Общественная палата Российской Федерации в системе институтов гражданского общества: конституционно-правовой анализ

Актуальность темы

диссертационного исследования.

Актуальность рассмотрения конституционно-правового аспекта становления Общественной палаты Российской Федерации в качестве предмета диссертационного исследования обусловлена, прежде всего, тем обстоятельством, что современная экономическая и политическая ситуация в Российской Федерации самым настойчивым образом требует разработки взвешенной и продуманной стратегии участия институтов гражданского общества в выработке основных направлений развития страны. За исторически непродолжительное время своего существования Общественная палата Российской Федерации стала важным институтом российской общественно-политической системы, обеспечивающим взаимодействие гражданского общества с государством. Общественная палата Российской Федерации работает по различным направлениям, формируя при этом авторитетное экспертное сообщество. Однако общественно-политический потенциал Общественной палаты сегодня полностью не используется. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в 2006 году отмечается, что при планировании дальнейшего развития государственной и политической системы страны необходимо учитывать «одну из существенных черт нашей внутриполитической жизни, а именно: низкий уровень доверия граждан к отдельным институтам государственной власти и к крупному бизнесу"1.

Обеспечение взаимодействия граждан Российской Федерации с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов и органами местного самоуправления является первичным в деятельности Общественной палаты, что, на наш взгляд, направлено на реализацию ч. 1 ст. 32 Конституции Российской.

1 Российская газета. 2006.11 мая.

Федерации о праве граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Таким образом, Общественная палата выступает связующим звеном в конституционных отношениях между гражданином и государством и должна способствовать реализации основополагающих конституционных положений.

В настоящее время данный общественный институт находится в стадии становления и развития, о чем свидетельствует процесс формирования правовой базы, регулирующей вопросы функционирования Общественной палаты. В этой связи следует отметить отсутствие на данном этапе сложившейся единой позиции в отношении правовой природы и правового статуса Общественной палаты Российской Федерации. Гражданское общество с созданием Общественной палаты Российской Федерации вступило в стадию определенной консолидации, сплочения усилий. Во многих субъектах Российской Федерации создаются свои общественные палаты. Региональные законодательство, регулирующее деятельность общественных палат, существует в 33 субъектах Российской Федерации. Региональные общественные палаты существуют в качестве независимых некоммерческих организаций и во многих случаях служат примером реального механизма взаимодействия некоммерческих организаций и власти.

В диссертации исследуется конституционно-правовой аспект проблем, которыми характеризуются взаимоотношения гражданского общества и государства в Российской Федерации. В процессе формулирования ответов на стоящие перед гражданским обществом и государством вопросы в диссертации выявляются индикаторы зрелости гражданского общества — такие, как уровень взаимодействия негосударственных структур и органов государственной власти, наличие самостоятельных негосударственных объединений, гражданское самосознание, уровень влияния институтов гражданского общества на власть, гражданская солидарность. Особую актуальность диссертационному исследованию придает то обстоятельство, что развитие системы взаимоотношений государства и гражданского общества, становление Общественной палаты Российской Федерации в качестве института подобного взаимодействия проходит в условиях реформирования всей системы государственной власти Российской Федерации. Значимость анализа конституционно-правовых основ деятельности и статуса Общественной палаты Российской Федерации, учитывающего особенности национального и мирового опыта формирования демократического гражданского общества и правового государства, обусловила актуальность и выбор темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности и круг использованных источников. Вопросы конституционно-правовых и теоретико-правовых основ государственной и общественной жизни были подвергнуты тщательному анализу в работах ведущих российских государствоведов. При подготовке диссертационного исследования автор использует труды отечественных ученых-государствоведов, специалистов в области теории государства и права, конституционного права, международного права, государственного управления: С. А. Авакьяна, A.C. Автономова, П.А., Астафичева, М. В. Баглая, A.B. Васильева, Г. А. Гаджиева, С. Э. Жилинского, Б. П. Елисеева, И. П. Ильинского, И. А. Исаева, Н. М. Кейзерова, Д. А. Керимова, Н. Г. Кобеца, А. И. Ковлера, O.E. Кутафина, В. В. Лазарева, Ю. И. Лейбо, В. О. Лучина, Р. З. Лифшица, Е. А. Лукашевой, Г. В. Мальцева, Л. С. Мамута, М. Н. Марченко, Т. Д. Матвеевой, H.A. Михалевой, А. В. Мицкевича, В. С. Нерсесянца, М. М. Рассолова, Б. А. Страшуна, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, В. А. Туманова, В. Е. Чиркина, Б. С. Эбзеева, Л. С. Явича и др.

