Правовое регулирование обязательного пенсионного страхования в России и перспективы его развития

Начало переориентации российской экономики с жесткой планово-распределительной стратегии на более либеральную — рыночнуюобозначилось резким падением уровня жизни большей части населения страны. Данный фактор всеми оценивается чрезвычайно негативно, но не воспринимается как катастрофа. И дело не в том, что отдельные наши сограждане, наученные опытом зарубежных стран-рыночников, пытаются «вписаться» в новые отечественные экономические реалии. Увы, как раз напротив: многие еще не утратили надежды на всесилие государства и остаются убежденными сторонниками государственного диктата в сфере обеспечения доходов. Наиболее ярко эта тенденция прослеживается в области пенсионного обеспечения. При этом не принимается во внимание тот факт, что процесс перехода к рыночным отношениям повлек за собой разрушение прежних социальных институтов и механизмов.1 Остаются в тени проблемы, связанные с изменением источников финансирования пенсионного обеспечения, а также обусловленные реформированием экономических основ государства.

В современной политической, социальной, экономической ситуации такие воззрения понять можно. Но ведь пенсионная система — это чрезвы.

1 Кереселидзе Н. И. Социальные функции государства в регулировании экономики: сравнительный социологический анализ. — Дисс. на соиск. уч. степ. канд. социол. наук. М., 1994, с. 4. чайно сложная система, работающая на длительную перспективу. Подход к ней был один, когда она волевым порядком включалась в более объемную планово-распределительную систему, в рамках которой задавались многие параметры пенсионного обеспечения. Совершенно другим должен быть подход, когда эта система подвижна, находится в зависимости от особенностей рыночных экономических отношений. Более того, в условиях рынка система материального обеспечения нетрудоспособных становится достаточно самостоятельной: самоформирующейся и саморазвивающейся.2 Обеспечить и развить эту способность пенсионной системыодна из основных задач правового регулирования. Поиск путей ее разрешения требует научного осмысления и учета многих факторов, доселе неизвестных или мало изученных в правовой теории отечественного пенсионного обеспечения.

Актуальность предпринятого исследования определяется чрезвычайной остротой проблемы пенсионного обеспечения в нашей стране на современном этапе и необходимостью поиска оптимальных путей ее реформирования.

Пенсия3 — основа благополучия любого пенсионера советского или постсоветского периода. Ее заниженный, неадекватный размер — важней.

2 См. также: Иванова Р. И. Социальное обеспечение в государственно организованном обществе: генезис, развитие и функционирование (правовой аспект). Дисс. на соиск. уч. степ, докт. юрид. наук. М., 1987, с. 362.

3 С экономической точки зрения это прежде всего соответствующая доля человека в национальном доходе, выделяемая в его индивидуальное распоряжение. — Тучкова Э. Г. Труд и социальное обеспечение пожилых граждан СССР. Дисс. на соиск. уч. степ. докт. юрид. наук. М&bdquo- 1990, с. 194. шая социальная проблема, предмет переживаний многих пенсионеров и людей предпенсионного возраста. Субъективные переживания, многократно умножаясь, постепенно перерастают в общественное ожидание и даже в настойчивые требования и обусловливают объективную потребность внесения существенных, принципиальных изменений в отечественную пенсионную систему. Назревшая общественная потребность к тому же усугубляется новыми экономическими условиями в России.

Об актуальности данной проблемы свидетельствует и тот факт, что Правительство Российской Федерации 7 августа 1995 года одобрило Концепцию реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации. В числе основных целей пенсионной реформы определена необходимость адаптации системы пенсионного обеспечения к развивающимся рыночным отношениям. Особое внимание в связи с этим придается развитию пенсионного страхования.

Острота и напряженность ситуации в пенсионной сфере требуют незамедлительных решений. Здесь таится самая большая опасность: может возникнуть желание очередное реформирование (теперь уже пенсионной системы) провести с учетом имеющегося опыта либо лихой кавалерийской атаки, либо жесткой монетаристской политики. Самым оптимальным, по-видимому, должно стать решение, выработанное с учетом отечественного исторического и международного опыта в сфере обязательного пенсионного страхования, которое автор считает наиболее приемлемым для России.

Степень научной разработанности проблемы. Многие десятилетия пенсионное страхование не воспринималось отечественной наукой и практикой как наиболее цивилизованная основа построения системы пенсионного обеспечения. В силу целого ряда идеологических, экономических, социальных, политических и иных причин развитие советского пенсионного права (как составной части советского права социального обеспечения) шло по пути нестрахового пенсионного обеспечения, поэтому проблема развития пенсионного страхования применительно к отечественным условиям остается до настоящего времени малоисследованной.

