Правовое регулирование деятельности пограничных органов Федеральной Службы Безопасности Российской Федерации и береговой охраны США как органов охраны морских живых ресурсов: Сравнительно-правовое исследование

Актуальность темы

исследования. В начале прошлого века один из видных ученых-правоведов В. М. Гессен отмечал, что «то государство процветает, которое ввозит дешевое сырье и вывозит дорогостоящие обработанные продуктывывоз сырья приносит огромный вред государству"1.

В настоящее время наблюдается следующая ситуация — экспорт рыбных товаров из Российской Федерации составляет около 1,1 млн. тонн в год. Более 90 процентов его приходится на рыбную продукцию низкой степени переработки. В то же время импорт рыбной продукции в 2002 году увеличился по сравнению с 1991 годом в 2,8 раза и составил 610 тыс. тонн2. И это несмотря на то, что по данным статистических органов Российской Федерации среднедушевое потребление рыб и рыбных товаров в стране в 2000 г. составило 10,4 кг против 20,3 кг в 1990 г. 3 Уровень же их потребления во всем мире составляет уже 15−16 кг в год на человека4. В США, где жители традиционно предпочитают продукты птицеводства и животноводства, среднедушевое потребление морепродуктов дс/отигло 23 кг, а в Японии и Исландии — 65−70 кг в год5.

В условиях ограничения доступа российских промысловых судов в морские пространства, находящихся под юрисдикцией иностранных государств, возрастает роль промысловых запасов живых ресурсов морских вод, на которые распространяются суверенные права Российской Федерации, и, в частности, российской исключительной экономической зоны. Доля внутренних водоемов (Каспийское, Белое моря, реки, озера, водохранилища, а также товарные рыбоводные Гессен В. М. Административное право: Популярные лекции для самообразования / Семейн. ун-т Ф. С. Комаровского. Юрид. фак-т. — СПб., 1903. — С. 4.

2 См.: Концепция развития рыбного хозяйства Российской Федерации на период до 2020 года (одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2003 г. № 1265-р // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2003. — № 36. -Ст. 3557).

3 См.: Чичельницкий И. М. Оценка реального уровня потребления рыбных товаров // Рыбное хозяйство. — 2003. — № 4. — С. 9.

4 См.: Гаврилов Р. В., Романов Е. А. Трудная судьба рыбного хозяйства России в начале XXI века // Рыбное хозяйство. — 2003. — № 6. — С. 9.

5 См.: Зиланов В. К. Морской узел // Независимая газета. — 1999. — 22 окт. хозяйства) в общем вылове сравнительно невелика — в 1998 году было выловлено 267,6 тыс. т, или 6%'. Как отмечается в научной литературе, посвященной вопросам рыболовства, рациональное освоение и использование биоресурсов национальной исключительной экономической зоны (5−6 млн. тонн ежегодного вылова плюс развитие морской аквакультуры) могут обеспечить рекомендуемые нормы среднедушевого потребления не хуже, чем в советский период2.

Существенно возросли масштабы незаконного промысла водных биологических ресурсов и нелегального вывоза рыбной продукции за рубеж. Так, около 80% морепродукции, вывозимой за рубеж, по-прежнему не декларируется и выпадает из-под валютного и таможенного контроля3. Сравнительные показатели ввоза, например, в Японию продукции морского рыбного промысла, добытой в территориальных водах, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе России, по данным российской и японской статистики, имеют расхождения как по объему, так и по стоимости. Анализ этих данных свидетельствует, что неучтенные поставки в порты Японии рыбной продукции, добытой российскими судами в исключительной экономической зоне России, составляют ежегодно от 83 до 117 тыс. т. Они в 1,8−2,5 раза больше официально зафиксированных органами госстатистики объемов российского экспорта морепродуктов в Японию. При этом размеры фактической стоимости ввезенной продукции в 45 раз больше и составили, например, в 2003 году — 1033,8 млн долл. США, тогда как по данным Госкомстата России — только 241,2 млн долл. США4. Это негативно сказывается на состоянии рыболовства и в первую очередь на запасах ценных видов водных биологических ресурсов.

1 См.: Дворянков В. А. Рыболовство России накануне перемен. — М., 2000. — С. 74.

2 См.: Теория и практика морской деятельности: Серия науч. публ. / Под общ. ред. Г. К. Войтоловского. — Вып. 1. Размышления о рыболовстве: поиск подходов к устойчивому рыболовству (колл. авт.). — М., 2003. — С. 114.

3 См.: Куда уплывает рыба // Президентский контроль. — 2003. — № 2. — С. 10.

4 См.: Назаров A.B. О результатах проверки эффективности функционирования Российско-Японской Комиссии по урегулированию претензий, связанных с рыболовством, в части предотвращения в 2001;2002 годах поставок браконьерской продукции морского рыбного промысла, добытой в исключительной экономической зоне Российской Федерации, в морские рыбные порты Японии // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. — 2004. — № 5.