Проблематика гражданского общества получила свое подробное исследование в социологии и политологии в работах, в частности: Р. Г. Абдулатипова, Ю. М. Батурина, А. Б. Венгерова, В. Н. Иванова, B.C. Комаровского, А. С. Миграняна, Б. А. Капустина, В. Г. Смолькова, Г. Х. Шахназарова, JI.M. Энтина и др.

В работе изучены вопросы становления теории гражданского общества, ее развития в дореволюционной литературе, представленной трудами Н. А. Бердяева, А. И. Герцена, М. Н. Сперанского, Н. М. Коркунова, А. Ф. Кистяковского, М. М. Ковалевского, Е. С. Лурье, Н. С. Мордвинова, Н. М. Муравьева, Е. Н. Трубецкого, Н. Г. Чернышевского,.

Г. Ф.Шершеневича. Диссертантом были исследованы труды зарубежные ученых, таких как: Д. Бентам, М. Вебер, А. Гельвеций, Г. Гроций, Т. Гоббс, Р. Давид, Д. Дидро, Д. Мандевиль, К. Маркс, Ш. Монтескье, Ж. Руссо, Ф. Савиньи, Г. Пухта, Д. Остин, Ф. Энгельс, Д. Роулс, М. Лернер, Л. Уайтхэд, М. Монтадо, Р. Дарендорф, Д. Пристли, Т. Хайек, А. Шлезингера, Д. Юм и др.

В то же время, следует признать, что при рассмотрении вопросов развития гражданского общества преобладают исследования теоретических, философских, социологических аспектов, за пределами подобных исследований, как правило, остаются конституционно-правовые проблемы реального взаимодействия гражданского общества и государственной власти в Российской Федерации. Небольшой временной промежуток существования Общественной палаты Российской Федерации также обусловил ограниченность научной литературы о роли этого института в системе взаимодействия власти и гражданского общества, предопределили потребность анализа перспектив развития этого социального института.

Цель и задачи исследования

Целью диссертационного исследования является комплексный анализ конституционно-правовых основ формирования и развития Общественной палаты Российской.

Федерации, рассмотрение этого института как значимого элемента системы взаимодействия государства, органов государственной власти и структур гражданского общества.

Достижение поставленной цели осуществляется в ходе решения следующих задач:

— анализ правового статуса Общественной палаты Российской Федерации;

— представление Общественной палаты Российской Федерации как института гражданского общества;

— раскрытие полномочий Общественной палаты Российской Федерации;

— исследование механизмов правового регулирования деятельности Общественной палаты Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина;

— изучение форм и методов взаимодействия Общественной палаты Российской Федерации с органами государственной власти и институтами гражданского обществавыявление роли ведомственных и территориальных общественных советов в механизме деятельности Общественной палаты Российской Федерации;

— обоснование предложений по совершенствованию правового регулирования деятельности Общественной палаты Российской Федерации.

Оценка системы взаимоотношений государства и гражданского общества предполагает не только рассмотрение конституционно-правового массива в точно фиксированный исторический момент, но и понимание обусловленности современного состояния гражданского общества в России особенностями исторического развития, а также прогнозирование перспектив развития государства и общества.