Необходимость научного осмысления проблемы диктуется, в первую очередь, назревшими потребностями современной практики, что предполагает обращение не только к трудам наших предшественников, в той или иной мере занимавшихся изучением вопросов пенсионного обеспечения, но и к работам наших современников, исследующих различные аспекты современного состояния российской экономики и российского общества. Вне связи этих двух составляющих невозможно реально оценить перспективы развития обязательного пенсионного страхования в России.

Пенсионное страхование как общественное явление зародилось в недрах социального страхования. Появлению и развитию социального страхования предшествовало распространение особого рода гуманистических идей, суть которых заключалась в том, что общество признавало ответственность за своих членов, подтверждая право каждого человека «на существование». Таким образом, социальное страхование возникло во взаимосвязи социальных и экономических начал.

К чести отечественных ученых конца прошлого — начала нынешнего века (П.И.Астров, А. Н. Быков, А. Ю. Вегнер, А. Н. Вигдорчик, Л. В. Забелин, И. И. Чистяков, И. Ф. Энгель, В. Г. Яроцкий и др.) следует отметить, что уже в первые десятилетия XX столетия подверглись серьезному изучению основные принципы и основополагающие понятия социального страхования, тенденции его дальнейшего развития.

В рамках системы социального страхования уже тогда отмечались особенности пенсионного страхования, обусловленные особым длительным характером проявления основного пенсионного риска — наступления старости. Именно этот аспект и связанные с ним сложности страхового обеспечения пенсионного риска обусловили постепенный отход от принципов страхования в самых различных странах. В отечественной науке и практике пенсионного обеспечения в рамках определенных идеологических устремлений также все более и более находили отражение и обоснование нестраховые подходы. Лишь в отдельных работах 30−50-х годов нынешнего столетия рассматриваются вопросы «взаимного» и кооперативного" страхования, однако они касались очень узкого круга пенсионеров и имели свои «нестраховые» особенности.4.

Обращение к проблематике пенсионного страхования в современных российских экономических условиях требует учета многих аспектов экономического, социального, психологического и даже философского характера.

Кардинальные изменения базовых экономических отношений поставили перед отечественной наукой и практикой целый ряд вопросов, потребовавших нового осмысления многих известных экономических понятий. Правовой характер настоящей работы не позволяет проанализировать все экономические и социологические аспекты рассматриваемой проблемы. Для нас наиболее важным является рассмотрение основополагающих тенденций и выделение лишь тех особенностей, которые присущи именно России.

Двуединая сущность пенсии — как рычага смены трудовых поколений и как источника «средств к существованию» в послетрудовом периодепредъявляет особые требования к исследованию феномена пенсионного страхования и определению концептуальных подходов, на которых долж.

4 Караваев В., Кац Р. Пособия и пенсии по взаимному страхованию M.-JI., 1934; Кац P.P., Караваев В. В. Пособия и пенсии в системе взаимного страхования и взаимопомощи в промышленной кооперации. M.-JI., 1938; Караваев В. Пенсии по государственному страхованию. М., 1943; Кац P.P., Ачаркан В. А. Пенсии по кооперативному страхованию. М., 1958; Караваев В. В. Государственное социальное страхование. М., 1959; Караваев В. В. Социальное страхование в СССР. М., 1959 и другие. на строиться страховая пенсионная система в условиях формирующихся рыночных отношений в России.

Поэтому важными представляются работы, посвященные вопросам социального обеспечения (включая пенсионное обеспечение на условиях страхования) в различных странах с рыночной экономикой. Эти результаты вызывают особый интерес и в связи с тем, что позволяют проследить изменение представлений о пенсионном страховании в их развитии: от прежних идеологически окрашенных суждений до современных неполитизированных подходов и идей.

В то же время, несмотря на наличие немалого числа работ, посвященных различным правовым, социальным и экономическим аспектам, имеющим значение для пенсионного страхования, единого научного правового исследования, в целом посвященного проблемам пенсионного обеспечения в России на основе принципов социального страхования, автору настоящей работы обнаружить не удалось.

Проблема обязательного пенсионного страхования — комплексная, затрагивающая такие аспекты, как формирование финансового источника, решение вопросов организации и управления, а также создания системы материального обеспечения застрахованных. Автор в своем исследовании остановился на тех правовых проблемах, которые по своей природе тесно соприкасаются с проблемами права социального обеспечения.

Цель настоящего исследования — доказать неизбежность дальнейшего развития отечественного пенсионного обеспечения на основе обязательного пенсионного страхования и обосновать необходимость приоритетного развития различных форм обязательного пенсионного страхования.

Ориентирами движения к обозначенной цели могут быть результаты исследования целого ряда конкретных проблем. В связи с чем автор поставил перед собой следующие задачи:

1. Проанализировать некоторые исторические аспекты зарождения понятия «пенсионное страхование» в рамках общего понятия «социальное страхование» — выявить особенности страхового обеспечения пенсионных рисков и страховой пенсии.