Таким образом, можно отметить, что расхищение морских живых ресурсов представляет собой серьезную угрозу национальной безопасности Российской Федерации и ее ключевым компонентам — продовольственной, экономической и экологической безопасности.

В этих условиях одним из путей решения данной проблемы является усиление контроля со стороны государства за рациональным использованием морских живых ресурсов.

Оценивая нынешнее состояние организации контроля в области охраны морских живых ресурсов, следует признать, что он стал неуправляемой системой, представляющей совокупность большого количества различных элементов. Появление новых контролирующих органов далеко не всегда сопровождалось разграничением их задач, прав и обязанностей как между собой, так и между вновь возникающими и уже имеющимися органами контроля. Это привело к непомерному росту количества данных органов и дублированию в их деятельности, во многом превратило контроль в орудие защиты ведомственных интересов, далеких от общегосударственных интересов. В результате сложившегося положения происходит распыление средств на организацию контроля и, как следствие, снижение его эффективности. Так, пограничные федеральной службы безопасности из-за отсутствия достаточных сил и средств для постоянного нахождения патрульных судов в морских контрольных пунктах осуществляют проверку только трети добывающих и транспортирующих судов1.

Устранение подобных несоответствий, как отмечает О. В. Мелкадзе, возможно путем преобразования структуры с целью ликвидации излишних (повторяющих в функциональном плане другие органы) звеньев и улучшения связей между органами государственного контроля. Изучение проблемы компетенции контрольных органов приводит к необходимости ликвидации некоторого несоответствия между их задачами и полномочиями, к потребности в оценке последствий непомерного роста обязанностей без укрепления в правах. Предстоит ликвидировать или интегрировать разрозненные, малочисленные и фак.

1 См.: Итоги проверок // Президентский контроль. — 2003. — № 4. — С. 11. тически бесправные контрольные органы1. Так же как несовместимые функции не должны соединятся в одном органе, также нецелесообразно дробить однородную функцию между группами несоподчиненных органов2.

Назревшим вопросом является создание комплексного контроля со стороны государства путем слияния ряда органов, осуществляющих контрольную деятельность в морских пространствах. При решении этой проблемы многие авторы приводят в качестве аргументов своим доводам зарубежный опыт, в частности, США3. Но довольно часто опыт США воспринимается весьма субъективно, на основе фрагментарных, поверхностных, популистских представлений, что приводит либо к непомерному восхвалению американских моделей и подходов, либо к необоснованному отрицанию их полезности.

Морские пространства, находящиеся под юрисдикцией США, отличаются, как и морские пространства, находящиеся под юрисдикцией Российской Федерации, своей обширностью. Так, размеры исключительной экономической зоны США превышают 11 млн. кв. км4. Исключительная экономическая зона США предположительно содержит 20 процентов мировых рыбных запасов. Только в Беринговом море используемая биомасса рыбных запасов достигает по официальным подсчетам 17 млн. т5. Экономические результаты государственного управления биоресурсами исключительной экономической зоны, континентального шельфа США впечатляют: по официальным данным,.

1 См.: Мелкадзе О. В. О перестройке системы контрольных органов // Советское государство и право. — 1988. — № 5. — С. 34−35.

2 См.: Студеникина М. С. Совершенствование правового положения государственных инспекций в СССР // Учен. зап. ВНИИСЗ. — Вып. 25. — 1971. — С. 82.

3 См., напр.: Алексеенко A.A., Черный Э. И. Кто должен охранять морские ресурсы (Чиновники, рыбная мафия и государственные интересы) // Независимая газета. — 1998. — 5 маяНалетов И. И. Совершенствование экономико-организационного механизма природопользования в морских пространствах России: Дис.. канд. экон. наук. — М., 2002; Харламов И. Контроль на море, или метаморфозы рыбоохранной деятельности // Рыболовство России. — 2002. — № 6. — С. 22−24.

4 См.: Science and Its Role in the National Marine Fisheries Service / National Research Council. — Washington, D.C.: National Academy Press, 2002. — P. I.

5 См.: Chandler A.D. The National Marine Fisheries Service. In: Audubon Wildlife Report 1988/1989. — San Diego: Academic Press, Inc., 1989. — P. 5. американское рыболовство «ежегодно поставляет вещевой и иной продукции на сумму 16 миллиардов долларов"1.

Как справедливо отмечает А. Н. Вылегжанин, в США создана одна из самых разработанных юридических основ сохранения и использования морских живых ресурсов. США внесли значительный позитивный вклад в рационализацию современного международно-правового режима управления морскими биоресурсами (прежде всего, запасами тихоокеанских анадромных, запасами минтая в центрально-беринговоморском районе, биоресурсами в центральной части Охотского моря). «Свои национальные интересы в области управления морскими биоресурсами США защищают, как правило, весьма результативно, в полной мере используя международно-правовые возможности"2.