Объектом диссертационного исследования являются конституционно-правовые основы формирования и развития Общественной палаты Российской Федерации. В диссертации рассматриваются формы и методы взаимодействия Общественной палаты Российской Федерации с органами государственной власти и институтами гражданского общества.

Предметом диссертационного исследования выступили вопросы формирования гражданского общества, правового статуса и предназначения Общественной палаты в системе взаимодействия гражданского общества и государственной власти, совершенствования конституционно-правового регулирования общественных отношений в Российской Федерации. В диссертационном исследовании представлен развернутый анализ факторов, влияющих на содержание правового статуса Общественной палаты, а именно ее самостоятельность при принятии того или иного решения, степень влияния органов государственной власти, органов местного самоуправления, граждан и общественных объединений при формировании состава Общественной палаты, источник финансирования ее деятельности, а также законодательно закрепленный механизм взаимодействия с органами государственной власти, органами местного самоуправления, гражданами и общественными объединениями.

Правовую основу диссертации составляют конституционные акты (Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации), федеральные законы (прежде всего, Федеральный закон от 4 апреля 2005 года № 32-Ф3 «Об Общественной палате Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 27 декабря 2005 № 195-ФЗ), иные нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, зарубежных стран, международные конвенции и договоры.

Методологической основой диссертационного исследования послужил системный, комплексный подход к анализу процессов становления гражданского общества в Российской Федерации, к исследованию вопросов закрепления этих процессов в конституционном праве Российской Федерации. В ходе исследования различных аспектов проблемы использовались такие методы научного познания, как сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический, структурно-функциональный, теоретико-прогностический и др. Анализ современного состояния гражданского общества в Российской Федерации, уровня развития конституционно-правового регулирования статуса, полномочий и перспектив развития Общественной палаты Российской Федерации предполагает использование различных методов научного анализа. В частности, формально-юридический метод предполагает свое применение при исследовании проблематики правового обеспечения деятельности Общественной палаты Российской Федерации, ее статуса и закрепления полномочийсравнительно-правовой метод использован при рассмотрении правового регулирования институтов гражданского обществ в Российской Федерации, других государствах, особенностей, свойственных различным правовым моделямситуационный метод подлежал использованию при рассмотрении различных направлений практической деятельности Общественной палаты Российской Федерации, разрешении конкретных споров и противоречий, возникающих в процессе становления гражданского общества в Российской Федерации. В данном контексте состояние гражданского общества предстает не в своей статике, а как результат взаимодействия различных общественных силтеоретико-прогностический метод — в ходе подготовки рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики, анализе законопроектов.

Применение различных методов исследования позволило выявить закономерности и особенности конституционно-правового регулирования вопросов формирования и деятельности Общественной палаты Российской Федерации, обусловило обращение, наряду с вопросами конституционного права, к проблемам теории права и государства, муниципального, международного, административного и других отраслей права.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в работе подвергаются специальному анализу конституционно-правовые основы становления и развития Общественной палаты Российской Федерации, дается комплексное освещение вопросов, связанных с изучением конституционно-правового закрепления системы взаимоотношений государства и гражданского общества. Научная новизна диссертации состоит также в том, что в ней анализируются формы и методы взаимодействия Общественной палаты Российской Федерации с органами государственной власти и институтами гражданского общества.

В диссертации сформулированы и обоснованы теоретические положения и практические выводы, предложения, результаты исследования, которые выносятся на защиту:

— Диссертант определяет роль Общественной палаты в системе институтов гражданского общества через выявление ее главной функции — общественного контроля. Общественный контроль определяется диссертантом как деятельность граждан, объединенных в общественные и иные некоммерческие организации, для осуществления контроля за соблюдением прав и законных интересов лиц в соответствующих областях и сферах деятельности, местах работы и пребывания.

Предметом деятельности субъектов общественного контроля является контроль за реализацией политики государства, деятельностью публичных властей, муниципалитетов и должностных лиц, осуществляемый политическими партиями, общественно-политическими движениями, общественными организациями и другими объединениями граждан, гражданами Российской Федерации и иными зарегистрированными лицами, проживающими в Российской Федерации, с целью защиты прав и свобод человека, в направлении соответствия политики государства, деятельности публичных властей и должностных лиц интересам общества. К механизмам и структурам общественного контроля диссертант и относит деятельность Общественной палаты Российской Федерации.