2. Изучить международно-правовой опыт, связанный со страхованием различных пенсионных рисков, включая вопросы уровня обеспечения на условиях пенсионного страхования, защищенности пенсионных прав застрахованных, определения основных условий пенсионного страхования.

3. Рассмотреть причины, обстоятельства и последствия проявления нестраховых подходов в пенсионном обеспечении.

4. Провести анализ российского пенсионного законодательства 1990;1996 годов и показать основные направления развития отечественного пенсионного обеспечения, акцентируя внимание на усилении нестраховых началобозначить актуальные проблемы пенсионного обеспечения на современном этапепоказать, что обязательное пенсионное страхованиеоснова разрешения социальных конфликтов в пенсионной сфере.

5. Раскрыть сущность отдельных аспектов государственного подхода к реформированию системы пенсионного обеспечения в России и дать оценку принципиальным положениям, имеющим значение для дальнейшего развития пенсионного страхования.

6. Обосновать положение о том, что усиление страховых начал в пенсионном обеспечении должно осуществляться на основе создания новой системы обязательного пенсионного страхования с последующим развитием различных форм обязательного пенсионного страхования.

7. Показать основополагающее значение системы обязательного государственного пенсионного страхования как механизма перераспределения в обществе средств от более обеспеченных граждан из числа застрахованных к менее обеспеченным.

8. Раскрыть сущность и основные особенности системы обязательного профессионального пенсионного страхования, формируемой на условиях факультативной обязательностипоказать возможности применения этой формы для пенсионного обеспечения работников в связи с особыми условиями их труда, а также в связи с длительной профессиональной деятельностью.

Объект исследования — обязательное пенсионное страхование как одна из организационно-правовых форм материального обеспечения застрахованных граждан при наступлении пенсионных рисков (старости, инвалидности, потери кормильца).

Предмет исследования — особенности и направления развития различных форм обязательного пенсионного страхования в России в историческом аспекте и на современном этапе.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования являются научные труды отечественных и зарубежных авторов по вопросам социального страхования, социального обеспечения (включая пенсионное обеспечение) и пенсионного страхованияработы, посвященные изучению проблем взаимодействия и взаимообусловленности социальных и экономических аспектов общественных отношений в условиях становления и развития рыночных отношений в Россииматериалы Международной Организации Труда, монографическая литература.

Автор руководствовался диалектическим методом, предполагающим исследование всех явлений и процессов в их развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности. В диссертации использовались различные подходы к исследованию рассматриваемых вопросов: исторический, логический, сравнительного анализа и другие.

Эмпирическую базу исследования составили: международные акты (Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Европейская социальная Хартия, конвенции и рекомендации Международной Организации Труда и т. п.) — законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие общественные отношения в сфере пенсионного обеспечения и пенсионного страхованиястатьи периодической печати, имеющие непосредственное отношение к предмету диссертационной работы и раскрывающие практику регулирования общественных отношений в сфере российского пенсионного обеспечения.

Научная новизна предлагаемого исследования определяется новизной постановки самой проблемы. Становление и развитие различных форм обязательного пенсионного страхования представляет собой, по существу, сравнительно новую для России систему общественных отношений, которые нуждаются в правовом регулировании с учетом достаточно сложных и взаимосвязанных процессов социального и экономического характера. Анализ особенностей проявления этих процессов в историческом плане и в современных условиях позволяет говорить не только о возможности реализации в пенсионной системе России основных принципов обязательного пенсионного страхования, но и выявить особенности, присущие России.

Основную гипотезу исследования можно сформулировать так: развитие пенсионного страхования в России является необходимым условием дальнейшего развития отечественного пенсионного обеспеченияформирование страховой пенсионной системы становится неизбежнымоснову российской страховой пенсионной системы должно составлять обязательное пенсионное страхование, которое развивается по двум основным направлениям: 1) обязательное государственное пенсионное страхование- 2) обязательное профессиональное пенсионное страхование, осуществляемое на условиях факультативной обязательности.

Исходя из основной гипотезы исследования, на защиту выносятся следующие основные положения:

1. В условиях рыночной экономики при наступлении пенсионных рисков (старости, инвалидности, потери кормильца) материальное обеспечение застрахованных должно осуществляться в порядке обязательного пенсионного страхования как составной части общей системы социального страхования. Страховое обеспечение пенсионных рисков имеет свои особенности, обусловленные длительным характером материального возмещения и необходимостью накопления в этих целях значительных финансовых средств.

2. Формирование страхового фонда в условиях социального (в том числе пенсионного) страхования осуществляется путем уплаты страховых взносов, которые являются, по существу, частью стоимости рабочей силы, то есть частью заработной платы. Таким образом, социальное страхование наемных работников осуществляется за счет средств самих работников и их работодателей путем формирования специального целевого фонда, средства которого направляются исключительно на обеспечение застрахованных. Страховая пенсионная система позволяет формировать финансовые источники с учетом предполагаемого уровня обеспечения и предусматривает основы дифференциации пенсий в зависимости от вклада в формирование этого источника.