К одной из групп общественных отношений, составляющих предмет военного права, относятся отношения, складывающиеся в сфере применения в целях обороны и безопасности государства элементов ее военной организации3. Согласно положениям Военной доктрины Российской Федерации охрана морских живых ресурсов составляет содержание обеспечения военной безопасности в мирное время4. К решению данной задачи привлекаются, помимо иных органов исполнительной власти, и элементы военной организации государства5. Это, в свою очередь, требует в целях совершенствования военного законодательства в условиях мирного времени четкого определения правового положения данных элементов при решении указанной выше задачи.

1 The National Oceanic and Atmospheric Administration. US Department of Commerce. -Wash.: Gov. print. off., 1988. — P. 15.

2 Вылегжанин А. Н. Управление морскими живыми ресурсами: международно-правовая практика США // Государство и право. — 1999. — № 1. — С. 97.

3 См.: Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Военное право. — М., 2002. — С. 16.

4 См.: Подп. «а» п. 10 разд. I Военной доктрины Российской Федерации (См.: Указ Президента Российской Федерации от 21 апреля 2000 г. № 706 «Об утверждении Военной доктрины Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. -2000. -№ 17.-Ст. 1852).

5 Военная организация Российской Федерации включает в себя Вооруженные Силы Российской Федерации, составляющие ее ядро и основу обеспечения военной безопасности, другие войска, воинские формирования и органы, предназначенные для выполнения задач военной безопасности военными методами, а также органы управления ими (п. 12 разд. I Военной доктрины Российской Федерации).

Исходя из ведущей роли пограничных органов федеральной службы безопасности в деятельности по охране морских живых ресурсов, диссертационное исследование построено на анализе соотношения их компетенции с компетенцией Береговой охраны США — американской военной организации, отвечающей также и за охрану морских границ США.

Степень разработанности темы. Вопросы, связанные с рациональным использованием морских живых ресурсов, активно обсуждаются в последние годы в научной литературе и средствах массовой информации.

Внимание правовому статусу морских живых ресурсов уделяется в работах таких авторов, как Г. А. Волков, А. Н. Вылегжанин, С. П. Головатый, С. А. Гуреев, C.B. Молодцов и др1.

Ряд положений, имеющих значение для создания оптимальной модели контроля за рациональным использование морских живых ресурсов, нашли отражение в работах ученых-юристов В. В. Васильева, Д. А. Гаврилина, С.Г. Кар-гополова, Ю. М. Козлова, А. Е. Лунева, О. В. Мелкадзе, Л. Ф. Поваляева, И. С. Пономарева, C.H. Русина и др.2.

1 См.: Волков Г. А. Федеральное законодательство об использовании и охране морских биологических ресурсов // В кн.: Законодательство России об использовании и охране биологического разнообразия. Аналитический обзор. Федеральное законодательство / Под ред. A.C. Шестакова. — М., 2001. — С. 297−362- Вылегжанин А. Н. К характеристике правового режима морских природных ресурсов России // Государство и право. — 1997. — № 7. — С. 49−59- Он же. Международно-правовые основы природоресурсной деятельности государств в Мировом океане: Дис.. д-ра юрид. наук. — М., 2002; Вылегжанин А. Н., Зиланов В. К. Международно-правовые основы управления морскими живыми ресурсами: Теория и документы. — М., 2000; Головатый С. П. 200-мильная экономическая зона в Мировом океане: Международно-правовые проблемы. — Киев, 1984; Гуреев С. А. Международно-правовой режим экономических зон // В кн.: Международные экономические и правовые проблемы освоения океана. — Владивосток, 1987. — С. 11−21- Молодцов C.B. Международно-правовой режим открытого моря и континентального шельфа. — М., 1960; Он же. Правовой режим морских вод. — М., 1982. л.

См.: Васильев В. В. Проблемы надведомственных полномочий министерств СССР: Автореф. дис.. канд. юрид. наук. — М., 1975; Гаврилин Д. А. Имплементация Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. в правовой системе Российской Федерации: на примере исключительной экономической зоны и континентального шельфа: Дис. канд. юрид. наук. -М., 2002; Каргополов С. Г., Поваляев Л. Ф. Контроль за соблюдением промысловыми судами правил рыболовства. — М., 1984; Козлов Ю. М. Координация в управлении народным хозяйством СССР. — М., 1976; Лунев А. Е. Теоретические проблемы государственного управления. — М., 1974; Мелкадзе О. В. О координации в системе контрольных органов // Советское государство и право. — 1986. — № 12. — С. 21−26- Пономарев И. С. Административно-правовая охрана живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации: Дис.. канд. юрид. наук. — М., 2001; Русин С. Н. Организационно.

Ранее уже рассматривались отдельные аспекты организации охраны морских живых ресурсов в США такими учеными, как А. Н. Вылегжанин, И. В. Зиланова, В. Н. Кочиков, И. О. Краснова, А. Н. Михеев, В. Д. Писарев, A.A. Сагирян1. Среди американских ученых можно выделить Д. Армстронга, В. Берка, Ш. Граймса, Б. Оксмана, П. Ринера, Б. Стабса, А. Холлик, А. Чанлдера, О. Юнга2.

