Актуальность темы
исследования. Истекшее десятилетие отмечено развитием системы МВД России, напрямую связанным с постсоветским государственным строительством Российской Федерации. Процесс реформирования радикально отражает состояние дел не только в отдельных сферах деятельности государства, но и в самой власти.
По действующему законодательству в гражданском обороте сегодня могут участвовать наряду с коммерческими и некоммерческими субъектами и государственные учреждения, в том числе и учреждения и иные структурные звенья системы МВД России.
Специфика имущественной обособленности данных учреждений определяет правовой режим распоряжения и пользования ими имуществом. Они имеют обособленное имущество на различных правовых основаниях. Та часть имущества, которая передается учредителем-собственником, закрепляется за учреждениями системы МВД России на праве оперативного управления. Другая часть, приобретенная учреждением на доходы от разрешенной учредителем деятельности, приносящей доход, и учитываемая на отдельном балансе, находится на особом правовом режиме — учреждение правомочно самостоятельно распоряжаться им.
В процессе выполнения своих функций структурными подразделениями МВД России включается в оборот значительная масса имущества и финансовых средств. Регулирование этого процесса осуществляется с использованием гражданско-правовых методов. При этом следует отметить, что в гражданском законодательстве не отражены особенности правового регулирования отношений с участием правоохранительных органов, что, в общем и целом, отрицательно сказывается на эффективности достижения целей, стоящих перед структурными подразделениями МВД России.
Значительная же часть организаций указанного ведомства функционирует в качестве государственных бюджетных учреждений, что обусловливает не только концептуальное, но и практическое значение правового режима их имущества.
До настоящего времени практически не решен вопрос материального обеспечения учреждений МВД России, в значительной степени ввиду неурегулированости финансирования бюджетных учреждений. Недостаточность финансирования в настоящее время решается наиболее простым способом — путем предоставления им права на внебюджетную деятельность. Однако такая практика зачастую отрицательно сказывается на выполнении основной государственной роли органов внутренних дел — охране общественного порядка и борьбе с преступностью.
Законодательно не урегулирован вопрос правового режима имущества, приобретенного за счет средств, полученных от разрешенной деятельности, приносящей доход.
Практика показывает, что приносящая доход деятельность может осуществляться бюджетными учреждениями в исключительных случаях и в целях обеспечения выполнения лишь тех задач, для решения которых они созданы.
Актуальность настоящего диссертационного исследования определяется рядом указанных выше положений, непосредственно касающихся правового режима имущества учреждений МВД России.
Степень научной разработанности темы. Теоретическую основу диссертации составили идеи о гражданском праве, его подотраслях и институтах, праве собственности, организационно-правовых формах хозяйствования некоммерческих организаций, нашедшие свое отражение в научных трудах М. М. Агаркова, Н. Г. Александрова, С. С. Алексеева,.
B.В. Безбаха, М. И. Брагинского, С. Н. Братуся, A.B. Бенедиктова, Ю. С. Гамбарова, Д. М. Генкина, В. П. Грибанова, A.M. Гуляева, В. А. Дозорцева, Н. Д. Егорова, О. С. Иоффе, В. П. Камышанского, Н. М. Коршунова,.
C.Ф. Кечекьяна, O.A. Красавчикова, Г. К. Матвеева, И. А. Покровского,.
Э.Г. Полонского, В. А. Тархова, Ю. К. Толстого, Е. А. Суханова, Б. Б. Черепахина, В: Ф. Яковлева и других ученых-правоведов советского и постсоветского периодов.
Однако уровень разработки проблемы функционального назначения имущества системы МВД России и его правового режима в современной правовой науке, несмотря на значительное количество научных работ, не является достаточным в связи с появлением новых проблем и задач в осуществлении деятельности указанного ведомства. Кроме того, возникают вопросы об использовании имущества, которое поступает в качестве финансирования и приобретается в процессе осуществления деятельности, приносящей доход. В юридической литературе, затрагивающей теоретические аспекты права оперативного управления и хозяйственного ведения, традиционно обращается внимание на проблемы реализации правомочийправа оперативного управления и хозяйственного ведения казенным предприятием, и только отчасти учреждением. При этом проблемы, связанные с особенностями осуществления права оперативного управления и хозяйственного ведения учреждениями системы МВД России, в юридической науке должного внимания не получили.