3. При нестраховом государственном обеспечении средства добываются из общих налогов, причем наибольшая часть налогового бремени через косвенные налоги ложится на трудящееся население. Кроме того, обеспечение пенсионных рисков за счет значительных государственных средств приводит к уравнительности и очень низким размерам обеспечения, так как за счет налоговых поступлений решаются самые разные задачи государства, а не только социальные.

4. Наиболее адекватной новым экономическим условиям в России является страховая пенсионная система, что подтверждается международным опытом правового регулирования в этой сфере. Кроме того, международным опытом пенсионного страхования апробированы наиболее важные критерии, определяющие основные условия пенсионного страхования, уровень страхового пенсионного обеспечения, необходимость защиты пенсионных прав застрахованных, возможность предоставления пенсионных льгот. Главный вопрос заключается в том, на какой основедобровольной или обязательной — должны строиться в России вновь формируемые системы пенсионного страхования.

5. Принятие Закона РСФСР «О государственных пенсиях в РСФСР» явилось важным этапом развития обязательного пенсионного страхования в России, однако последующие концептуальные изменения российского пенсионного законодательства усилили проявление в отечественном пенсионном обеспечении нестраховых начал. Отсутствие взаимосвязи, взаимообусловленности и взаимозависимости уровня пенсионного обеспечения с уплатой страховых взносов не позволяет рассматривать существующую сегодня систему государственного пенсионного обеспечения как систему обязательного государственного пенсионного страхования. Развитие законодательства в условиях обязательного пенсионного страхования должно непременно увязываться с возможностями финансирования пенсионного обеспечения. Обострение проблем пенсионного обеспечения в России на современном этапе — убедительное доказательство актуальности и неизбежности перехода к формированию страховой пенсионной системы.

6. Новая пенсионная система должна базироваться на обязательном государственном пенсионном страховании, которое, в свою очередь, должно обрести новое, «страховое» наполнение в отличие от действующей пенсионной системы. В связи с этим стоит задача разработки нового федерального закона об обязательном государственном пенсионном страховании как механизме перераспределения в обществе средств от более обеспеченных граждан из числа застрахованных к менее обеспеченным.

7. Формирование системы обязательного пенсионного страхования в России должно осуществляться на основе безусловной и условной (или факультативной) обязательности, что приведет к становлению двух форм обязательного пенсионного страхования: 1) обязательного государственного пенсионного страхования и 2) обязательного профессионального пенсионного страхования, осуществляемого на основе условной (или факультативной) обязательности. Основная задача обязательного государственного пенсионного страхования — гарантировать пенсионерам из числа застрахованных уровень пенсионного обеспечения не ниже прожиточного минимума и обеспечить стабильность этого уровня. Основная задача обязательного профессионального пенсионного страхования — предоставить каждому гражданину гарантированную государством возможность повысить уровень своего пенсионного обеспечения с учетом дополнительно уплачиваемых сумм страховых взносов.

8. Обязательное (условноили факультативно-обязательное) профессиональное пенсионное страхование является переходной формой пенсионного страхования от жестко обязательной к добровольной, в связи с чем система обязательного профессионального пенсионного страхования должна функционировать на основе двух принципов: а) принципа, отражающего сущность обязательного государственного пенсионного страхования (в случаях пенсионного обеспечения в связи с особыми условиями труда) и б) принципа, характерного для добровольного пенсионного страхования (для пенсий, назначаемых в связи с длительной профессиональной деятельностью).

Практическая значимость результатов исследования. Знание и понимание исторических корней и особенностей любого общественного процесса, в том числе в рассматриваемой сфере, как и способность увидеть и обосновать тенденции его развития, являются важным ориентиром для практической деятельности. Поэтому результаты представленного исследования могут быть использованы, прежде всего, для корректировки современного курса реформирования системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации. Становление в России новой страховой пенсионной системы на основе различных форм обязательного пенсионного страхования является, по мнению автора, наиболее естественным и логичным способом создания такой системы материального обеспечения при наступлении пенсионных рисков, которая будет адекватна современным российским экономическим условиям.

В целом основное практическое значение настоящей работы заключается в том, что на основе теоретических положений, обобщения отечественного исторического и международного опыта, анализа текущего законодательства сделан вывод о назревшей необходимости перехода в России к новой пенсионной системе, в основу которой должны быть положены принципы обязательного пенсионного страхования, реализуемые в различных формах, и предложены основные направления этого перехода.

Апробация работы. Основные теоретические и практические выводы настоящей работы нашли отражение в опубликованных статьях (общий объем — 1,4 п.л.), докладах на научно-практических конференциях аспирантов.

