Сравнительно-правовое исследование федеративных систем России и США

Актуальность темы

исследования. Объектами рассмотрения настоящей работы являются две федеративные системы — Российская Федерация и Соединённые Штаты Америки. Анализ именно этих двух федераций обусловлен рядом факторов Во-первых, коренные преобразования формы государственного устройства России, произведённые в последние годы, привел и её к своеобразному общему знаменателю среди других федераций, существующих в мире. В этих условиях уже возможно проведение корректного сравнительного исследования, без скидок на различные политические и идеологические установки, имевшие место в прошлом. Во-вторых, процесс федерализации России ещё далеко не завершён, поэтому изучение опыта организации и деятельности других федеративных систем ей может быть весьма полезным. Наконец, в-третьих, в настоящее время отсутствуют комплексные сравнительно-правовые исследования российской и американской федеративных систем, причём, как в России, так и в США. Причин такого положения две. Во-первых, советский федерализм не признавался на Западе как таковой и, следовательно, сравнительный анализ представлялся абсолютно некорректным. В лучшем случае советская федерация западной наукой считалась государством, формально закрепляющим собственную форму государственного устройства в качестве федеративной. Во-вторых, слишком мало времени прошло с того момента, когда Россию стало возможным причислять к федерациям классического типа и сравнивать её с другими федеративными системами, в частности с США, на равных основаниях.

На сегодняшний день, несмотря на то, что российское государство находится в самом начале процесса федерализации, тем не менее, уже образованы определённые институты, установлены и функционируют необходимые механизмы, создана определённая правовая база и т. д. Словом, конституционная реформа вдохнула жизнь в застарелые формально федеративные устои государства Всё вышесказанное приводит к выводу о возможности, а учитывая потребность дальнейшего поступательного развития российского федерализма, и о настоятельной необходимости проведения подобного сравнительно-правового исследования. Сопоставление государственного устройства России, естественно, можно производить и с какой-либо другой федерацией, скажем, германской, швейцарской или бельгийской. Думается, что это также является достаточно интересным и плодотворным. Однако, выбор именно Соединённых Штатов в качестве «контробъекта» сравнительного анализа не случаен. Дело в том, что США, являясь первой федерацией, обладают бесценным опытом федеративного строительства. Ознакомление с этим опытом и использование, хотя бы некоторой его части в условиях обновляющейся российской федеративной системы, представляется крайне полезным и важным. Кроме того, несмотря на очевидные объективные различия между двумя системами, они имеют и немало общего, как в историческом плане, так и в настоящий период развития. Наличие общих черт даёт возможность проводить определённые параллели, тогда как рассмотрение различий делает процесс сравнительного анализа более интересным и показательным.

Начало любого комплексного сравнительного исследования представляет собой известную трудность, поскольку в качестве объектов выступают сложные системы с множеством различных граней, аспектов, функциональных особенностей и т. п. Здесь крайне важно найти «точки соприкосновения», т. е. те области, сопоставление которых, с одной стороны, возможно, а с другой — необходимо для получения полной (или относительно полной) картины сравниваемых явлений. Стратегия такого сравнительно-правового анализа может быть построена, по меньшей мере, двояко. Первый способ предполагает одновременное сопоставление однородных элементов двух систем (например, механизма распределения предметов ведения и полномочий), выявление общего и особенного и т. д. Второй способ заключается в поэтапном раздельном анализе iex же элементов с последующим обобщением результатов такого анализа По нашему мнению, второй способ является более предпочтительным, т.к. он даёт возможность подробного исследования того или иного аспекта, выявления всех возможных его признаков и связей именно в рамках данной системы, тем более что сами сравниваемые элементы могут представлять собой довольно сложные институты и даже подсистемы (гот же механизм распределения компетенции и др.). «Точками соприкосновения», т. е. конкретными объектами анализа в настоящей работе выступают такие элементы российской и американской федеративных систем, как организация государственной власти на уровне федераций и на уровне их субъектов, сами субъекты (и несубъекты) федеративных союзов, формы правового регулирования федеративных отношений, принципы и порядок разграничения правомочий между центром и членами федераций и др Кроме того, исследование было бы неполным, если бы оно не включало в себя рассмотрение теоретических основ федерализма, его исторических корней в рамках того и другого государства, эволюцию федеративных систем, а также прогностический анализ тенденций и перспектив их развития. *.