Учитывая дискуссионность отдельных точек зрения ученых, изменения законодательства и возникающие проблемы применения норм гражданского права, теоретические и практические аспекты гражданско-правового регулирования функционального назначения имущества и его правового режима в системе МВД России нуждаются в дальнейшем исследовании.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе гражданско-правового регулирования имущества, используемого системой МВД России.
Предметом исследования являются закономерности и особенности функционального назначения и гражданско-правового режима имущества, переданного МВД России.
Цели и задачи диссертации-. Цель данной/, работы состоит в исследовании особенностейгражданско-правового режима имущества органов внутренних дел и разработке предложений и практических рекомендаций по распоряжению доходами подразделениями > системы МВД России, оказывающими легальные услуги на договорной возмездной основе при использовании) имущества, принадлежащего МВД в порядке осуществления основной деятельности его органами и звеньями.
Для достиженияпоставленной цели в процессе исследования необходимо решить следующие задачи:
— исследовать специфику учреждений системы^ МВД России' как юридических лиц в процессе регулирования имущественных отношений;
— определить функциональное назначение имущества подразделений МВД России и уровень оснащенности им на современном этапе;
— изучить объем правомочии учреждений системы МВД России в отношении закрепленного за ним имущества;
— охарактеризовать специфику использования имущества, полученного в процессе осуществления финансово-хозяйственной деятельности;
— произвести анализ правового режима используемого имущества;
— выработать и обосновать практические рекомендации по детализации прав учреждений системы МВД России по владению, пользованию и распоряжению, закрепленным за ним имуществом.
Теоретическая основа исследования. Были использованы научные труды, посвященные рассмотрению вопросов гражданско-правовых обязательств, правовой природы сделок, таких авторов, как: Д. И. Мейер, А. И. Каминка.
До настоящего времени активно используются выводы отечественных юристов советского периода, которые не утратили своей актуальности и в наши дни: A.A. Агаркова, С. Н. Братуся, A.A. Бенедиктова, Ф. И. Гавзе, О. С. Иоффе, O.A. Красавчикова, О. Н. Садикова, Р. О. Халфиной и др.
В числе российских авторов, работы которых в. области гражданского права увидели свет в последние годы, где исследование гражданско-правового регулирования использования имущества и его правового режима ведется как в рамках общих исследований, так и при рассмотрении узких проблем, следует назвать М. И. Брагинского, В. В. Витрянского, А. П. Горелика, И. В. Ершову, C.B. Игнатьеву, С. С. Конюхова, Г. Б. Леонову, A.B. Максименко и др.
Методологическая основа исследования. Диалектический подход к рассматриваемой проблеме с использованием общих и частных методов научного исследования: сравнительно-правового, формально-юридического, конкретно-исторического, логического, системного анализа и др.* В процессе исследования использовались достижения наук гражданского, конституционного, (государственного), административного и другихотраслей права. Их применение позволило исследовать избранный объект целостно и всесторонне, соединить в работе теоретический анализ с решением задач практического характера.
Нормативной правовой базой исследования являются Конституция Российской Федерации, действующее гражданское законодательство, ведомственные нормативные акты, регулирующие вопросы права оперативного управления и хозяйственного ведения в системе МВД России.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые предпринята попытка комплексного исследования имущественных отношений в условиях трансформируемой отечественной экономики, а также функционального назначения имущества органов системы МВД России, охватывающего различные направления деятельности учреждений органов внутренних дел (вневедомственная охрана при органах внутренних дел, Госавтоинспекция, ремонтно-строительные объекты, образовательные учреждения).