Таким образом, в отечественной и зарубежной научной литературе были созданы теоретические предпосылки для сравнительного исследования механизма государственного контроля за рациональным использованием морских живых ресурсов в Российской Федерации и США.

Однако до настоящего времени специальных трудов монографического характера, посвященных сравнительному исследованию правового регулирования деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности и Береговой охраны США как органов охраны морских живых ресурсов, не было. Все работы имели либо другую направленность, либо носили фрагментарный характер. правовые формы экологической деятельности Федеральной пограничной службы Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук. — М., 1999.

1 См.: Вылегжанин А. Н. Управление морскими живыми ресурсами: международно-правовая практика США // Государство и право. — 1999. — № 1. — С. 86 — 97- Зиланова И. В. Рыбное хозяйство США и структура его управления // Рыбное хозяйство. — 1991. — № 9. — С. 35−36- Кочиков В. Н. Совершенствование основного закона по рыболовству в США // Информац. пакет ВНИЭРХ. — М., 1997. — С. 6−9 (Сер. Биопромысловые и экономические вопросы мир. рыболовстваВып. 1) — Краснова И. О. Экологическое право и управление в США. — М., 1992; Михеев А. Н. Океан и продовольствие: экономические проблемы освоения США морских биологических ресурсов. — М., 1986; Писарев В. Д. США и Мировой океан: Экономико-политические тенденции освоения. — М., 1977; Сагирян А. А. Международно-правовые проблемы рыболовства и позиция США на Третьей Конференции ООН по морскому праву. — М., 1980. См.: Armstrong John М., Ryner Peter С. Ocean Management: Seeking a New Perspective. — Washington, 1980; Burke W.T. Implications for Fisheries Management of US Acceptance of the 1982 Convention on the Law of the Sea // American Journal of International Law. — 1995. -Vol. 89. — № 4. — PP. 792−806- Chandler A.D. The National Marine Fisheries Service. In: Audubon Wildlife Report 1988/1989. — San Diego, 1989. — PP. 3−98- Shepherd R. Grimes. The Federal Regional Fishery Management Councils: a negotiated rulemaking approach to fisheries management // Ocean and Coastal Law Journal. — 2001. — Vol. 6. — PP. 187−204- Hollik A. The roots of the US fisheries policy // Ocean Development and International Law Journal. — 1978. — Vol. 5. — № 1. -P. 61−105- Oxman B.H. The Third United Nations Conference on the Law of the Sea: The 1976 New York Sessions // American Journal of International Law. — 1977. — Vol. 71. — № 2. — PP. 247 269- Stubbs B.B. The US Coast Guard: A unique instrument of US national security // Marine Policy. — 1994. — Vol. 18. — № 4. — PP. 506−520- Young O.R. The Political Economy of Fish: The Fishery Conservation and Management Act of 1976 // Ocean Development and International Law Journal. — 1982. — Vol. 10. -№ 3−4. — PP. 199−273.

Вышеизложенное позволяет утверждать, что сравнительное исследование правового регулирования деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности и Береговой охраны США как органов охраны морских живых ресурсов относится к числу актуальных задач военного права, что и послужило основанием для выбора темы диссертации.

Объектом исследования выступают общественные отношения, связанные с участием пограничных органов федеральной службы безопасности Российской Федерации и Береговой охраны США в охране морских живых ресурсов.

Предметом исследования является правовое регулирование деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности Российской Федерации и Береговой охраны США по охране морских живых ресурсов как особого вида общественных отношений, складывающихся в области военной деятельности государства.

Цель диссертационного исследования состоит в определении на основе комплексного сравнительного анализа механизма правового регулирования деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности Российской Федерации и Береговой охраны США в сфере охраны морских живых ресурсов внутренних противоречий и пробелов в действующем российском законодательстве и в выработке предложений по его дальнейшему совершенствованию с учетом опыта решения этих проблем в США.

Для достижения данной цели были сформулированы следующие задачи: исследовать степень восприятия Российской Федерацией и США норм международного права, регулирующих общественные отношения в области рационального использования морских живых ресурсов, соотношение данных норм с внутригосударственными правовыми нормами в Российской Федерации и СШАпроанализировать исторический опыт развития национальных военных законодательств Российской Федерации и США в сфере охраны морских живых ресурсовизучить распределение полномочий между федеральным центром и субъектами федерации в Российской Федерации и США в сфере охраны морских живых ресурсовпровести сравнительный анализ правовых норм, регламентирующих деятельность пограничных органов федеральной службы безопасности и Береговой охраны США по охране морских живых ресурсовопределить перспективы совершенствования правового регулирования деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности в области охраны морских живых ресурсов.

Методологическую основу диссертационного исследования составила совокупность научных приёмов и методов исследования правовых явлений и процессов, включающая такие общенаучные методы, как анализ, синтез, сравнение, аналогия, моделирование, а также системный подход к изучению правовых норм и теоретических положений. При проведении исследования применялись также частнонаучные методы: статистический метод, исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический.