— Исследуя специфику защиты прав граждан Общественной палатой, диссертант приходит к выводу, что Общественная палата выступает как коллегиальный омбудсмен. Во-первых, запросы в органы государственной власти, обращения, заключения и предложения оформляются решением всей палаты или ее совета. Во-вторых, Общественная палата для подготовки заключений по результатам экспертизы проектов нормативных правовых актов и о нарушениях законодательства Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления формирует решениями своего совета коллегиальные органы — рабочие группы. Таким образом обеспечивается согласование интересов и позиций различных общественных формирований. Коллегиальная форма контроля органов исполнительной власти обеспечивает объективность и независимость заключений Общественной палаты. Однако позиции Общественной палаты РФ оказывают не столько юрисдикционное, сколько нравственное воздействие, но воздействие достаточно авторитетное с точки зрения состава Общественной палаты и согласованности её рекомендаций.

— Диссертант обращает внимание на несовершенство правового статуса Общественной палаты Российской Федерации и обосновывает потребность дополнительной проработки вопроса о правовом статусе Общественной палаты, которая согласно является формой взаимодействия граждан и органов государственной власти, но при этом имеет аппарат в форме государственного учреждения. Отличительной особенностью правового статуса Общественной палаты является специализация ее контрольных и правозащитных функций, обусловленная потребностями представленных в ней общественных объединений и союзов некоммерческих организаций. Отмеченной узкой специализации функций действующих российских правозащитных государственных структур диссертант противопоставляет комплексный подход к правозащитной деятельности, используемый, например, в Италии, ряде других европейских государств.

В диссертации обосновывается целесообразность принятия нормативного правового акта, конкретизирующего механизмы взаимодействия Общественной палаты с элементами системы президентской власти в Российской Федерации. В частности, предлагается предоставить Общественной палате право вносить предложения по принятию указов и распоряжений Президента Российской Федерации и разрабатывать их проекты по вопросам развития гражданского общества. Также обосновывается предложение дополнить Федеральный закон № 32-Ф3 положением, что законопроекты Общественной палаты Российской Федерации она может вносить в Государственную Думу через перечисленные в Конституции РФ субъекты права законодательной инициативы. Общественная палата Российской Федерации как коллегиальный омбудсмен может быть наделена полномочиями участвовать в рассмотрении жалоб граждан, поступающих к ним не только от парламентариев, но и непосредственно от Президента Российской Федерации. Такой порядок поможет устранить конфликт интересов между политическими и общественными деятелями, равным образом стремящихся заслужить авторитет у граждан в сфере защиты их прав и законных интересов. Сотрудничество политических лидеров с членами Общественной палаты поможет наладить связи государственных структур с гражданским обществом в ходе решения практических проблем граждан, позволит расширить влияние общественности на содержание законодательных инициатив членов Федерального Собрания Российской Федерации, других субъектов права законодательной инициативы.

— Проведенный сравнительный анализ статутных законов и иных нормативных правовых актов позволяет диссертанту сделать вывод о том, что компетенция Общественной палаты дублирует отдельные функции других общественно-политических и государственных структур — палат Федерального Собрания, Государственного Совета, Счетной палаты, Центральной избирательной комиссии, Совета при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, комиссий досудебного обжалования гражданами и организациями решений и действий органов государственной власти субъектов Федерации, органов прокуратуры и служб ведомственного контроля. Исходя из принципов формирования Общественной палаты, диссертант приходит к выводу, что Общественная палата Российской Федерации не вправе представлять интересы граждан и гражданского общества в целом, поскольку они не участвуют в её формировании, а скорее является органом общественных объединений и объединений некоммерческих организаций, деятельность которых, по мнению власти, направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации.

