкций, сформулированы предложения по совершенствованию действующего муниципального законодательства.

Обращение к теории юридической ответственности позволило расширить и уточнить особенности муниципально-правовой ответственности и муниципально-правовых санкций, что имеет методологическое значение при решении концептуальных проблем дифференциации юридической ответственности и исследовании вопросов выделения новых видов юридической ответственности.

35 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» II Российская газета. 2002. 10 апреля.

Диссертационные материалы могут быть использованы в практике преподавания теории государства и права, муниципального права в юридических вузах и на курсах повышения квалификации муниципальных работников, служить основой для спецкурса «Муниципально-правовая ответственность».

Апробация результатов исследования.

Основные положения и выводы, сделанные в диссертации, были изложены в докладах на международных и всероссийских научно-практических конференциях (Всероссийская научно-практическая конференция «Конституционное развитие России: история и современность» г. Екатеринбург, 2003 г.- Международная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики» г. Киров, 2005 г.- Международная конференция студентов и аспирантов «Традиции и новации в системе современного российского права» г. Москва, 2006 г. и др.).

Содержание работы отражено в десяти опубликованных по теме исследования статьях. Диссертационные материалы использовались в учебном процессе Института (филиала) Московской государственной юридической академии в г. Кирове, Кировском филиале Волго-Вятской академии государственной службы и других вузов.

Структура и объем диссертации

.

Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования, а также избранной автором логикой изложения материала. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих девять параграфов, заключения, библиографии и приложения. Общий объем работы — 200 страниц.

Заключение

.

Модернизация современного российского права и развитие законодательства обусловлены динамикой общественного развития. Это объективные процессы, с которыми непосредственно связана дифференциация юридической ответственности на виды. В научной литературе высказано несколько позиций по данному вопросу. В ходе исследования нами были проанализированы объективные критерии (основания) классификации видов юридической ответственности, в целом, и основания классификации видов юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, в частности. Главное — что каждая из них имеет право на существование, и на разных этапах научного познания, а также в целях более эффективного правотворчества нужно использовать разные подходы к классификации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Муниципально-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством выступает в негативно-ретроспективном виде. Она выражается в отстранении органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления от реализации ранее возложенной компетенции по решению вопросов местного значения и в применении к ним соответствующих муниципально-правовых санкций.

Под муниципально-правовой ответственностью предлагается понимать закрепляемую муниципально-правовыми нормами обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления, ненадлежащим образом осуществляющих полномочия по решению вопросов местного значения, отвечать за свои противоправные деяния и претерпевать действие муниципально-правовых санкций, налагаемых на них уполномоченной инстанцией.

Институт юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления носит комплексный характер, он включает в себя помимо муниципально-правовой ответственности также уголовную, административную, дисциплинарную, материальную, конституционно-правовую и гражданско-правовую ответственность.

Обосновывается новый подход к разграничению муниципально-правовой и конституционно-правовой ответственности: не по субъекту, перед которым она наступает, а по объекту посягательства. Муниципально-правовая ответственность призвана охранять муниципально-правовые отношения, возникающие в сфере решения вопросов местного значения — сфере исключительного ведения местного самоуправления. Конституционно-правовая ответственность направлена, прежде всего, на защиту конституционно-правовых отношений, которые в свою очередь связаны с осуществлением государственной власти. В случаях ненадлежащего осуществления органами и должностными лицами местного самоуправления функций государственной власти (в сфере отдельных переданных государственных полномочий) для них наступает конституционно-правовая ответственность.

Муниципально-правовые нормы (как и любые правовые нормы) действенны только тогда, когда они обеспечены эффективными мерами государственно-принудительного воздействия — санкциями, форма реализации которых и есть форма реализации ответственности. В диссертационном исследовании муниципально-правовые санкции рассматриваются как форма реализации ответственности в системе местного самоуправления.

Муниципально-правовыми санкциями (мерами ответственности) следует считать закрепленные в муниципально-правовых нормах меры публичного принуждения, применяемые к органам и должностным лицам местного самоуправления за совершение муниципального правонарушения, которые влекут неблагоприятные для правонарушителя последствия и применяются в особом процессуальном порядке.

В зависимости от инстанции ответственности (т.е. субъекта, перед которым наступает ответственность) муниципально-правовые санкции могут быть классифицированы следующим образом:

1) выражающие ответственность перед населением муниципального образования — отзыв выборных лиц местного самоуправления, выражение недоверия;

2) выражающие ответственность перед государством — роспуск представительного органа муниципального образованияотрешение от должности главы муниципального образования (главы местной администрации) — временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (введение временной финансовой администрации в муниципальном образовании).