Цели и задачи исследования. Сравнительное правоведение как теория, или научная дисциплина, имеет широкий спектр целей и объектов исследования. Последние предопределяются воздействием правовых потребностей того или иного общества, складывающихся в зависимости от переживаемого им этапа эволюции, развития его отдельных институтов, механизма государственной организации и т. д. Общества, переживающие период трансформации, особенно нуждаются в компаративистских исследованиях, результаты которых могут быть востребованы и воплощены в формирующихся институтах, в практике функционирования властных органов, в правовой материи. В качестве других целей такого рода исследований выступают аналитическая, информационная, критическая и др.1.

Цель настоящей диссертации — комплексное сравнительно-правовое исследование федеративных моделей, применяемых в России и в Соединённых Штатах Америкивыявление их позитивных и негативных сторон, разработка рекомендаций по совершенствованию российской федеративной системы.

Исходя из общей цели исследования, автор работы ставил перед собой следующие задачи:

1. выявить теоретические основы федерализма двух исследуемых государств для формулирования дефиниции современного федерализма.

2. раскрыть характер и движущие силы федеративного развития России и США на разных этапах их истории, что позволило бы более полно и точно оценить природу современного федерализма России и США.

3. показать общие черты и специфические особенности российской и американской федеративных систем, как в историческом плане, так и в динамике их сегодняшней эволюции.

4. провести сравнительно-правовой анализ законодательных и иных нормативных актов, регламентирующих федеративные отношения в двух союзах.

5. дать сравнение схем распределения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федераций, применяемых в российском к американском федеративных объединениях.

6. исследовать специфику экономического федерализма России и США.

7. определить тенденции и перспективы развития двух федеративных систем.

8 выработать практические рекомендации как по совершенствованию законодательны> источников, регламентирующих отдельные стороны российского федерализма, так и все? федеративной системы России в целом.

Ю.А. Тихомиров выделяет, кроме того, познавательную, интеграционную v пропагандистскую цели. См.: Тихомиров Ю. А. Курс сравнительного правоведения. М. 1996. С. 37−41.

Методологическая основа диссертационного исследования:

1) системно-сравнительный анализ философских и общетеоретических работ;

2) историко-правовой анализ теории федерализма и практики его строительства в двух странах;

3) государствоведческое и сравнительно-правовое исследование как федеративных систем России и США в целом, так и их отдельных элементов,.

4) сравнительно-правовой анализ источников регулирования федеративных отношений в обеих федерациях,.

5) сравнительно-правовое исследование моделей разграничения предметов ведения и полномочий, применяемых в российском и американском федеративных объединениях.

Основными методами, использовавшимися в работе, явились, сравнительно-правовой, диалектический, исторический, формально-логический, системно-структурного анализа и др.

Особенно широко в работе над диссертацией применялся сравнительно правовой метод, поскольку перед автором стояли задачи исследования широкого спектра юридических источников двух федеративных государств: конституций (федераций и их субъектов), законов, подзаконных актов, договоров и соглашений, судебных актов и т. д. Столь же широко в работе использовался исторический метод, так как автор анализирует как дофедеративное. так и собственно федеративное развитие России и США вплоть до настоящего времени.

Материал для сравнительно-правового анализа был собран, в том числе, во время двух научных стажировок в США (1994 г. — 1995 г. 1996 г. — 1997 г.).

В написании работы использован опыт нормотворческой деятельности.

Теоретическую и информационную основу исследования составили труды российских и американских учёных, которые можно разделить на следующие группы.

