Правовое регулирование туристской деятельности в Российской Федерации

Актуальность темы

диссертационного исследования. Интеграция мировой экономики, выражающаяся в активном межгосударственном взаимодействии, в постоянных деловых взаимоотношениях субъектов предпринимательской деятельности в различных сферах экономики, включая туризм, влияет на граждан, побуждая их все чаще совершать поездки не только внутри своего государства, но и за его пределы в целях удовлетворения как личных, так и деловых потребностей.

Туризм как многогранное явление уже является феноменом настоящего времени в силу постоянного развития и востребованности в нем любого развитого государства.

В связи с развитием мирового туризма возрастает интерес к поиску путей эффективного развития этой отрасли и в России, причем как со стороны государства, так и хозяйствующих субъектов. В настоящее время в силу своего огромного потенциала туристская деятельность приобрела статус одной из наиболее динамично развивающихся отраслей экономики нашей страны. В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 24.11.1996 № 132-Ф3 «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации1» (далее — Закон о туристкой деятельности/Закон) туристская деятельность внесена Правительством Российской Федерации в число приоритетных отраслей экономики России. Концепция федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 — 2016 годы)2» указывает на то, что современное состояние правового регулирования туризма характеризуется развитием и реализацией правовых норм, направленных на повышение гарантий и эффективности защиты прав и законных интересов потребителей туристского продукта.

1 СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5491. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 19.07.2010 № 1230-р «О Концепции федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездною туризма в Российской Федерации (2011 — 2016 годы».

К сожалению, в России туризм еще не является высокодоходной индустрией как, например, в большинстве европейских стран Шенгенского соглашения, где высоко развит туризм (Австрия, Италия, Испания и др. страны). Однако положительная тенденция по привлечению иностранных туристов, и, тем самым, увеличению дохода в разные уровни бюджета страны уже наметилась. Это обстоятельство подтверждают как официальные данные Российского агентства по туризму (Ростуризма), так и отчетные данные за 2012 г. Всемирной туристской организации (ВТО). Согласно статистике Ростуризма за 9 месяцев 2012 г. нашу страну посетило свыше 17 млн. иностранных туристов, а в соответствии с докладом ВТО расходы иностранных туристов в России за 8 месяцев 2012 г. выросли на 16%.

На современной стадии становления российской экономики большое значение приобретает решение вопросов, связанных с удовлетворением интересов путешествующих лиц (туристов). Во многом возникающие спорные ситуации являются следствием неполноты и противоречивости правовых норм, регулирующих туристскую деятельность хозяйствующих в этой области субъектов — туроператора и турагента, недостаточной разработанности понятийного аппарата, а в отдельных случаях — отсутствием правовых норм, регламентирующих взаимоотношения названных субъектов между собой и с туристами. Такое состояние действующего законодательства необходимо преодолевать, поскольку размер полученного дохода субъектов туристской деятельности напрямую зависит от количества и качества оказываемых ими услуг.

Типичными примерами пробелов в законодательстве о туризме являются сложившиеся ситуации с крупнейшими туроператорами России, которые как хозяйствующие субъекты даже после своего «непредвиденного» банкротства (таких событий за прошедший 2012 г. насчитывается более семи) не были в состоянии обеспечить возврат причитающихся туристам выплат за не оказанные по их вине услуги. Так семь туроператоров сообщили о приостановке своей деятельности в связи с недостаточностью денежных средств, представители трех из них самостоятельно обратились в Арбитражный суд г. Москвы с соответствующими заявлениями, в отношении остальных в принудительном порядке было начато производство по делам о несостоятельности (банкротстве).

Ввиду отсутствия действенного механизма возврата денежных средств по заключенному с турагентом договору туроператоры не были привлечены к ответственности, а туристы не только не смогли реализовать свое законное право на отдых, предусмотренное ч. 5 ст. 37 Конституции РФ, но даже не получили соответствующего возмещения по договору о реализации туристского продукта. Следует отметить, что банкротство любого хозяйствующего субъекта на туристском рынке (в особенноституроператора) отрицательно влияет на стабильность всей отрасли в целом. Прямым следствием таких событий является возрастание недоверия туристов к деятельности туроператора (турагента) и, как следствие, падение спроса на туристские услуги.

Изложенное свидетельствует о необходимости научного исследования названных проблем, формулирования теоретических положений и на этой основе — предложений по совершенствованию правового регулирования туристской деятельности, включая договорные отношения, защиту прав туристов и приведение к единообразию правоприменительной практики.