В зависимости от круга лиц, на которых распространяется действие муниципально-правовых санкций:

1) санкции, применяемые к депутатам представительного органа муниципального образования и членам выборного коллегиального органа местного самоуправления;

2) санкции, применяемые к выборным должностным лицам местного самоуправления;

3) санкции, применяемые к должностным лицам местного самоуправления, не являющимися выборными;

4) санкции, применяемые к представительным органам муниципальных образований и к иным выборным коллегиальным органам местного самоуправления.

Муниципально-правовые санкции можно подразделить по правовым последствиям:

1) санкции, которые всегда влекут досрочное прекращение полномочий органа или должностного лица местного самоуправления (отзыв, отрешение от должности, роспуск);

2) санкции, не влекущие досрочное прекращение полномочий органа или должностного лица местного самоуправления (выражение недоверия, введение временной финансовой администрации и др.).

Муниципально-правовые санкции (меры ответственности) следует отличать от мер защиты. Мерами защиты следует признавать юридические средства правоохранительного характера, преследующие исключительно правовосстановительные цели, направленные на устранение препятствий к осуществлению права, применение которых возможно при отсутствии состава правонарушения.

Замена тотального государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в нашей стране повлекла за собой формирование урегулированного правом механизма ответственности указанных органов и лиц перед государством. В этой связи интересным и полезным стало изучение опыта зарубежных стран, во многих из которых элементы общественной теории местного самоуправления, основанной на принципе признания свободы осуществления своих задач местными сообществами, благополучно сочетаются с элементами государственной теории, в которой местное самоуправление рассматривается как нижнее звено единой общегосударственной системы управления.

Диссертантом рассмотрен исторический опыт реализации мер ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в России, выявлена преемственность отдельных механизмов.

Практическим результатом проведенного исследования являются предложения по развитию и совершенствованию законодательства, регулирующего институт муниципально-правовых санкций.

1. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должна устанавливаться обязанность назначения новых выборов в связи с роспуском представительного органа муниципального образования или отрешением от должности главы муниципального образования. Этот момент нашел свое отражение в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1997 г. «По делу о проверке конституционности п. З ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где указано, что досрочное прекращение полномочий представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должно сопровождаться одновременным назначением муниципальных выборов.

2. Следует учитывать позицию Конституционного Суда Российской Федерации, высказанную в постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе"290, согласно которой за отзыв выборного лица местного самоуправления должно проголосовать не меньшее число граждан, чем-то, которым отзываемое лицо было избрано. То есть выборное лицо местного самоуправления, если оно избрано по системе относительного большинства, может быть отозвано также по системе относительного большинства. Кроме того, теоретически возможна ситуация, когда «не менее половины всех зарегистрированных в муниципальном образовании избирателей» будет меньше, чем число граждан, проголосовавших в свое время за это лицо. Оговорка о такой возможности и выше указанная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации должны быть включены в текст Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

290 Российская газета. 2002.10 апреля.

3. При решении такого вопроса как определение инстанции ответственности в связи с отзывом выборных лиц местного самоуправления необходим единый подход. Предлагаем население муниципального образования определять как совокупность избирателей соответствующего избирательного округа.

4. В случае использования главой муниципального образования или главой местной администрации права на обжалование акта об отрешении от должности, должно приостанавливаться решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об отрешении от должности. Тем более, что суд должен принять решение по жалобе в очень короткий срок — не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

5. В п. 1 ст.73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не определяется, кто должен обратиться в суд для установления факта неисполнения решения суда представительным органом муниципального образования по отмене незаконного нормативного правового акта. Представляется целесообразным возложить данную обязанность на соответствующие органы прокуратуры.

Реформа местного самоуправления и сопутствующие ей изменения в муниципальном законодательстве ставят перед теорией и практикой муниципально-правовой ответственности новые проблемы, пути решения которых еще предстоит найти.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрел право схода граждан в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом менее 100 человек, осуществлять полномочия, отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, в том числе и по принятию муниципальных правовых актов. В случае принятия представительным органом муниципального образования муниципального правового акта, противоречащего законодательству, и непринятия мер по его отмене он может быть распущен законом субъекта Российской Федерации по ст. 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Как привлечь к ответственности сход граждан, действующий неправомерно, в частности, не отменяющий признанный судом незаконным муниципальный правовой акт или уклоняющийся от решения вопросов местного значения?

Для решения данной проблемы предлагается законодательное закрепление новых муниципально-правовых санкций в отношении схода граждан как своеобразного первичного органа населения в системе местного самоуправления: временное осуществление органами местного самоуправления муниципального района (в состав которого входит данное сельское поселение) исключительных полномочий схода граждан либо лишение сельского поселения статуса муниципального образования в форме упразднения.

Муниципальное право обладает достаточным арсеналом муниципально-правовых санкций. Главное — сделать механизмы их реализации работоспособными. В целом же, совершенствование оснований и порядка применения муниципально-правовых санкций должно вести к повышению ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при оптимальном сочетании контроля гражданского общества «снизу» и государственного контроля «сверху».