Проведенное исследование позволило разработать, обосновать и вынести на защиту следующие основные научные положения:
1. Гражданская правоспособность государственных учреждений системы МВД России предусматривает способность иметь имущество на праве оперативного управления и использовать его в соответствии с целями создания данного учреждения. При этом имущество, находящееся в оперативном управлении у учреждений, нельзя обременять какими-либо способами, т. е. закладывать, вносить в качестве вклада в создаваемые предприятия. Это один из признаков, в котором выражается специальный характер правоспособности государственного учреждения.
Также в содержание специальной гражданской правоспособности учреждений МВД России входит возможность заниматься деятельностью, приносящей доход в порядке, установленном законом. Это позволяет учреждениям МВД России получать дополнительные средства финансирования, которые поступают на отдельный счет.
2. Положения ст. 296 и 298 ГК РФ, регламентирующие порядок использования имущества разных форм собственности (принятых: до генерального разрешения на 2010 год главного распорядителя средств федерального бюджета на осуществление приносящей доход деятельности подведомственными ему учреждениями) содержат известные противоречия, устранение которых необходимо для обеспечения интересов развития организационно-хозяйственной деятельности МВД. Это связано с возможностями, которые возникли у органов и звеньев, в результате получения дополнительных средств в виде доходов к бюджетному финансированию. В этой связи представляется необходимым создать принципиально новый порядок использования этих дополнительных средств органами и звеньями.
3. Действующий порядок, регулирующий использование дополнительных средств (доходов) органами и звеньями, как показывает опыт, далеко не всегда правильно применяется обладателями этих дополнительных доходов. В этой связи представляется необходимым в соответствии с принципом «кластер"1.
1 Кластер — это объединение в систему однородных единиц. При этом данная система предусмотреть обязанность для обладателей дополнительных доходов накапливать (например, по полугодиям) эти средства (если сами они не испытывают в них нужды).
Расходование средств на потребности отрасли в целом должно строится-с учетом степени потребности в этих дополнительных доходах, определяя приоритет получателя этих средств (естественно с разрешения руководителя отрасли).
Использование капиталов, получаемых в дополнение к основному финансированию, следует урегулировать отраслевыми нормативно-правовыми актами. Необходимо определить виды имущества, использование которых может приниматься в целях оплаты дополнительных услуг, имея в виду, что эта классификация должна способствовать предотвращению ненадлежащего использования имущества. ,.
4. Органы системы МВД России в соответствии с компетенцией министерства правомочны в рамках своей основной деятельности использовать средства от полученных доходов при соблюдении ряда условий:
1) полученный доход органов и звеньев не имеет характер предпринимательской деятельности;
2) реально полученный доход может использоваться только в целях основной деятельности соответствующего звена, обладателя дохода.
Ограничения использования этих средств определены и должны выполняться в соответствии с положениями статей 296 и 298 ГК РФ.
Особо следует подчеркнуть, что использование этих средств дохода возможно лишь для целей материально-технического обеспечения органов и звеньев, деятельность которых принесла доход.
При этих условиях предлагается ряд изменений в юридическом статусе и правовом режиме этих средств дохода. Наиболее радикальным является предложение включить средства таких доходов в собственные средства самого может считаться самостоятельным элементом, обладающим определёнными свойствами. субъекта. Это предложение представляется неприемлемым, поскольку такие доходы не гарантированы и не предусматриваются органами и звеньями системы МВД России. Также неприемлем вариант отнесения средств дохода к режиму полного хозяйственного ведения, так как это чревато отвлечением органов и звеньев МВД от основной деятельности, неким образом «коммерционализацией», что недопустимо по понятию. На данном этапе представляется оптимальным легализовать использование таких доходов (если они получены), но при условии строгого целевого использования этих средств. Это de lege ferende послужит в качестве базового опыта применения действующего законодательства о некоммерческих организациях, которое в последнее время получило новое развитие.