Степень научной разработанности темы диссертационного исследования представляется недостаточной. Проблемы правового регулирования туристской деятельности в ее современном понимании являются сравнительно новыми для российской правовой науки. В условиях СССР теоретические исследования туризма начали проводиться в первой половине 70-х гг. XX века. Внимание исследователей в области права как периода плановой экономики (В.Е. Иванов («Правовое регулирование иностранного туризма в СССР» (1972 г.), Ю. Н. Соколов («Международный туризм и его правовое регулирование» (1969 г.)), так и периода становления рыночной экономики (Н.И. Волошин «Правовое регулирование туристской 5 деятельности» (1997 г.), В. Г. Гуляев («Организация туристской деятельности"(1996 г.), Г. Л. Долматов («Правовые основы туристского бизнеса» (1997 г.) и ряда других авторов) было привлечено к различным организационным вопросам туризма, основам туристского бизнеса, организации международного туризма и др.

Правовые вопросы регулирования туризма, проблемы туристских перевозок, правовые основы оказания туристских услуг, организации международного туризма и обеспечения безопасности туризма освещались в диссертационных исследованиях Е. В. Ахтямовой, Э. Г. Баразговой, Е. А. Зориной, A.A. Муталиевой, Ю. В. Никоноровой, А. Н. Ошнокова, Т. Э. Погудиной, К. С. Свиридова, Н. В. Сирик, C.JI. Соловьева, А. Е. Толстовой, Ю. А. Чененова и ряда других авторов. Непосредственно рассмотрению туристских услуг были посвящены работы К. С. Свиридова, А. Е. Толстовой.

Однако в российской научной литературе отсутствуют теоретические исследования, в которых бы комплексно рассматривались проблемы правового регулирования туристской деятельности как предпринимательской с учетом современного состояния законодательства Российской Федерации, а также исследовались бы особенности практического применения положений законодательства о туризме при регулировании деятельности субъектов туристской деятельности. Поскольку большинство из вышеуказанных диссертационных исследований были написаны до 2007 г., и, соответственно, до внесения изменений в 2012 г. в Закон о туристской деятельности3, поднятые и рассмотренные в них вопросы не учитывают действующего законодательства.

В настоящей диссертационной работе учтены последние внесенные изменения в Закон, направленные, прежде всего, на ликвидацию пробелов в области регулирования механизма защиты туриста. В свете нестабильности.

3 Федеральный закон от 03.05 2012 № 47-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об основах туристской деятельности в Российской Федерации“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // С3 РФ. № 19. Ст. 2281. финансового положения (а также банкротств в 2010;2012 гг.) крупных хозяйствующих субъектов на туристском рынке, особую актуальность приобретает исследование механизма возмещения понесенных как туристом, так и турагентом убытков в случае неисполнения своих обязательств туроператорами.

Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие и развивающиеся в связи с осуществлением предпринимательской деятельности в сфере туризма.

Предмет исследования составляют нормы гражданского и предпринимательского законодательства Российской Федерации, а также зарубежные нормативно-правовые акты, регулирующие туристскую деятельность как разновидность предпринимательской деятельности.

Целью диссертационного исследования является раскрытие особенностей правового регулирования отношений в сфере туризма, поиск оптимальных путей повышения эффективности правового регулирования отношений, возникающих в сфере туристской деятельности, и выработка на этой основе практических рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства.

Достижение указанной цели диссертационного исследования предполагает решение следующих задач:

• комплексно проанализировать историю создания и становления законодательства о туризме в России, исследовать его современное состояние и перспективы развития;

• определить сущность и содержание туристской деятельности как важной составной части российской экономики и разновидности предпринимательской деятельности;

• определить правовое положение субъектов туристской деятельности;

• разработать рекомендации по совершенствованию правоприменительной практики и законодательства, регулирующего деятельность субъектов туристской деятельности, выработать 7 конкретные предложения по преодолению возникающих на практике правовых коллизий;

• определить систему договорных связей туроператора и турагента как предпосылок их хозяйственной деятельности;

• исследовать зарубежный опыт правового регулирования туристской деятельности.

Методологической основой диссертационного исследования послужил общенаучный диалектический метод познания, специальные и частно-научные методы: исторический, социологический, системно-структурного анализа, сравнительного правоведения, формально-юридический, структурно-функциональный и др. Также использовались приемы толкования: грамматический, системный, логический, исторический.