В первой группе находятся работы по изучению проблем советского/российского федерализма в целом, а также его отдельных институтов. Это работы Д. Л Злато польского, Г. В. Игнатенко, И. П. Ильинского, А. И. Кима, А Н. Кокотова, В. А. Кряжкова, М. И Кукушкина, А. И. Лепёшкина, Н, А Михалёвой, И. Ш. Муксинова, Ф.А. Муртаза-Оглы, В. А. Ржевского, В. К. Самигуллина, Ю И Скуратова, Ю Г. Судницына, Ю. А. Тихомирова, В. А. Тишкова, И. А. Умновой, Б. С. Эбзеева, А. А. Югова, G. Gleason, A. Dehgan, G. Lapidus, N. Lynn, Т. Remington, W. Walker, R Sharlet и др.

Во второй группе — труды по изучению вопросов американского федерализма и егс отдельных институтов. Это работы Г. В Барабашева, ЯМ Бельсона, В, А Власихина, Ю Т.

Капустина. Б. С. Крылова, В. И Лафитского, А. А. Мишина, Б. А. Страшуна, A. Bowman, Т Dye. D Elazar. J Kincaid, P. King, V Ostrom, M. Pagano, W. Riker, W Stewart, D. Wright, J Zimmerman и др.

В третьей группе — работы, но изучению проблем сравнительного федерализма i целом, либо отдельных институтов зарубежного федерализма. Это работы Г. В Александренко, В. Б. Евдокимова. Е Р Кастеля, Н. Ю Козловой, Д, А Ковачева, В В Невинского, В В. Пустогарова, П. И. Савицкого, В. Е. Чиркина, К. Boeckelman, R. Swanson R. Schlesinger и др.

Для нужд конституционно-правового анализа автор привлёк наработки российско£ дореволюционной философской, исторической, социологической, государствоведческо" мысли, принадлежащие М. А. Бакунину, М П. Драгоманову, А Д Градовскому, И, А Ильину, Н. М Коркунову, С. А Котляревскому, В. И. Ленину, Г. Н. Потанину. АС Яшенко ! др. В этих же целях использовались труды таких американских правоведов, философов политических деятелей времён образования и становления американской республики, как J Adams, A. Hamilton, J. Jay, Т. Jefferson, В. Franklin J. Madison и др.

Научная новизна работы. В диссертации впервые в российской и американской юридической литературе предпринята попытка осуществления комплексной: сравнительно-правового исследования федеративных систем Российской Федерации ^ Соединённых Штатов Америки.

С учётом компаративистского профиля диссертации главное внимание было уделенс исследованию широкого круга государственно-правовых вопросов организации российской и американской федераций, выявлению обшего и особенного в их устройстве, г также существующих в них проблем. Кроме того, в работе содержатся рекомендации пс модернизации российской модели федерализма, включающие в себя, в том числе, предложения по внесению конституционных поправок и пересмотру отдельных положений федеральной Конституции, совершенствованию действующего законодательства v принятия ряда специальных федеральных законов.

В диссертации использованы новейшие материалы, позволяющие получить более полное представление о функционировании федеративных систем России и США. Многие фактические данные, касающиеся американского федерализма, приведённые в работе, впервые вводятся в научный оборот.

На защиту выносятся основные выводы и рекомендации, отражающие новизну проведённого диссертационного исследования. Теоретические воззрения американских и российских учёных на природфедерализма различны. Первые, кроме чисто территориальной составляюше! федерализма (формы государственного устройства), включают в содержание данно! категории и элементы формы правления.

2. Характер дофедеративного развития двух государств детерминировал и? федеративную форму государственного устройства. Последняя явилась следствие трансформации американского конфедерализма и российского унитаризма.

3. Вектор эволюции федерализма в России и США в настоящее времяоднонаправлен. Он состоит в движении к централизованной федерации. Американский федерализм уже довольно длительное время находится под воздействием данно? тенденции. В то же время, в её рамках в последнее время весьма заметны новые «встречные» импульсы, проявляющиеся в усилении позиций штатов. Российский федерализм после непродолжительного «романтического» периода своего развития после распада Союза ССР и принятия новой федеральной Конституции также начал испытывать на себе воздействие усиления тенденции централизма.

4. Федеративная организация России и США отражает известное сходство правовых моделей устройства власти на федеральном уровне обоих государств. В частности, одна И2 палат федерального парламента в каждом из рассматриваемых союзов представляет интересы субъектов федераций.