Теоретической основой исследования послужили труды ученых-юристов Д. Армстронга, А. Н. Вылегжанина, Д. А. Гаврилина, Ю. М. Козлова, А. Е. Лунева, С. Н. Русина, П. Ринера, A.A. Сагиряна, А. Чанлдера и многих других.

Правовой основой исследования являются общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации и США, нормы российского и американского законодательства.

Автором также использовались отчеты Счетной палаты Российской Федерации и Главного контрольного управления Президента Российской Федерации о результатах проверок, документы правоприменительной практики, материалы слушаний в Сенате и Палате представителей Конгресса США.

Научная новизна диссертации состоит в том, что на основе сравнительно-правового анализа сделана оценка состояния в Российской Федерации правового регулирования деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности в сфере охраны морских живых ресурсов, определены перспективы его развития. Сравнение правовой основы деятельности этих органов исполнительной власти позволило сделать ряд теоретических выводов, направленных на развитие научных представлений о теории государственного управления, административного и военного права, а также сформулировать рекомендации по совершенствованию механизма правового регулирования охраны морских живых ресурсов в Российской Федерации.

Практическая значимость диссертационного исследования. Выводы диссертации могут быть использованы для развития и совершенствования военного законодательства в рассматриваемой сфере общественных отношений. Представленные в ней материалы могут применяться в учебном процессе в военно-учебных заведениях высшего профессионального образования при изучении курсов «Экологическое право» и «Административное право», а также в практической деятельности подразделений пограничных органов федеральной службы безопасности.

С учетом вышеизложенного на защиту выносятся следующие основные положения и выводы:

1. Авторский вывод о том, что в условиях наличия ограниченных ресурсов (человеческих и материальных), требуемых для проведения контрольных мероприятий, необходимо создать единый федеральный орган исполнительной власти, наделенный контрольными полномочиями в отношении комплекса объектов в морских пространствах (например, промысловая деятельность, перевозка загрязняющих веществ), а также полномочиями, направленными на обеспечение законности на море (борьба с пиратством, незаконной миграцией, перевозкой наркотиков и контрабанды и т. д.). Целесообразно выделить в качестве данного федерального органа исполнительной власти ФСБ России, осуществив сосредоточение основных сил и средств исключительно в составе пограничных органов федеральной службы безопасности.

2. Авторский вывод о том, что разграничение компетенции федеральных органов исполнительной власти в области охраны морских живых ресурсов должно осуществляться не указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, а федеральным законодательным актом по вопросам рыболовства. Непрерывное и зачастую не обоснованное перераспределение функций между федеральными органами исполнительной власти, характерное для подзаконного нормотворчества, порождает их дублирование, отвлекает значительную часть используемых ресурсов указанных органов исполнительной власти (финансовых, кадровых, информационных, научных и т. д.) на решение в большей части ведомственных организационных вопросов. Законодательное закрепление основных полномочий федеральных органов исполнительной власти и разграничение их компетенции позволит стабилизировать работу данных органов исполнительной власти.

3. Обоснование автором необходимости участия пограничных органов федеральной службы безопасности в разработке правил промысла морских живых ресурсов для каждого рыбохозяйственного бассейна. Обязательное согласование с пограничными органами федеральной службы безопасности разрабатываемых правил промысла позволит избежать в будущем проблем, возникающих при применении данных правил на практике, устранить на стадии разработки возможные недостатки и противоречия в правовом регулировании охраны морских живых ресурсов. Это предопределяет необходимость внесения соответствующих изменений в ч. 3 ст. 16 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», абз. 3 ст. 10 Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации», ч. 3 ст. 8 Федерального закона «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации».

4. Вывод автора о целесообразности восприятия опыта США по дифференциации административных санкций за нарушение региональных правил промысла в зависимости от обстоятельств и условий их совершения, когда на уровне федерального закона устанавливается лишь максимальный фиксированный размер штрафа за совершенное нарушение правил промысла, а дальнейшая детализация размера накладываемого административного штрафа с учетом всех обстоятельств дела (например, повторность правонарушения, тоннаж судна-правонарушителя и др.) осуществляется в ведомственных инструкциях. Надо полагать, что положительными аспектами данной практики являются: во-первых, конкретизация состава правонарушенияво-вторых, установление единообразия в применении должностными лицами соответствующего органа исполнительной власти санкций за сходные правонарушенияв-третьих, возможность учета региональных особенностей.

5. Предложения автора об использовании зарубежного опыта по формированию института судовых наблюдателей путем создания системы коммерческих организаций, осуществляющих набор и подготовку судовых наблюдателей с целью предоставления их услуг на договорной основе федеральному органу исполнительной власти по безопасности. В данном случае в компетенцию федерального органа исполнительной власти по безопасности должны входить следующие полномочия: а) участие в определении квалификационных требований к судовым наблюдателям и их последующей аттестацииб) установление обязанностей судовых наблюдателейв) осуществление контроля за деятельностью судовых наблюдателей.