Структура работы. Работа состоит из трех глав, шести параграфов, введения и заключения, а также списка использованных источников и литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Защита человека от необеспеченности существования является необходимым условием поступательного социально-экономического развития любого общества и государства. Реализация различных форм защиты человека от необеспеченности существования имеет затратный механизм, так как связана с распределительными отношениями и предполагает наличие средств, подлежащих перераспределению. Поиск стабильных финансовых источников и формирование на их основе надежной системы материального обеспечения является чрезвычайно важной не только социально-экономической, но и правовой проблемой.

Экономика, базирующаяся на рыночных отношениях, превращает в товар способность человека к труду. Наступление пенсионных рисков (старости, инвалидности, потери кормильца) лишает наемных работников способности продавать свой труд, что приводит к необеспеченности их существования. Для защиты от социальных (в том числе пенсионных) рисков применяется механизм социального страхования как особой формы организованной взаимопомощи.

Формирование страхового фонда в условиях социального страхования осуществляется путем уплаты страховых взносов, которые являются, по существу, частью стоимости рабочей силы, то есть частью заработной платы. Таким образом, социальное страхование наемных работников осуществляется за счет средств самих работников путем формирования специального целевого страхового фонда, средства которого направляются исключительно на обеспечение застрахованных. Пенсионное страхование, в отличие от страхования других социальных рисков, имеет свои особенности, что обусловливается длительным характером материального возмещения при наступлении пенсионных рисков и необходимостью накопления значительных финансовых средств для их обеспечения. Сложность решения этой задачи способствовала организации пенсионного обеспечения во многих странах при значительной финансовой поддержке со стороны государства. Подтверждением этого служит международно-правовой опыт регулирования обязательного пенсионного страхования.

Анализ конвенций и рекомендаций МОТ позволяет сделать вывод о том, что первые конвенции, касающиеся вопросов материального обеспечения при наступлении пенсионных рисков, базировались на принципах страхования. Сложности с реализацией страховых принципов привели и в международной практике к распространению нестрахового пенсионного обеспечения. Поэтому на этапе перерастания социального страхования в социальное обеспечение в целом ряде международных актов были выработаны предложения, которые, с одной стороны, предусматривали более широкий охват населения пенсионным обеспечением, а с другой — несколько стирали грань различий между страховыми и нестраховыми пенсиями. При этом упускалось из виду, что средства для осуществления государственного обеспечения добываются из общих налогов, причем наибольшая часть налогового бремени через косвенные налоги ложится на трудящееся население. Кроме того, обеспечение пенсионных рисков в основном за счет государственных средств приводило к уравнительности и очень низким размерам обеспечения, так как за счет налоговых поступлений решаются самые разные задачи государства, а не только социальные.

После второй мировой войны во многих промышленно развитых странах пришли к пониманию того, что в условиях рынка потребности наемных работников при наступлении социальных (в том числе пенсионных) рисков могут быть удовлетворены главным образом с помощью страхования. На современном этапе международная практика более активно начинает выделять «страховой» аспект как на уровне солидарности, так и на дополнительном уровне пенсионного обеспечения в качестве наиболее важного и в основном позволяющего обеспечить материальные потребности человека наемного труда в период его нетрудоспособности. Главный вопрос заключается в том, на какой основе — добровольной или обязательной — должны строиться вновь формируемые системы пенсионного страхования.

Отечественная пенсионная система, являясь частью экономической и правовой систем, несет всю тяжесть негативных последствий, связанных с изменением экономических устоев Российского государства и становлением рыночных отношений в российской экономике. Уже не вызывает сомнения необходимость включения пенсионных отношений в систему рыночных общественных отношений. Наиболее адекватной новым экономическим условиям является страховая пенсионная система, что подтверждается международным опытом правового регулирования в этой сфере. В то же время перенос зарубежного опыта пенсионного страхования на российскую почву без учета особенностей развития отечественного социального и пенсионного обеспечения, не принесет желаемых результатов, более того, может вызвать негативные последствия.

Понимание того, что отход в начале века в разных странах от принципов страхового пенсионного обеспечения объективно приводил (и приводит вновь) к необходимости возрождения и все более полного воплощения в пенсионных системах принципов пенсионного страхования, является чрезвычайно актуальным для современной пенсионной ситуации в России. Ибо пенсионное страхование (в полном объеме этого понятия) представляется явлением достаточно новым для российской действительности.