Теоретическую основу исследования составили труды отечественных ученых-правоведов в области теории государства и права (С.С. Алексеева,.

B.C. Нерсесянца), предпринимательского и гражданского права.

Т.Е. Абовой, М. И. Брагинского, В. В. Витрянского, Губина Е. П., Ершовой.

И.В., A.IO. Кабалкина, Н. И. Косяковой А.П., Лаптева В. В., Михайлова Н. И.,.

Сергеева, Ю. К. Толстого, Е. Д. Шешенина, JI.B. Щенникова,.

A.M. Эрделевского и др.), а также специальные работы, посвященные правовому регулированию туристкой деятельности: Е. В. Ахтямовой, A.A.

Муталиевой, Я. Е. Парция, E.JI. Писаревского, Н. В. Сирик, А. Е, Толстовой,.

Ю.А. Чененова и др.

Нормативную основу исследования составили Конституция.

Российской Федерации, федеральные законы (Гражданский кодекс.

Российской Федерации (далее — ГК РФ), Закон о туристской деятельности,.

Закон Российской Федерации от 07 февраля 1992 г. № 2300−1 (в ред. от 25 июня 2012 г.) «О защите прав потребителей» (далее — Закон о защите прав потребителей), законы субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативно-правовые акты, специальные международные акты, нормативноправовые акты некоторых стран СНГ и Европы (Австрии, Испании, Мальты и др.).

Эмпирическую основу исследования составили практика российских судов, а также материалы претензионной практики, используемые российскими субъектами туристской деятельности в работе с туристами.

Автором изучены договорная практика, приводятся официальные статистические данные Федерального агентства по туризму Российской Федерации (Ростуризма).

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно является одним из первых в современных условиях комплексным теоретическим исследованием туристской деятельности как вида предпринимательской деятельности с позиций предпринимательского права путем раскрытия ее экономико-правовой сущности, с квалификацией уровня государственного регулирования такой деятельности, определения правового статуса ее субъектов, обоснования возникновения между ними сложного многостороннего правоотношения по реализации туристского продукта, рассмотрения с точки зрения защиты прав и интересов туриста финансового обеспечения туристской деятельности и ответственности за нарушение принятых обязательств.

Основные выводы, конкретизирующие научную новизну исследования, отражены в следующих положениях, выносимых на защиту:

1. Проведенный в работе анализ публично-правовых норм законодательства о туристской деятельности с позиций предпринимательского права позволил сделать вывод о том, что государственное регулирование такой деятельности следует отнести к категории умеренного. Вместе с тем контроль и надзор за ней должен строиться с учетом того факта, что туристская деятельность прямым образом затрагивает права и законные интересы граждан.

В связи с этим выдвинуто предложение об обязательном членстве туроператоров, независимо от вида туризма, и турагентов в соответствующих саморегулируемых организациях, что обеспечит, наряду с государственным, дополнительный эффективный контроль (надзор) за их деятельностью.

2. Сформулированные в работе экономико-правовые характеристики туристской деятельности, в частности, связанные с ней предпринимательские риски, послужили предпосылкой для вывода о том, что указанная деятельность должна выполняться лишь отвечающими установленным требованиям коммерческими организациями, что потребует закрепления в законодательном порядке и будет являться дополнительной гарантией надлежащего исполнения обязательств перед туристами и стабильности хозяйственного оборота в туристском бизнесе.

3. В диссертации предложено авторское определение центральной фигуры туристской деятельности — туроператора как коммерческой организации, обладающей необходимым финансовым обеспечением на случай нарушения принятых перед туристами обязательств, являющейся членом саморегулируемой организации туроператоров и включенной в единый федеральный реестр туроператоров.

4. В работе проведен анализ обязательственных отношений, возникающих между туристом, турагеитом и туроператором, построенных на ответственности последних перед туристом и (или) иным заказчиком за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору о реализации туристского продукта, заключенному турагеитом как от имени туроператора, так и от своего имени.

На этой основе сделан вывод о том, что все названные субъекты связаны единым многосторонним сложным правоотношением, преследующим единую цель — реализацию туристского продуктапри этом туроператор и турагент действуют на одной стороне, обеспечивая права туриста как кредитора по обязательству.