Апробация работы и внедрение результатов исследования. Диссертация обсуждена на кафедре общеправовых дисциплин Московского пограничного института ФСБ России. Основные положения диссертации выносились на обсуждение на научно-практических конференциях в Совете по изучению производительных сил при Российской академии наук и Минэкономразвития России, Государственном университете управления, Хабаровском военном институте ФПС России. Отдельные выводы исследования использовались рабочей группой ФСБ России по разграничению компетенции Россельхознадзора и ФСБ России в сфере охраны морских живых ресурсов. Кроме того, основные идеи, выводы и предложения отражены в опубликованных автором научных работах. Общий объем четырех публикаций составляет 3,9 печатного листа.

Структура диссертации обусловлена предметом, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав (по три параграфа каждая), заключения и библиографии.

Выводы по главе.

1. Анализ системы государственного регулирования рыболовства в США позволяет выделить такую черту, присущую для нее, как значительная децентрализация. Созданные региональные советы по управлению рыболовством играют значительную роль в выработке правил в области рыболовства. Деятельность федерального центра заключается в основном в корректировке и утверждении этих правил. Региональные советы, учитывающие, как правило, интересы представителей рыбопромысловых кругов, не уделяют значительного внимания научным рекомендациям специалистов при определении объемов допустимого улова, что является основной причиной разрушения запасов морских живых ресурсов США.

2. Деятельность БОХР США в сфере охраны морских живых ресурсов ограничивается лишь предупреждением, выявлением и пресечением правонарушений в морских пространствах. Привлечение правонарушителей к административной ответственности — прерогатива НСМР.

3. Полномочия по охране морских живых ресурсов Российской Федерации составляют компетенцию большого количества федеральных органов исполнительной власти. Контроль в области охраны морских живых ресурсов в морских пространствах осуществляется, как минимум, тремя органами — Федеральной службой безопасности Российской Федерации, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору. Однако рассмотрение дел об административных правонарушениях в указанной сфере отнесено к компетенции только пограничных органов федеральной службы безопасности.

4. Координация в сфере контроля в области охраны морских живых ресурсов представляет собой взаимосогласование уполномоченных органов, направленное на своевременное выявление, раскрытие, пресечение и предупреждение правонарушений в области охраны морских живых ресурсов, устранение обстоятельств, способствующих их совершению, путем разработки и реализации совместных мероприятий по наиболее актуальным проблемам борьбы с правонарушениями в пределах каждого из участников, при котором один из участников данной деятельности, ФСБ России, наделен определенными полномочиями в отношении других по организации совместной деятельности.

5. ФСБ России осуществляет координацию использования сил уполномоченных федеральных органов исполнительной власти по охране живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации. Однако конкретные права и обязанности ФСБ России как органа-координатора ни в одном из законодательных актов не определены, а координирующая функция носит больше декларативный, а не конкретный характер, что на практике затрудняет ее осуществление.

6. В США полномочия федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны морских живых ресурсов определяются исключительно на уровне федерального законодательства, в котором четко разграничена компетенция между указанными органами. В Российской Федерации федеральное законодательство не носит столь подробный характер. В условиях частых изменений Президентом Российской Федерации системы и структуры федеральных органов исполнительной власти законодательство в рассматриваемой сфере также постоянно меняется, что существенно снижает эффективность деятельности федеральных органов исполнительной власти. Относительная стабилизация в работе происходит лишь после утверждения положения о соответствующем органе исполнительной власти.

7. Сравнительная характеристика санкций, применяемых к нарушителям порядка использования морских живых ресурсов в США и Российской Федерации, указывает, что в США к правонарушителю применяются, в основном, более эффективные и гибкие меры административной ответственности. В Российской Федерации правонарушители могут быть привлечены как к уголовной, так и административной ответственности, причем четкие критерии разграничения административных проступков и преступлений в указанной сфере общественных отношений в действующем российском законодательстве отсутствуют.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенный в настоящем исследовании анализ действующего законодательства, регламентирующего деятельность пограничных органов федеральной службы безопасности в сфере охраны морских живых ресурсов, и законодательства США, определяющего порядок аналогичной деятельности БОХР США, позволил прийти к следующим выводам.

Одной из основных проблем, существующих в сфере контроля в области охраны морских живых ресурсов в Российской Федерации, является наличие большого количества федеральных органов исполнительной власти, отвечающих за осуществление этого контроля. Это неоправданно увеличивает расходы на содержание инспекций, находящихся в их составе, не способствует созданию единой системы эффективного контроля за рациональным использованием морских живых ресурсов, усложняет вопросы координации между вышеуказанными органами. В то же время имеющиеся у данных органов ресурсы ограничены в связи с их распыленностью и недостаточны для проведения полноценных контрольных мероприятий в морских пространствах каждым из этих органов в отдельности. Это предполагает сосредоточение всех имеющихся сил и средств в составе единого органа, осуществляющего контроль в области охраны морских живых ресурсов.