Следует учитывать, что страховая пенсионная система позволяет формировать финансовые источники с учетом предполагаемого уровня обеспечения и предусматривает основы дифференциации пенсий в зависимости от вклада в формирование этого источника. Ведь по существу, пенсионная система управляется определенным набором параметров, которые охватывают процессы поступления страховых взносов в ее бюджет и их расходования, обеспечивая увязку доходной и расходной части. Целостность процесса сохраняется благодаря такой взаимосвязи между параметрами доходной и расходной частей, которая поддерживает обеспеченность расходной части соответствующими средствами. Поэтому при пенсионном страховании условия предоставления пенсионной выплаты и ее размер взаимосвязаны через страховые взносы, что повышает заинтересованность застрахованных в полной уплате страховых взносов, и в итоге решает проблему финансового обеспечения, дифференциации и индивидуализации размеров пенсий. В отличие от пенсионного страхования коммерческого характера в системе обязательного государственного пенсионного страхования страховые взносы есть не отложенные пенсии, а показатель степени солидарности с обществом, которое обязано оценить в будущем, какова степень застрахованности гражданина от риска утраты заработной платы. Поэтому особенно важно, чтобы независимо от конкретных сумм будущих пенсий соблюдалось одно и то же соотношение: сегодняшнего вклада к формируемому страховому фонду и будущей конкретной пенсии как «оценки» произведенного вклада по отношению к такому же общественному фонду.

Первые шаги к становлению обязательного пенсионного страхования в России были сделаны с принятием Закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации» и созданием Пенсионного фонда Российской Федерации. Однако дальнейшее развитие пенсионного законодательства вместо углубления и расширения страховых начал повернуло вспять. Принятие многих решений в рассматриваемой сфере на основе субъективистских и волюнтаристских подходов, недопустимых в условиях формирующихся рыночных отношений, резко усугубили ситуацию в отечественном пенсионном обеспечении. Низкий размер минимальной пенсии, отсутствие адекватного механизма, обеспечивающего сохранение достойного уровня пенсий в связи с ростом стоимости жизни, привели к интенсивному развитию иных механизмов — увеличению количества надбавок и повышений и их размеров.

Большинство изменений и дополнений, внесенных в Закон Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации» какой-либо специфики, связанной с обязательным пенсионным страхованием, не отражают. Расширение круга обеспечиваемых субъектов в связи с установлением дополнительных оснований льготного пенсионного обеспечения, как правило, не предусматривало повышение тарифа страховых взносов ни для работодателей, ни для застрахованных. Не случайно поэтому в законодательстве четко прослеживается обособленность актов, с одной стороны, устанавливающих условия и нормы пенсионного обеспечения, а с другой — определяющих порядок формирования финансового источника пенсионного обеспечения. Отсутствует самое главное звено в этой цепи — экономическая и правовая связь права на пенсию с уплатой страховых взносов в Пенсионный фонд.

Отсутствие взаимосвязи, взаимообусловленности и взаимозависимости уровня пенсионного обеспечения с уплатой страховых взносов не позволяет рассматривать существующую сегодня систему государственного пенсионного обеспечения как систему обязательного государственного пенсионного страхования. Развитие законодательства в условиях обязательного пенсионного страхования должно непременно увязываться с возможностями финансирования пенсионного обеспечения. Недопустимо принятие новых норм пенсионного законодательства, которые в целом могут привести к снижению уровня обеспечения из-за недостаточности финансовой базы.

Пенсионное обеспечение в России в течение 1990;1996 годов формально носило страховой характер, но фактически осуществлялось совершенно произвольно, вопреки страховым правилам и принципам развития пенсионного обеспечения, что выявило наиболее актуальные проблемы современного отечественного пенсионного обеспечения, а именно: установление минимальных размеров пенсий ниже прожиточного минимумаснижение относительного уровня пенсионного обеспечениязанижение максимальных размеров пенсийнедостаточность дифференцированного подхода при назначении пенсий в связи с особыми условиями труданеэффективность порядка повышения пенсий в связи с ростом стоимости жизнипопытки изменения порядка выплаты пенсии работающим пенсионерам. Указанные проблемы часто взаимообусловливали друг друга, усиливая негативные последствия их проявления. Постоянное расширение круга пенсионеров приводило к тому, что имевшаяся финансовая база (при неизменном тарифе страховых взносов в Пенсионный фонд) становилась недостаточной. Относительные размеры и покупательная способность выплачиваемых пенсий уменьшались.

Однако, вся серьезность этого аспекта еще недостаточно осознана. Так, поиски решений повышения «старых» пенсий не учитывают, что основополагающие элементы экономической системы страны изменились настолько, что втиснуть их в рамки взаимного соответствия экономики центрального планирования и экономики перехода к рыночным отношениям невозможно. В условиях обязательного пенсионного страхования нельзя осуществлять пенсионное обеспечение нестраховыми методами, как нельзя на основе нестраховых подходов строить систему обязательного пенсионного страхования.