5. Договорные отношения ОВД, как правило, основываются на специальных нормативных актах административно-правового характера. Поэтому признак комплектности, отражающий совокупность административных и гражданских правоотношений, появляется в договорах, возникающих на их основе. Так, Законом «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», утверждённым Верховным Советом Российской Федерации 11 марта 1992 г. 1, на ОВД возложены контрольно-распорядительные функции по отношению к частным детективным и охранным предприятиям (ст. 20 Закона).
Однако наряду с выполнением этих функций ОВД вступают с этими предприятиями в различные гражданско-правовые отношения, а также в отношения, которые нельзя отнести к таковым (аренда, купля-продажа предметов, изъятых из гражданского оборота: некоторых видов оружия, боеприпасов, спецтехники и т. п.), проведение совместных мероприятий по охране общественного порядка и борьбы с преступностью. Основанием возникновения обязательств, связанных с оказанием различных услуг ОВД, как.
1 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992 № 17 Ст 887 правило, является совокупность двух юридических фактов: административного акта уполномоченного государственного органа и договора. Это относится не только к охране объектов государственного значения, где содержатся определение субъектного состава, которым предписывается необходимость заключения договоров.
Наше предложение основывается на практике применения ведомственных нормативных актов, регламентирующих деятельность ОВД. Зачастую эти акты относятся к оказанию какого-либо одного вида услуг (охрана объектов, квартир граждан, сопровождение), но в последнее время в них можно обнаружить и некоторую диспозитивность (предоставление руководителям органов внутренних дел права оказания иных услуг по договорам с собственниками).
6. В целях упорядочения и контроля за деятельностью хозяйственных подразделений необходимо создать единый экономический орган в системе. Деятельность данного органа должна иметь два направления производительное и распределительное. В производительное подразделение будут входить все предприятия, учреждения системы органов, осуществляющие эту хозяйственную деятельность.
К ведению этого органа следует отнести контроль за использованием имущества по назначению и с учетом планируемой деятельности, а также прогнозирование финансовых и материально-технических потребностей, а при необходимости контроль за соответствующими сделками, допустимыми законом. Механизм работы такого органа (звена) должен строиться с учетом целесообразности и правомерности осуществления хозяйственной деятельности, в первую очередь, базируясь на данных о состоянии ресурсной базы.
Теоретическая значимость работы. Проведенное исследование вносит определенный вклад в учение о юридических лицах и расширяет представление о такой фундаментальной правовой категории, как правовой режим, устанавливая ее отличительные черты для системы Министерства внутренних дел, а также раскрывает механизм реализации правосубъектности в гражданском обороте. В работе представлено обоснование комплексного подхода к проблеме участия учреждений МВД России в финансово-хозяйственной деятельности, позволяющего сформировать направления правового регулирования как самой указанной деятельности, так и использования имущества, полученного в результате ее осуществления.
Теоретические положения диссертации могут найти применение в качестве методологической основы дальнейшей разработки данной проблематики в области вещных прав.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что полученные выводы и предложения могут быть использованы в законотворческой деятельности по совершенствованию гражданского законодательства и в правоприменительной деятельности учреждений системы МВД России, и в частности при разрешении реализации им имущества.
Кроме того, результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе в преподавании курсов «Гражданское право», «Предпринимательское право».
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена, одобрена и рекомендована к защите на заседании кафедры гражданского права Санкт-Петербургского университета МВД России.
Основные положения диссертации изложены в научных публикациях соискателя и получили апробацию в выступлениях с научными сообщениями на восьмой международной научно-практической конференции «Правовые проблемы охраны окружающей среды» (Санкт-Петербург, 2008), международной научно-теоретической конференции адъюнктов и докторантов «Правоохранительная деятельность органов внутренних дел России и зарубежных государств в контексте современных научных исследований».
Санкт-Петербург, 2008), межвузовской научно-практической конференции «Проблемы реализации норм гражданского права в России» (Санкт-Петербург, 2009).