5. Структурными элементами федеративных систем являются субъекты союзов. Анализ их правового статуса, сопоставление иных характеристик позволяет, как проводить параллели, так и выявлять определённые особенности. Штат Американской федерации выступает в качестве более самостоятельного субстрата по сравнению с субъектом федерации Российской. Американский федерализм в силу территориального принципа своего построения не знает национальных или сложносоставных субъектов федерации. В то же время, российский федерализм сегодня (в отличие от недавнего прошлого) не знает несубъектов федерации, которые имеют место в США (федеральные, неинкорпорированные территории и др.).

6. «Горизонтальный» федерализм, или внутренние взаимоотношения между субъектами той или иной федерации, получил большее развитие в США, нежели в России. Здесь имеется немало полезного, что могло бы быть внедрено и в условиях российского «горизонтального» федерализма, также набирающего силу в последнее время.

7 Автор выделяет и в комплексе анализирует такие формы правового регулирована федеративных отношений в России и США как конституционное, законодательное подзаконное, договорно-правовое и судебно-правовое.

8. Конституционная регламентация федеративных отношений осуществляете* посредством, как федеративных, так и региональных конституционных источников. В число первых в США входит Конституция, в России — Конституция и федеральные конституционные законы. В число вторых в США входят конституции штатов, в Россииконституции (уставы) субъектов Федерации. Конституционное законодательство, как е России, так и в США подвержено судебному толкованию. Нормы российской Конституции, регулирующие сферу федеративных отношений, недостаточно чётко и последовательно проводят закрепление принципа равноправия субъектов союза. В связи с этим, в работе предлагаются новые редакции ряда статей федеральной Конституции.

9. Основное различие законодательного регулирования федеративных отношений в России и США состоит в разных подходах федерального законодателя к этой деятельности. В Российской Федерации, как правило, издаются крупные, институциональные законы, охватывающие значительную часть федеративных о тношений. В Соединённых Штатах, как правило, принимаются законы по отдельным вопросам федерального ведения, в которых устанавливаются функции центральных органов, их территориальных агентств и т. д. Общей для обеих федеративных систем проблемой является проблема «вторжения» федерального центра в предметы ведения субъектов. Одной из форм такого вторжения является издание так называемых федеральных нефондируемых мандатных законов, исполнение которых обязательно для субъектов.

10. Автором предлагаются редакции отдельных положений ряда федеральных законов, опосредующих федеративные отношения в России, а также проектов федеральных законов, обосновывается идея принятия основ федерального законодательства по предметам совместного ведения.

11. Договорно-правовое регулирование выступает для российского федерализма в качестве нового средства правового регулирования федеративных отношений. Оно, в отличие от американского варианта, опосредует пока, главным образом, вертикальные федеративные отношения. В системе американского федерализма, напротив, данный вид (в форме соглашений) используется, как правило, для регламентации горизонтальных федеративных отношений Предметом российских договоров и соглашений является, главным образом, распределение компетенции, тогда как американских — широкий круг вопросов, представляющих взаимный интерес сторон. Автор высказывает негативную оценку тотальному договорно-правовому процессу в рамках российской федеративной системы. Последний, в значительной степени, дезавуирует конституционную и законодательную формы регулирования федеративных отношений.

12 Судебно-правовое регулирование федеративных отношений играет в современных условиях довольно значительную роль в обоих федеративных объединениях. Конституционный Суд Российской Федерации и Верховный Суд Соединённых Штатов не только осуществляют функцию официального толкования соответствующих конституций, но и производят проверку конституционности целого ряда законодательных и иных нормативных правовых актов. Последнее в сочетании с окончательным характером решений судов, невозможностью их обжалования, а также с их прямым действием делает судебные акты крайне важными в ряду других правовых регуляторов федеративных отношений Оба рассматриваемых суда в ряде случаев выступают в роли квазизаконолателей, поскольку заполняют своими решениями правовой вакуум. Значение решений Конституционного Суда России, принимаемых не только в области регулирования федеративных отношений, будет неуклонно возрастать.