Проблема состоит также в том, что формирование федеральных органов исполнительной власти преимущественно не законами, а указами Президента Российской Федерации, имеет больше негативных последствий, чем пользы. Постоянное изменение системы и структуры федеральных органов исполнительной власти зачастую носит субъективный характер, не имеет под собой никакого научного обоснования, дестабилизирует работу этих органов на большой срок, требует кропотливой, долговременной работы по изменению на основе принятых указов Президента Российской Федерации действующих законодательных актов, имеющих большую по сравнению с этими указами юридическую силу. Представляется целесообразным закрепить систему и структуру федеральных органов исполнительной власти в специальном законодательном акте и в последующем разграничивать компетенцию данных органов в сфере контроля в области рыболовства и сохранения морских живых ресурсов также в федеральных законах, а не на уровне нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, как это определено в Федеральном законе от 20 декабря 2004 г. «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (ст. 43).

При решении вышеуказанной проблемы следует установить орган, ответственный за осуществление контроля в области охраны морских живых ресурсов. Проведенное исследование показывает, что в силу специфики контроля в этой сфере необходимо сосредоточить все силы и средства для проведения контрольных мероприятий на море у одного органа исполнительной власти. Это позволит уменьшить расходы на содержание инспекций, создать полноценную систему контроля, обеспечить качественный сбор доказательств о совершенных правонарушениях. Представляется, что наиболее рациональным решением будет передача всех контрольных функций в указанной сфере пограничным органам федеральной службы безопасности. Следует оговорить ведущую роль пограничных органов федеральной службы безопасности и четко определить объем предоставляемых им полномочий в специальном законе, касающемся вопросов сохранения морских живых ресурсов. В целях наиболее оптимального распределения сил и средств существующих в настоящее время органов исполнительной власти необходимо также изучить возможность передачи пограничным органам определенных функций в сфере контроля на море и в ряде других областей, например, загрязнения морских пространств.

В период усложнения отраслевых, межотраслевых связей возникает проблема координации деятельности различных органов исполнительной власти в общегосударственном масштабе. Появляется настоятельная необходимость строгого согласования действий исполнителей при выполнении стоящих перед Российской Федерацией задач. Это требует высокого уровня организованности и слаженности действий федеральных органов исполнигч тельной власти всех уровней и обстоятельного организационно-правового обеспечения такой деятельности.

Представляется, что целесообразно в качестве координатора деятельности по контролю в области охраны морских живых ресурсов на федеральном уровне определить ФСБ России, наделив ее соответствующими надведомствен-ными полномочиями в отношении федеральных органов исполнительной власти в области рыболовства, например, по представлению необходимой информации в конкретные сроки.

Целесообразно в дальнейших исследованиях изучить соотношение затратности и экономической эффективности существующих способов контроля, таких, как морское патрулирование, воздушное наблюдение, контроль в портах, отраслевая система мониторинга за промысловой деятельностью судов. Представляется, что система ограничения вылова путем установления общего допустимого улова требует довольно больших расходов на проведение государственными органами мероприятий по контролю за соблюдением установленных нормативов. В целях понижения затратности этих мероприятий требуется детальная разработка правил промысла в конкретных регионах, в которых следует учитывать фактические возможности контролирующих органов путем установления оптимального комплекса ограничений рыболовства, определенных в' ст. 26 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов». Для повышения качества принимаемых для конкретного морского района правил промысла и учета мнения органа, осуществляющего непосредственный контроль за их соблюдением, требуется установить обязанность органа, разрабатывающего эти правила, согласовывать их с федеральным органом исполнительной власти в области безопасности.

Опыт США показывает, что к участию в выработке планов рыболовства в конкретном районе активно привлекаются региональные советы. В их состав входят представители прибрежных штатов, представители рыбной промышленности и рыбопромысловых компаний, обществ охраны природы, территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, связанных с охраной морских живых ресурсов. Разработка этими советами региональных планов рыболовства позволяет учитывать местную специфику в принимаемых нормативных правовых актах, затрагивающих вопросы охраны и использования морских живых ресурсов. Однако американский опыт выявил также и определенные негативные последствия, связанные с преобладанием в составе подобных советов представителей рыбопромысловых кругов и предоставлением этим советам слишком широких полномочий в рассматриваемой области общественных отношений. Принцип, что рыбаки не будут действовать во вред своим интересам и не нанесут ущерба запасам живых ресурсов, не оправдал себя. Тем не менее необходимо учитывать их мнение для принятия действительно эффективных норм права.

Одним из перспективных вопросов создания эффективной системы привлечения правонарушителей в области охраны морских живых ресурсов к юридической ответственности является образование в системе судебной власти административных судов, специализирующихся только на административных правонарушениях. Это позволило бы судьям более компетентно выносить решения по рассматриваемым делам.

Проведенное исследование позволяет сделать также ряд теоретических выводов и практических рекомендаций, способствующих оптимизации и совершенствованию правового регулирования деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности как органов охраны морских живых ресурсов.