Кроме того, материалы исследования использовались автором в преподавании курса «Гражданское право». Основные положения диссертации нашли отражение в научных публикациях соискателя.
Заключение
.
По своей юридической природе право оперативного управления является имущественным и относится к субъективному гражданскому праву. По своему содержанию оно входит в группу ограниченных вещных прав. В соответствии с правом оперативного управления складываютсяособенности правового режима имущества.
Соответствующий правовой режим вещей устанавливается, в зависимости от их вида. При этом законодатель учитывает их естественные свойства (например, правовой режим оружия, и взрывчатых веществ должен обеспечивать безопасность их использования). Значение классификации вещей в гражданском праве определяется, их участием в гражданском обороте, что обусловливает необходимость в разграничении их способности к обороту и способности быть объектами соответствующих правоотношений. Мы говорим о вещи как об индивидуально-определенном (индивидуализированном) объектеи. об обязательственных отношениях не как о вещи, а как о действии (даже совершаемом по поводу вещи) на момент возникновения обязательства. Данные отношения получают необходимую конкретизацию на этапе исполнения обязательства.
Если следовать формальной логике закона- (ст. 132 ГК РФ), то имущественные группы, составляющие имущественный комплекс, в качестве объекта гражданских прав располагаются в общепринятом порядке гражданско-правовой значимости: а) недвижимое и движимое имущество (земля, строения, оборудование, инвентарь, сырье, продукция) — б) имущественные права и обязанности (права требования и долги) — в) права на результаты интеллектуальной деятельности (обозначения, индивидуализирующие предприятие, его продукцию, услуги).
Источником имущества учреждения в денежной и иных формах являются:
— регулярные и единовременные поступления от учредителей;
— добровольные имущественные взносы и пожертвования;
— выручка от реализации товаров, работ, услуг;
— дивиденды, получаемые по акциям, облигациямдругим ценным бумагам и вкладам;
— доходы, получаемые от собственности учреждения;
— другие не запрещенные законом поступления.
Также источником формирования имущества является осуществление финансово-хозяйственной деятельности:
Ряд хозяйственных подразделений системы МВД России? имеют право производить различные товары, бытового назначения, оказывать услуги, выполнять работы, что, естественнопредполагает получение определённой прибыли. Для максимальной эффективности этого направления деятельности требуется создание соответствующей-правовой базы.
Отношения, связанные с осуществлением хозяйственной деятельности, регулируются нормами различных отраслей права. Круг этих отношений в последние годы значительно расширился, появились новые их виды, происходит изменение качественных характеристик уже существующих видов и форм хозяйственной деятельности, отличается разнообразием субъектный состав и т. д. Всё это требует совершенствования правового регулирования в этой сфере, дальнейшей концептуальной разработки рыночных институтов как гражданского права, так и иных отраслей права. В последнее время отечественным законодателем было разработано и введено в действие значительное количество правовых норм, отдельные из которых в корне изменили существующие до этого законодательные положение. Это требует перестройки системы связей соответствующих правоотношений, и в первую очередь гражданско-правовых. Ускорение этого процесса, а также усвоение и практическая апробация новых форм позволит сократить возможность совершения ошибок и принятия неправильных решений.
Анализ особенностей признаков, присущих органам и звеньям' системы МВД Россиипринимающих участие в гражданско-правовых отношениях, позволяет выделить несколько разновидностей субъектов:
— подразделения, осуществляющие государственно-властные полномочия и выполняющие основные задачи, возложенные на органы внутренних дел Законом о милиции, иными законодательными и нормативно-правовыми актами Российской Федерации;
— подразделения, осуществляющие хозяйственную деятельность в качестве основной цели своей деятельности (например, вневедомственная охрана при органах внутренних дел).
Законодатель, не препятствует структурным подразделениям системы МВД России получать внебюджетные средства (доходы), но в то же время в законе отсутствуют четкие предписания, указывающие на направленность распоряжения ими. При осуществлении этой деятельности, приносящей прибыль, происходит «смешение» базового (бюджетного) финансирования с внебюджетными доходами. Однако из-за отсутствия правового регулирования использование такой практики ограничено.