Рассматривая практику создания общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, диссертант предлагает урегулировать в нормативном правовом акте Президента Российской Федерации порядок создания общественных советов при его полномочных представителях в федеральных округах, а также принципы взаимодействия общественных советов федеральных округов и советов, созданных в федеральных округах в соответствии с указом Президента А.

Российской Федерации № 337 от 23 марта 2005 года в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Эффективность деятельности общественных советов может быть значительно повышена в случае, если они будут не только контролировать соблюдение законодательства, а давать свои заключения о целесообразности и качестве осуществления тех или иных услуг гражданам именно государственными и муниципальными структурами и о возможности делегирования этих функций более профессиональным негосударственным организациям вместе с предусмотренными на эти цели бюджетными средствами.

Научная и практическая значимость исследования. Содержащаяся в диссертации трактовка конституционно-правовых аспектов правового статуса, полномочий, практики деятельности и перспектив развития Общественной палаты Российской Федерации призвана способствовать развитию теоретических представлений о государстве и обществе, разработке юридических процедур взаимодействия институтов гражданского общества с различными ветвями государственной власти в Российской Федерации. Практическое значение диссертации состоит также в том, что в ней предлагаются конкретные средства решения сложных проблем взаимосвязанного развития гражданского общества, права и государственного управления. Представленный в диссертационном исследовании анализ может быть полезен для выработки правовых механизмов участия Общественной палаты в рассмотрении жалоб граждан на действия высших федеральных должностных лиц и органов, а также выявлению.

2 Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 13. Ст. 1139. предварительного мнения Общественной палаты перед принятием государственно-правовых и политических решений. Особой сферой практического применения результатов исследования является правотворческая деятельность по дальнейшему совершенствованию правового регулирования статуса и функций Общественной палаты Российской Федерации как значимого элемента политической системы страны.

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в научной работе, а также в практике преподавания курсов конституционного права, теории права и государства, муниципального права, истории политических и правовых учений и других дисциплин.

Апробация результатов исследования Основные результаты диссертации стали итогом практической работы автора исследования в аппарате Общественной палаты Российской Федерации, были отражены в статьях и публикациях, а также в предложениях автора, направленных в комиссии Общественной палаты Российской Федерации, в комитеты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседании методологического семинара и кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Структура работы определена задачами и логикой проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

По итогам диссертационного исследования можно прийти к выводу, что гражданское общественное сознание находится в состоянии правовой неопределенностигосударство вопросами правовой реформы занимается эпизодически и не достаточно последовательноочень высока вероятность авторитета, с точки зрения гражданского общественного сознания, не нормативных социальных практик и не нормативных (девиантных) институтов, в том числе и по вопросам государственного правотворчествагосударственные служащие как органическая часть государства, и гражданского общества в значительной мере игнорируют многие нормативно-правовые предписаниянормативизм как способ решения социальных проблем в значительной степени не востребован государствомнормативно-правовые ценности являются ведущими и ключевыми в сознании российских граждан как приоритет и основания выхода из многочисленных проблемных ситуаций.

Законодательство, регулирующее институты гражданского общества, противоречиво. Это проявляется и в дефинициях, и в создании правовых инструментов для регулирования разных сегментов гражданского общества. Главный недостаток заключается в том, что до конца остается не определенной роль государства в функционировании «третьего сектора». Более того, узаконен двойственный подход к этой проблеме: государство отстраняется от общественных объединенийв то же время оно — деятельная сила на информационном поле. Нужен единый подход к этой проблеме — касается ли это ветеранских организаций или влиятельных газет и журналов, каналов телевидения.

Современное российское законодательство об институтах гражданского общества засорено многочисленными повторами одних и тех же положений, которые включены в самые разные акты. С подобной практикой за рубежом, в частности в Германии, в рамках проведения административной реформы ведется активная борьба — ненужные, дублирующие друг друга статьи и даже законы отменяются, законодательство систематизируется, упрощается, делается более компактным. Суть таких реформ — в создании работающего правового механизма регулирования разных социальных сфер.