Теоретические выводы:

1. Содержание отдельных флотов в составе различных федеральных органов исполнительной власти в целях выполнения задач по охране морских живых ресурсов, морской среды и морской границы (кроме этого, можно выделить исполнение таможенных функций, задач по выполнению аварийно-спасательных работ и т. д.) — слишком затратное мероприятие. Это требует выделения" в распоряжение органа исполнительной власти помимо технических средств, еще и обслуживающего персонала на суда, которые должны обладать специальными знаниями и навыками.

В связи с вышесказанным отмечается актуальность вопроса создания одной мощной военизированной структуры, которая бы взяла на себя всю полноту ответственности за сохранение морских богатств, охрану морских рубежей Российской Федерации. Этой структурой должна стать федеральная служба безопасности.

2. Координация в сфере контроля в области охраны морских живых ресурсов представляет собой взаимосогласование уполномоченных органов, направленное на своевременное выявление, раскрытие, пресечение и предупреждение правонарушений в области охраны морских живых ресурсов, устранение обстоятельств, способствующих их совершению, путем разработки и реализации совместных мероприятий по наиболее актуальным проблемам борьбы с правонарушениями в пределах каждого из участников, при котором один из участников данной деятельности, ФСБ России, наделен определенными полномочиями в отношении других по организации совместной деятельности.

3. Анализ законодательства США в сфере охраны морских живых ресурсов показал, что к участию в осуществлении контрольных мероприятий активно привлекаются судовые наблюдатели, хотя основная часть их работы состоит в сборе научной информации для определения размеров максимальных допустимых уловов. Судовые наблюдатели не состоят на службе в составе органа исполнительной власти, а осуществляют работу на договорной основе.

Создание системы негосударственных коммерческих организаций, осуществляющих подготовку наблюдателей из лиц, имеющих биологическое образование, и предоставлению их услуг по наблюдению на основании договора с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти позволит: а) получать профессионально подготовленную научную информацию о состоянии промысловых запасовб) при дальнейшей детализации и усложнении правил промысла осуществлять одновременно со сбором научной информации качественный контроль за деятельностью промысловых судов. Одним из достоинств данной системы является то, что при ее использовании отпадает потребность содержания в штате федерального органа исполнительной власти большого числа инспекторов, необходимого для размещения на промысловых судах. Это является нерациональным по той причине, что промысловая деятельность крайне неравномерна в течение года: периоды максимально интенсивного промысла чередуются с его практическим отсутствием.

По итогам исследования выдвинуты предложения по совершенствованию действующей нормативной правовой базы:

1. Внести изменения и дополнения в Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации». Часть 3 статьи 8 изложить в следующей редакции:

3. Специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по рыболовству совместно со специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по охране окружающей среды по согласованию с федеральным органом исполнительной власти по безопасности и с учетом предложений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, территории которых прилегают к морскому побережью, разрабатывает правила промысла и других видов использования живых ресурсов. Указанные правила и общие допустимые уловы живых ресурсов утверждаются Правительством Российской Федерации".

2. Внести изменения и дополнения в Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации». Абзац 3 статьи 10 изложить в следующей редакции:

Федеральный орган исполнительной власти в области рыболовства совместно с федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и природных ресурсов по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области безопасности утверждает правила промысла и других видов использования живых ресурсов и общие допустимые уловы живых ресурсов".

3. Внести изменения и дополнения в Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов». Часть 3 статьи 16 изложить в следующей редакции:

3. Типовые правила рыболовства и правила рыболовства для каждого рыбохозяйственного бассейна утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими контроль в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов".

4. Изменить положение части 2 статьи 8.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ, предусматривающей административную ответственность за нарушение правил добычи (промысла) водных биологических (живых) ресурсов и их охраны либо условий разрешения (лицензии) на промысел водных биологических (живых) ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и (или) исключительной экономической зоны Российской Федерации, установив размер административного штрафа в зависимости не от размера стоимости водных биологических (живых) ресурсов, явившихся предметом административного правонарушения, а от минимального размера оплаты труда.

5. Принять постановление Правительства Российской Федерации, устанавливающее порядок приостановления действия разрешения (лицензии) на добычу (вылов) морских живых ресурсов и порядок аннулирования разрешения (лицензии) на добычу (вылов) морских живых ресурсов. В данном постановлении следует закрепить право федерального органа исполнительной власти в области безопасности на приостановление действия разрешения (лицензии) на добычу (вылов) морских живых ресурсов в случае не уплаты штрафа и не возмещения в установленном законодательством Российской Федерации порядке ущерба, причиненного морским живым ресурсам в связи с нарушением им законодательства или международных договоров Российской Федерации по рыболовству.

Результаты проведенного исследования показывают, что наиболее перспективным направлением продолжения исследования в данной области может быть определение функций, которые необходимо передать в компетенцию ФСБ России, в случае выделения ее в качестве федерального органа исполнительной власти, наделенного контрольными полномочиями в отношении комплекса объектов в морских пространствах (например, промысловая деятельность, перевозка загрязняющих веществ), а также полномочиями, направленными на обеспечение законности на море (борьба с пиратством, незаконной миграцией, перевозкой наркотиков и контрабанды и т. д.).