По правилу имущественной обособленности, имущество учреждения учитывается обособленно от имущества собственника и других организаций. Система МВД России учитывает в составе имущества собственные основные средства, принадлежащие учреждениям на праве оперативного управления. Основные средства учитываются на балансе учреждения.
Таким образом, все имущество системы МВД России составляет его имущественный комплекс, который необходим для выполнения возложенных на него функций:
— средства, поступающие получателям из федерального бюджета, находящиеся в ведении МВД России, от реализации высвобождаемого движимого и недвижимого военного и иного имущества, находящегося в оперативном управлении указанных получателей, от реализации продукции военного назначения из наличия МВД Россиипри" осуществлении военно-технического сотрудничества, от реализации в установленномпорядке земельных участков, предоставленных для нужд обороны и безопасности. Указанные средства, после уплаты" налогов, сборов и иных обязательных платежей в порядке, установленном законодательством РФ, и возмещения расходов по оформлению необходимых правоустанавливающих и иных документов, подлежат перечислению соответствующими получателями средств федерального бюджета на лицевой счет МВД России по учету средств, полученных от приносящей доход деятельности, для< последующего их перечисления в доход федерального бюджета;
— доходы, получаемые образовательными учреждениями, входящими в систему МВД России, от осуществления платной образовательной деятельности, оказания платных дополнительных образовательных услуг, выполнения научно-исследовательских работ по договорам* и от осуществления предпринимательской деятельности (производство копировальных работ, полиграфическая и типографская деятельность, реализация канцелярских товаров, изготовление и распространение аудиовизуальных произведений, производство фоторабот, производство и реализация продуктов питания, и др.), а также целевых поступлений за счет средств субъектов РФ и органов местного самоуправления, предназначаются на обеспечение основной деятельности учреждений образования в соответствии со сметами доходов и расходов, утвержденными в установленном порядке, а также на возмещение расходов, связанных с оказанием платных образовательных услуг;
— средства, поступающие подразделениям органов внутренних дел в соответствии с договорами по охране имущества юридических и физических лиц и предоставлению иных услуг, связанных с обеспечением охраны имущества, после уплаты налогов, сборов и иных обязательных платежей в порядке, установленном законодательством РФ, и после возмещения убытков, связанных с кражами И' иными обстоятельствами^ обусловленными условиями-, договоровподлежат перечислению в федеральный бюджет и др:
Следует выделить правовую природу тех видов" имущества, которые могут использоваться органами* внутренних дел на цели, определенные в установленном-законом порядке. Это необходимопоскольку в. соответствии с специально изданным генеральным разрешением на 2010 год главного распорядителя федерального бюджета на осуществление приносящей доход деятельности подведомственными ему учреждениямипредусмотрены возможности использования. МВД России различных видов, имущества* от приносящей доход деятельности, т. е. внебюджетных средств:
Анализ источников поступления этих средства возможныенаправления* их использованияпоказал, что законодатель допускает возможность, использования их для нужд" органов внутренних дел-, устанавливая ряд ограничительных условий:
— направления использования, т. е. органы и подразделения, дшькоторых они конкретно предназначены;
— использование этих самостоятельно заработанных средств, должно сосредоточиваться на отдельном* балансе, в то же время для установления порядка системы расчетов, в том числе по налоговой1 сфере, необходимо открытие единого счета учреждения (организации), имеющего такие доходы. Данные подразделения должны открывать единый-счет в казначействе, что по сути приводит к обезличиванию денежных средств, накапливаемых на счетах, их «смешению».
Объединив средства, полученные в порядке финансирования собственником, т. е. «смешав» средства доходов, полученных от собственников и доходов от разрешенной деятельности, органы и подразделения системы МВД России, расходующие эти средства, практически получают возможность использования этих средств, кроме целей, для достижения которых они созданы, для иных целей (например, покрытия ущерба и потерь, причиненных в процессе выполнения служебной' деятельности в порядке субсидиарного возмещения вреда потерпевшим).