13. Исследование схем распределения компетенции в рамках российской и американской федераций приводит к выводу о наличии, как сходных моментов, так и существенных различий. Особый интерес представляет сфера совместных (совпадающих) полномочий центра и субъектов. В США установлены правила, при которых регулятивная деятельность Конгресса в области совпадающих полномочий парализует подобные действия штатов В Российской Федерации в области предметов совместного ведения допускаегся совместная регламентация при соблюдении известных принципов. При определённом совершенствовании российская схема реализации совместной компетенции представляется более предпочтительной, поскольку федеральный закон (основы федерального законодательства), принятый по предметам совместного ведения, устанавливает принципиальные аспекты, оставляя субъектам Федерации возможность детального регулирования всех остальных вопросов данного предмета совместного ведения.

14. Автором обосновывается правомерность и необходимость переноса такого конституционно закреплённого правомочия как «изменение Конституции Российской Федерации» из чисто федерального ведения в совместное ведение Федерации и её субъектов.

15. Анализ института федерального вмешательства приводит к выводу о необходимости его настоятельной легализации в условиях российской федеративной системы. Автор предлагает основные содержательные аспекты и структуру соответствующего федерального закона.

16. Исследовав основы экономического федерализма в двух союзах, автор считает возможным применение в условиях Российской Федерации разработанных и применяемых в Соединённых Штатах форм федеральной помощи штатам В частности, вполне оправданным представляется использование системы блоковых и, особенно, категориальных грантов, варьируя их применение в отношениях с разными субъектами Федерации (субъектами-реципиентами, субъектами-донорами и т. д.).

17. В работе обосновывается необходимость разработки и принятия федерального закона, рейдирующего принципы и порядок предоставления федеральной помощи субъектам Российской Федерации.

18 Сравнительный анализ тенденций развития двух федеративных систем, позволяет сделать вывод о том, перспективы (позитивные или негативные) федерализма США находятся в русле федеративной эволюции, т. е. американская модель уже доказала собственную устойчивость к различного рода колебаниям. Судьба российского федерализма, несмотря на первые успехи, всё ещё находится в опасной зоне. Это означает, что при определённых неблагоприятных политических и экономических обстоятельствах и при непринятии (или несвоевременном принятии) превентивных мер ещё вполне возможна реставрация федерализма «советского типа» или даже унитаризма.

19. Автор обосновывает необходимость разработки и принятия федерального закона, регламентирующего институт национально-территориальной автономии, который, наряду с уже существующим законом о национально-культурной автономии, создаст базовые гарантии для удовлетворения национальных потребностей представителям национальных групп, проживающих в инонациональной среде.

20. В диссертации разработана концепция поэтапного территориального реформирования федеративной системы России, базирующаяся на принципах территориально-национальной федерации.

Практическая значимость результатов исследования. На основе проведённого сравнительно-правового анализа:

1. Разработаны предложения по внесению конституционных поправок и пересмотру отдельных положений Конституции Российской Федерации.

2. Сформулированы предложения по совершенствованию ряда федеральных законодательных актов и существующих проектов законов.

3. Обоснована необходимость принятия ряда федеральных законов: «О федеральном вмешательстве в Российской Федерации», «О национально-территориальной автономии в Российской Федерации», «О федеральной помощи субъектам Российской Федерации».

4. Определена структура проекта Федерального закона «О федеральном вмешательстве в Российской Федерации» и даны необходимые пояснения.

5. Даны рекомендации по использованию в условиях российского федерализма американского опыта в части оказания федеральной помощи штатам на грантовой основе.

6. Предложена схема совершенствования российского федерализма на началах территориально-национальной федерации.

7. Выводы, изложенные в работе, могут быть использованы в научных исследованиях, нормотворческой деятельности, в обосновании практических мер по совершенствованию федеративной системы России.