Сегодня наиболее остро стоит задача определения будущего пенсионной системы в России. Вопрос заключается в том, на какой основе и в какой форме должно осуществляться это возрождение в условиях современной экономики России. Становление обязательного пенсионного страхования в России призвано решить целый ряд социально-экономических и правовых проблем. Ведь пенсия как основа благосостояния, материального обеспечения пожилого или нетрудоспособного человека не может оставаться вне экономики, быть индифферентной к изменениям в этой сфере. Упование на государственное обеспечение в надежде, что оно предоставит достойный уровень пенсионного обеспечения, наивно и несбыточно. Государство, как наиболее надежный и заинтересованный покровитель обеспечиваемых, способно предоставить либо уравнительную обеспеченность, либо повышение уровня обеспечения одной или нескольких групп пенсионеров за счет снижения уровня обеспечения остальных. Особенно актуальной данная проблема является для России, когда в условиях становления рыночных отношений в экономике государство потеряло рычаги воздействия на многие факторы, в прежние годы позволявшие без существенного улучшения пенсионного обеспечения сохранять приемлемый уровень жизни пенсионеров.

Необходимость изменения (реформирования) пенсионной системы становится неотложной, что подтверждается Концепцией реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 7 августа 1995 г. № 790. Рассмотрение отдельных принципиальных положений Концепции (трехуровневая пенсионная система, замена социальных пенсий базовыми, перевод льготных пенсий в негосударственную сферу и др.) позволяет утверждать, что ее реализация, обеспечиваемая всеми возможностями государственного регулирования, с точки зрения автора, не позволит решить задачу дальнейшего развития обязательного пенсионного страхования, так как эта задача не является в Концепции приоритетной. По-прежнему ставка делается на нестраховой подход, целиком и полностью определяемый государственной целесообразностью.

Отдельные элементы обязательного и добровольного пенсионного страхования, упоминаемые в Концепции, не составляют целостной концептуальной основы. Они описаны нечетко, размыто, не взаимоувязаны друг с другом. Это наводит на мысль о том, что в России до настоящего времени не определена основополагающая государственная концепция развития обязательного пенсионного страхования. В конечном итоге остается недостижимой задача с максимальной эффективностью использовать возможности государства для создания таких условий всем гражданам, которые предоставят возможность каждому из них обеспечить себе в период наступления старости и нетрудоспособности достойный уровень жизни.

Задача эта программная, конституционная, и тем важнее ее скорейшее решение. Автор настоящей работы предложил свое видение разрешения данной проблемы. При этом автор исходил из следующей посылки: реформирование существующей пенсионной системы есть разрушение в определенной степени сложившихся внутренних и внешних связей. Невозможно приостановить на какое-то время функционирование пенсионной системы, чтобы ее подчистить, подправить, а потом запустить в действие. Внесение изменений в процессе действия системы неизбежно повлечет применение разных норм к одинаковым пенсионным отношениям. Во избежание этого кардинальные изменения в пенсионном обеспечении должны осуществляться не по пути реформирования действующего пенсионного законодательства, а путем создания новой (до определенного времени параллельной) пенсионной системы с разработкой соответствующего нового пенсионного законодательства.

Таким образом, совершенствование пенсионного обеспечения должно идти по пути создания новой современной системы пенсионного страхования, ядром которой должна стать система обязательного пенсионного страхования. Новая пенсионная система должна базироваться на обязательном государственном пенсионном страховании, которое, в свою очередь, должно обрести новое, «страховое» наполнение в отличие от действующей пенсионной системы. В связи с этим стоит задача разработки нового федерального закона об обязательном государственном пенсионном страховании как механизма перераспределения в обществе средств от более обеспеченных граждан из числа застрахованных к менее обеспеченным.

Система обязательного государственного пенсионного страхования не исчерпывает проблемы пенсионного обеспечения граждан России на этапе становления рыночной экономики, так как она должна обеспечивать как максимум достижение лишь уровня пенсионного обеспечения в пределах между прожиточным минимумом пенсионера и размером пенсии, равным среднестатистической заработной плате застрахованных. Остальное — дело самих трудящихся позаботиться о себе.

В Концепции, одобренной Правительством, предполагается введение добровольного пенсионного страхования. Однако следует учитывать, что для создания и эффективного функционирования системы добровольного пенсионного страхования нужно не только время, соответствующие экономические условия, но и желание, то есть перелом в сознании, определенный психологический настрой как самих застрахованных, так и их работодателей, что практически нереально в условиях становления рыночной экономики, а следовательно, неоформленных, нестабильных экономических отношений. Кроме того, особенность России состоит в том, что на протяжении почти вековой истории функционирования систем пенсионного обеспечения она не имела опыта добровольного пенсионного страхования. Многие десятилетия пенсионное обеспечение осуществлялось на жесткой государственной основе. Обязательность труда корреспондировалась с обязательностью пенсионного обеспечения на условиях и в размерах, определявшихся самим государством. Поэтому автор считает, что решение указанной проблемы можно найти путем создания правовой, организационной, финансовой основы для формирования и развития системы профессионального пенсионного страхования на условиях, которые сочетают обязательную и добровольную формы страхования (такая форма применялась в начале XX века и была названа условно-обязательной).