Действующие акты не позволяют в полной мере обеспечить экономическую независимость общественных объединений, гарантированное получение средств из бюджетов всех уровней при сохранении независимости организаций от органов власти. Рамочными остаются статьи законов, направленных на регулирование самофинансирования деятельности общественных объединений. Общие подходы сдерживают активное привлечение бизнеса к поддержке «третьего сектора». Представляется целесообразным принятие законопроекта о формировании целевого капитала общественных объединений.

Необходимо пересмотреть налоговую политику в отношении общественных объединений и благотворительных организаций. Новый подход к благотворительности может стать толчком развития и экономики, и гражданской активности в России.

В сфере средств массовой информации следует принимать усилия по защите действующего Закона «О средствах массовой информации» как фундаментального для российской государственности, как обеспечивающего основные права и свободы человека и гражданина в нашей стране. В то же время следует развивать правовые основы для исправления ситуации с выпуском в свет государственных изданий — по оценке специалистов целесообразно оставить лишь те из них, которые распространяют официальные документы и не являются публикатором мнений. Отдельным направлением должно стать осмысление роли телевидения в нашей стране, подготовки правовых норм для вступления России в цифровой век.

Новая модель диалога власти и общества должна основываться на следующих принципах: открытости, прозрачности, подконтрольности и ответственности органов государственной власти и местного самоуправления перед гражданами, а также информированности граждан о принимаемых ими решениях и участия в предварительном их обсуждении структур гражданского общества.

Очевидно, что решить проблему недоверия граждан к государственным и «квазиобщественным» структурам невозможно в одночасье, а поиск новой модели диалога власти и общества целесообразно организовать в нескольких основных направлениях, включая.

• формирование системы совещательных и контрольных общественных советов при органах исполнительной власти;

• государственную поддержку общественного сектора и гражданских инициатив;

• развитие форм взаимодействия некоммерческих и правозащитных организаций с государством;

• обеспечение гарантий участия общественности в принятии решений, затрагивающих права и законные интересы граждан и общественных организаций;

• использование Интернета и других информационных инструментов для вовлечения граждан и организаций в государственное управление и местное самоуправление;

• мониторинг общественного мнения по наиболее важным проблемам развития государства и общества;

• организацию общественного контроля качества государственных и муниципальных услуг;

• институциализацию Общественной палаты Российской Федерации как структуры президентской власти.

Остаются нерешенными вопросы о том, чьи интересы будет защищать Общественная палата, будут это интересы отдельных общественных объединений, интересы государственных структур, отдельных персоналий в лице членов Общественной палаты, либо интересы граждан, а также общероссийских, региональных и межрегиональных объединений. Может ли сложившаяся система формирования Общественной палаты (ее состав, правовая база) способствовать реальному взаимодействию граждан с органами государственной власти и органами местного самоуправления, не дублирует ли Общественная палата другие структуры в системе государственного управления, такие, например, как Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и прав человека.

Таким образом, Общественная палата Российской Федерации обеспечивает взаимодействие граждан с органами государственной власти и органами местного самоуправления в целях:

• учета потребностей, интересов, а также защиты прав и свобод граждан и прав общественных организаций при формировании и реализации государственной политики;

• осуществления общественного контроля за деятельностью органов власти всех уровней.

Общественная палата Российской Федерации призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан, общественных объединений и органов власти в процессе.

• решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития;

• обеспечения национальной безопасности;

• защиты прав и свобод граждан;

• защиты конституционного строя;

• защиты демократических принципов развития гражданского общества.

Исходя из проведенного в диссертации анализа следует, что на сегодня Общественная палата проявляет себя как действенный общественный институт, деятельность которого затрагивает наиболее острые болезненные стороны общественной жизни страны и при определенных условиях и достаточном обеспечении полномочий ее деятельности может способствовать эффективному диалогу между властью и гражданами.