8. Результаты исследования и материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе в ходе изучения соответствующих разделов конституционного права Российской Федерации, отечественной истории государства и права, муниципального права, конституционного права зарубежных стран, а также для подготовки спецкурса в программе юридических вузов.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре конституционного права Уральской государственной юридической академии, где проведено её рецензирование и обсуждение Основные теорет ические положения, выводы, научно-практические рекомендации изложены автором в опубликованных работах, а также в докладах и сообщениях на более чем двадцати региональных, всероссийских, международных и зарубежных конференциях и семинарах В частности, автор принимал участие в Международном научном симпозиуме «Правовые проблемы Евроазиатского сотрудничества: глобальные и региональные измерения» (Екатеринбург, 1993 г.), в конференции, посвященной проблемам местного самоуправления (Москва. 1993 г.), в конференции, посвященной национальным отношениям в Российской Федерации (Суздаль, 1997 г.), в Первом Конгрессе политологов Российской Федерации (Москва, 1998 г.) и др. В числе зарубежных конференций: конференция в Сиракузском университете (Сиракуз, Нью-Йорк, 1995 г.), конференция Американской ассоциации школ права (Сан-Антонио, Техас, 1996 г.), конференция в Центрально-Европейском университете (Будапешт, 1998 г.). Материалы исследования использовались диссертантом в ходе его участия в процессе подготовки законопроектов по проблемам государственного управления и местного самоуправления, при рецензировании им проектов нормативных актов регионального и местного масштабов, а также в преподавательской работе в процессе преподавания конституционного права.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, четырнадцати параграфов, заключения, приложений и списка литературы. Первая глава посвящена исследованию теоретических основ и исторических корней федерализма в России и США. Вторая — субъектам федерации. Третья — вопросам правового регулирования федеративных отношений. Четвёртая — распределению компетенции и экономическим федеративным отношениям. Пятая — тенденциям и перспективам развития федерализма в России и США Каждую главу и параграф, находящийся в структуре главы, предваряет небольшая вводная часть, указывающая на основные моменты предстоящего рассмотрения. Каждая глава заключается обобщающими выводами, основанными на проведённом в данной главе анализе.

Заключение

.

Бурное развитие событий в России в начале 90-х годов (распад Союза ССР, смена конституционного строя, экономические реформы, федерализация и т. д.) коренным образом изменили лицо государство, приблизили его (может быть не по реальным достижениям, но по задаткам, по потенциалу заложенных в процессе реформирования идей) к развитым демократическим обществам. Это сделало возможным проведение сравнительных разработок и, в частности подготовку настоящей работы Произведённое сравнительно-правовое исследование федеративных систем США и России является одной из первых попыток комплексного рассмотрения места и роли федеративной формы в государственной организации данных стран, сопоставления применяемых в них институтов и механизмов, выявления имеющихся в обеих системах проблем. В ходе проведённого анализа были обобщены как общие моменты, отражающие сходство двух систем в целом, либо отдельных их элементов, так и особенности американского и российского федерализма. Автор попытался проследить развитие федерализма в Америке и России, начиная с ранних дофедеративных этапов, подготовивших почву для внедрения собственно федеративных начал в организации двух государств, вычленить предпосылки, приведшие именно к такому сценарию. Эволюция двух федеративных систем до настоящего времени, проблемы, встававшие на каждом из её этапов, а также их решение также составили предмет настоящего исследования. Крайне важным представляется правовое оформление федеративных начал двух изучаемых объединений, а также сами правовые инструменты, опосредующие статику и динамику союзных отношений Поэтому работа содержит анализ правовых средств, регулирующих различные аспекты функционирования федераций, включая вопросы организации власти на федеральном уровне и на уровне субъектов, распределения предметов ведения и полномочий и т. д. Детальная разработка всех названных аспектов сделала возможным выявление тенденций и возможных перспектив развития федеративных систем.

Как американский, так и российский федерализм переживают в настоящее время известный переходный период. Для США он состоит в перераспределении функций и ответственности, для Российской Федерации, уже выросшей из этапа «романтического федерализма» — в налаживании нормальных, рабочих, основанных на правовых нормах, отношений центра и регионов. В то же время, российский федерализм, являющийся менее устойчивым в силу назавершённости своей конструкции, нуждается в дальнейшем совершенствовании. Некоторые направления и параметры такого совершенствования изложены в данной работе. От грамотного и взвешенного решения задач переходного периода будет зависеть развитие федеративных систем США и России в XXI веке.