Наиболее эффективным в этой связи представляется использование принципа «кластер», т. е. накапливание доходов органов-и подразделений МВД России, полученных в разных регионах страныв целом по отрасли, что, несомненно, будет способствовать рациональному их использованию. В частности, накопленные средства из дополнительных доходов могут быть использованы для передачи субъектам системы МВД России, нуждающимся в финансовой помощи. Следует еще раз обратить внимание на то, что МВД имеет однородные звенья и органы на всей* территории России. Кластерный принцип будет способствовать созданию целевого накопительного источника с рациональным и контролируемым расходованием средств.
В заключение хотелось бы сказать несколько слов о тех изменениях, которые начнут происходить с 1 января 2011 года.
Согласно Федеральному закону от 08.05.2010 № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений все государственные и муниципальные учреждения будут разделены на три типа: автономные, казенные и бюджетные учреждения.
Закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ-в связи с совершенствованием правового положения, государственных (муниципальных) учреждений» направлен на повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг, при условии сохранения (либо снижения темпов роста) расходов бюджетов на их предоставление, путем создания условий и стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансового обеспечения, а также создание условий и стимулов для федеральных органов исполнительной власти для оптимизации подведомственной сети.
Законом предлагаетсяизменить правовое положение существующих бюджетных учрежденийспособных функционировать на. основе рыночных принципов, без их преобразования и создатьусловия, и стимулы для сокращения внутренних издержек и повышения^ эффективности их деятельности, в том числе:
— изменить механизмы финансового обеспечения бюджетных учреждений с расширенным объемом прав, переведя их с 1 января 2011 г со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государствешюго задания;
— предоставить право бюджетным учреждениям заниматься приносящей доходы' деятельностью с поступлением' доходов в самостоятельное распоряжение этих учрежденийустранить субсидиарную ответственность государства по обязательствам бюджетных учреждений с расширенным объемом прав;
— расширить права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным, за учреждением движимым имуществом, за исключением, особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган публичной власти — учредитель соответствующего учреждения.
Имущество бюджетного учреждения будет принадлежать ему на праве оперативного управления. Закон содержит нормы, запрещающие без согласия собственника распоряжаться недвижимым^ и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за бюджетным учреждением собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет целевых средств, выделенных ему собственником. Остальным закрепленным за ним, имуществом бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом. Бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами, при этом доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения.
Одновременно предлагается^ создать новый тип государственных (муниципальных) учреждений, — казенное учреждение, статус которого, по сути, совпадает с закрепленным в действующем законодательстве статусом бюджетного учреждения с дополнительным ограничением в виде зачисления с 2011 г всех доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, в соответствующий бюджет. При этом процедура переводаучреждений в казенные должна обеспечивать минимизацию организационных мероприятий, связанных с изменением статуса казенных учреждений, и сведение их только к внесению изменений в устав (типовой устав) учреждения или положение о нем.
Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. Имущество казенного учреждения также будет принадлежать ему на праве оперативного управления. Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предоставлено ему в соответствии с учредительными документами. Доходы, полученные от данной деятельности, поступают • в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ. Казенное учреждение будет отвечать по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности данных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества.
Первоначальные нормативы затрат на оказание услуг федеральным бюджетным учреждением и затрат на содержание имущества такого учреждения должен определять федеральный орган власти — главный распорядитель средств федерального бюджета, в отношении каждого из бюджетных учреждений, исходя из размера бюджетных ассигнований, предоставленных данному федеральному учреждению по смете в 2010 г.
Закон вступает в силу с 1 января 2011 года, но до 1 июля 2012 года устанавливается переходный период. В это время все бюджетные учреждения будут существовать в прежнем режиме. Принятие закона предполагает внесение изменений в 18 законодательных актов, 15 из которых — в сфере науки, культуры, образования.