5. Действующий в настоящее время порядок допускает включение в договор между туроператором и турагеитом условия, предусматривающего возможность заключения турагеитом субагентских договоров. И поскольку ю на практике это приводит к чрезмерному усложнению договорных связей и может создавать угрозы интересам туристов, в работе предложено ввести законодательный запрет на заключение турагентами субагентских договоров с другими турагентами, что послужит действенной правовой мерой, позволяющей туроператорам реально контролировать своих прямых партнеров.

6. Для усиления защиты туристов, их прав и интересов, в институт финансовых гарантий необходимо добавить еще два основания для выплаты возмещения по договору страхования ответственности туроператора либо уплаты денежной суммы по банковской гарантии, помимо предусмотренных ст. 17.4. Закона о туристской деятельности:

— ненадлежащее исполнение туроператором своих обязательств по договору с третьими лицами, оказывающими входящие в туристский продукт отдельные услуги;

— ненадлежащее исполнение договора в связи с прекращением деятельности туроператора из-за его финансовых затруднений (банкротства) и/или третьих лиц, оказывающих отдельные услуги, входящие в туристский продукт.

7. На основе изучения практики урегулирования споров в сфере туризма приведены аргументы в пользу увеличения с десяти до двадцати дней периода времени, необходимого для ответа туроператора на поданную туристом претензию в случае, когда претензия подается туристом через турагента. Такой порядок обеспечит туроператору реальную возможность проанализировать сложившуюся ситуацию в интересах оперативного разрешения конфликта.

8. В результате проведенного исследования сделан вывод о том, что Закон о туристской деятельности необходимо дополнить положениями, конкретизирующими права и обязанности субъектов туристской деятельности, порядок их взаимодействия с туристом. В связи с этим автором разработаны предложения по совершенствованию действующего законодательства: а) изменить часть 7 ст. 10 Закона о туристской деятельности и изложить ее в следующей редакции: «Претензии к качеству туристского продукта предъявляются туристом и (или) иным заказчиком туроператору или турагенту в письменной форме в течение 20 дней со дня окончания действия договора и подлежат рассмотрению в течение 10 дней со дня получения претензии. В случае подачи претензии турагенту претензия должна быть рассмотрена туроператором в течение 20 дней со дня ее получения турагентом». б) дополнить абз. 7 ст. 9 Закона положением, предусматривающим невозможность заключения турагентом субагентстких договоров. в) главу III Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» дополнить статьей 7.1. «Права и обязанности туроператора (турагента):

При осуществлении туристской деятельности туроператор (турагент) вправе: требовать частичной/полной оплаты услуг до начала путешествия туристазапрашивать у туриста все необходимые сведения для надлежащего оформления документовустанавливать минимальное количество туристов в группе, если путешествие осуществляется в группе.

Туроператор (турагент) обязан: сохранять конфиденциальность полученных от туриста сведений в связи с выполнением услуг по заключенному договорув случае выезда туриста за рубеж предлагать оформление договора страхования жизни и/или здоровья при заключении договора о реализации туристского продукта". г) дополнить ст. 4.1. Закона о туристской деятельности следующим абзацем: «Все туроператоры и турагенты должны являться членами профессионального объединения туроператоров (турагентов), действующего в соответствии с настоящим Федеральным законом». Наименование указанной нормы изложить следующим образом: «Условия осуществления туроператорской и турагентской деятельности. Единый федеральный реестр туроператоров». д) исключить из ч. 5 ст. 9 Закона норму, допускающую заключение турагентом договора о реализации туристского продукта от своего имени.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы в ходе дальнейших исследований экономико-правовой проблематики туристской деятельности, а также при преподавании курсов предпринимательского и гражданского права в высших учебных заведениях.

Сформулированные в работе предложения и рекомендации окажутся полезными как для правотворческой деятельности, преследующей цели совершенствования законодательства, регулирующего туристскую деятельность, так и в процессе правоприменительной деятельности судов всех инстанций при рассмотрении споров с участием туристов и субъектов туристской деятельности.

Апробация результатов исследования. Работа выполнена, обсуждена и рекомендована к защите сектором предпринимательского права Института государства и права РАН. Основные положения диссертации отражены в опубликованных статьях и докладе автора на межвузовском студенческом круглом столе «Правовое обеспечение туристской деятельности: проблемы и перспективы» (РГГУ, 06 марта 2012 г.).

Структура исследования продиктована его логикой и включает введение, три главы, объединяющие шесть параграфов, заключение, библиографические списки использованной литературы, судебной практики и нормативного материала. Объем исследования соответствует требованиям, предъявляемым к работам данного вида.