С учетом новой условно-обязательной формы страхования общая система обязательного пенсионного страхования будет состоять из двух подсистем: государственной и профессиональной. Определение «профессиональное» означает то, что это пенсионное страхование является обязательным не в рамках всего государства, а в рамках определенной отрасли или работников определенной профессии. При этом на государство возлагается важная задача создания соответствующей нормативно-правовой базы, финансовой и организационной инфраструктуры.

Важную роль при формировании системы обязательного профессионального пенсионного страхования должны играть трехсторонние комиссии представителей правительства, работодателей и трудящихся, то есть решение данного вопроса должно осуществляться в рамках института социального партнерства. Социальными партнерами будут определяться отрасли, в которых вводится профессиональное пенсионное страхование, и особенности такого страхования. Таким образом, главное отличие системы обязательного профессионального пенсионного страхования от системы обязательного государственного пенсионного страхования заключается в том, что в профессиональной системе определяющую (точнее — конкретизирующую) роль играет не государство, а институт социальных партнеров.

Система обязательного профессионального пенсионного страхования должна иметь два уровня. Первый — более жесткий, приближенный к обязательному государственному пенсионному страхованию. Принцип действия такой системы прост. Работник, поступающий работать на предприятие определенной отрасли или в сферу определенных профессий автоматически становится обязанным дополнительно себя страховать, то есть уплачивать страховые взносы вместе с работодателем (размер таких взносов, уплачиваемых работником, может быть достаточно низким). Такой порядок следовало бы распространить на пенсии, которые назначаются в связи с особыми условиями труда при пониженном пенсионном возрасте. Второй уровень — более мягкий, приближенный к добровольному пенсионному страхованию. Условия его предварительно определяются в рамках социального партнерства и должны предполагать право выбора работника. Данная система будет являться обязательной для работодателей при условии, что работник по собственному желанию добровольно решает вопрос о своем дополнительном страховании для получения дополнительной пенсии в связи с длительной профессиональной деятельностью.

Формируя такую систему, государство снимает с себя обязанность устанавливать льготные пенсии в рамках обязательного государственного пенсионного страхования и упреждает будущие претензии представителей отдельных профессий в их праве на более высокий уровень пенсионного обеспечения. Ведь в системе обязательного профессионального пенсионного страхования в большей мере, чем в системе обязательного государственного пенсионного страхования взносы застрахованных являются не только основой финансирования, но и позволяют дифференцировать и индивидуализировать размеры пенсий, предоставляют застрахованным возможность самостоятельно влиять на свой будущий уровень пенсионного обеспечения.

В итоге две системы обязательного пенсионного страхования — система обязательного государственного и обязательного профессионального пенсионного страхования в большей степени будут корреспондировать друг с другом и взаимодополнять друг друга.

Итак, в период становления рыночной экономики в России проблемы пенсионного обеспечения могут быть разрешены путем развития системы обязательного пенсионного страхования, которая должна предусматривать создание системы обязательного государственного пенсионного страхования и системы профессионального пенсионного страхования, формируемой на принципах условной обязательности.

В решении этой задачи государству отводится важнейшая роль в двух основных направлениях: 1) создание нормативно-правовой базы в сфере пенсионного страхования- 2) формирование соответствующей финансовой и организационной инфраструктуры. Первоочередной задачей должна стать разработка и принятие двух основных законов: закона об обязательном государственном пенсионном страховании и закона об обязательном профессиональном пенсионном страховании. Важным условием реализации этих законов и кардинального изменения положения с пенсионным обеспечением в стране является создание единой Федеральной пенсионной службы. Это позволит решить двуединую задачу, связанную с формированием финансового источника и дифференцированным обеспечением граждан за счет этого источника на принципах пенсионного страхования.

В завершение отметим, что предпринятые автором настоящей работы усилия имели целью доказать, что максимально адекватным в настоящих условиях является развитие в России единой системы обязательного пенсионного страхования. Построение четкой взаимоувязанной двухуровневой системы обязательного пенсионного страхования при последующем становлении и развитии добровольного пенсионного страхования позволит создать в России сквозную трехуровневую систему пенсионного страхования, в рамках которой каждый работник вправе будет оказывать определяющее влияние на свой будущий уровень пенсионного обеспечения, используя предоставляемые возможности обязательного, условно-обязательного и добровольного пенсионного страхования.

Результаты изучения проблемы развития обязательного пенсионного страхования в России позволяют надеяться, что предпринятое автором исследование восполнит некоторые пробелы в отечественной науке и, тем самым, повысит степень научной разработанности проблемы пенсионного страхования в целом.