Правовой режим государственных природных заповедников и национальных парков

Актуальность темы

исследования. В процессе своего развития человечество поставило под угрозу существование естественных экологических систем и природных комплексов, которые являются необходимым условием сохранения биологического разнообразия и экологического баланса планеты. Этот факт ставит под сомнение дальнейшее существование самого человечества.

Традиционно в России государственные природные заповедники и отчасти национальные* парки рассматриваются как наиболее строгие по режиму охраны виды особо охраняемых природных территорий. В границах таких особо охраняемых природных территорий заключены самые ценные природные комплексы и системы нашей страны.

Развитие и совершенствование строгих форм особо охраняемых природных территорий является существенным фактором сохранения экологических систем в естественном состоянии, снижения процесса сокращения биологического разнообразия, поддержания экологического баланса планеты.

В части 4 указа Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994 года № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития"1 особо охраняемым природным территориям отводится важная роль в сохранении, защите и восстановлении экосистемы Земли. В части 6 указа Президента Российской Федерации от 10 января 1996 года «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию"2 отмечена необходимость продолжить усилия по развитию и совершенствованию системы особо охраняемых природных территорий в рамках перехода мирового сообщества к устойчивому В диссертации национальные парки рассматриваются только в части правового регулирования отношений охраны и использования их заповедных зон, так как заповедные зоны национальных парков имеют идентичное с заповедниками значение и режим охраны.

1 САПП РФ 1994 № 6. Ст. 436.

2СЗРФ 1996 № 15 Ст. 1572 развитию. В части 1 Экологической доктрины Российской Федерации3 указано, что сохранение природы и улучшение качества окружающей среды являются приоритетными направлениями деятельности государства и общества. Таким образом, в названных актах подчеркивается важность развития особо охраняемых природных территорий. Однако, анализ действующего законодательства, определяющего правовой режим государственных природных заповедников (далее — заповедники) и национальных парков, позволяет говорить о том, что оно не достигло того уровня, при котором охрана заповедуемой природы могла бы осуществляться эффективно.

Между тем вопросы правового режима заповедников и национальных парков имеют существенное значение для обеспечения сохранения в их границах природы в естественном состоянии. Таким образом, на современном этапе развития вопросы правового режима заповедников и национальных парков являются весьма актуальными.

Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие правовой режим государственных природных заповедников и заповедных зон национальных парков.

Цель и задачи исследования

Целью исследования является выработка предложений по совершенствованию правового режима заповедников и заповедных зон национальных парков.

Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:

— исследовать динамику развития заповедного дела и правовых норм, регулирующих правовой режим заповедников и национальных парков, в историческом контексте;

— определить ключевые понятия заповедного дела;

— проанализировать законодательство государств-участников СНГ и международно-правовые акты в сфере особо охраняемых природных территорий;

3 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. № 1225-р «Об одобрении Экологической доктрины Российской Федерации» //Российская газета 2002. № 176.

— проанализировать нормы действующего законодательства Российской Федерации, определяющих правовой режим заповедников и национальных парков и нормы, способствующие его обеспечению.

Методология и методика. Методологическая основа диссертации базируется на диалектическом и системном подходе к анализу и оценке правового регулирования отношений в сфере заповедников и национальных парков. В работе использовались такие методы исследования как сравнительно-правовой, исторический, социологический, системный, анализа и синтеза.

Теоретическую основу исследования составляют труды ученых С. А. Боголюбова, М. М. Бринчука, М. И. Васильевой, Г. А. Волкова, А. К. Голиченкова, O.JI. Дубовик, Н. А. Духно, О. С. Колбасова, О. И. Крассова, В. В. Петрова, В. Б. Степаницкого, А. С. Шестакова, Ю. И. Шуплецовой и других, которые содержат концептуальные положения в сфере заповедного дела, конкретные предложения, касающиеся отношений в области правового режима заповедников и национальных парков.

Нормативную базу исследования составляют: Конституция РФ, федеральное законодательство, регулирующее отношения в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий, нормативные акты органов исполнительной власти разных уровней, а также законодательство Украины, Казахстана, Узбекистана, Республик Беларусь, международные конвенции и соглашения.

Эмпирическую основу составляют: опубликованная практика арбитражных судов Российской Федерации, данные средств массовой информации, касающиеся проблем особо охраняемых природных территорий.

Состояние разработанности темы исследования. С момента принятия Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ4 по настоящее время исследования, посвященные правовым проблемам особо охраняемых природных территорий, проводились применительно ко всем категориям особо охраняемых природных территорий.

4 СЗ РФ. 1995. № 12 Ст 1024.

Они имеют комплексный характер и затрагивают наиболее общие вопросы. Отдельных работ посвященных правовому режиму заповедников и национальных парков, после принятия указанного Закона не проводилось.

Исследования, посвященные правовому режиму государственных заповедников и национальных парков, проводились в СССР: в 1971 году были защищены кандидатские диссертации «Правовой режим государственных заповедников» (Л.Я. Окорокова) и «Законодательство о заповедниках, заказниках и памятниках природы» (В.Г. Емельянова) — в 1980 г. «Правовые формы охраны природно-заповедного фонда» (С.А. Демина) — в 1989 г. «Организационно-правовые вопросы охраны природно-заповедного фонда» (Н.Д. Красилич). В 1991 г. издана монографическая работа А. А. Транина «Национальные парки в СССР: проблемы и перспективы», в которой исследовались теоретические и практические правовые вопросы развития особо охраняемых природных территорий, роли и значения национальных парков в развитии государственных заповедников и др.

В 1999 г. защищена кандидатская диссертация С. С. Чернушенко «Правовой режим особо охраняемых природных территорий» (1999 г.), в которой исследовались общие вопросы правового регулирования всех особо охраняемых природных территорий (федерального, регионального и местного значения), правовой режим заповедников и национальных парков в работе раскрыт лишь в общих чертах.

В 2003 году А. С. Кротик защитил кандидатскую диссертацию «Правовые проблемы организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения». Диссертантом рассматривались вопросы организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения. Применительно к правовому режиму заповедников и национальных парков диссертант осветил вопросы резервирования земель и иных природных ресурсов при создании особо охраняемых природных территорий, а также вопросы создания их охранных зон.

В 2006 г. защищена кандидатская диссертация А. Н. Щеколодкиным на тему «Правовые проблемы охраны и использования объектов животного и растительного мира на особо охраняемых природных территориях». Как видно из ее названия, в ней исследовались лишь вопросы охраны и использования животного и растительного мира на особо охраняемых природных территориях.

Особо следует отметить научное творчество выдающегося специалиста заповедного дела Феликса Робертовича Штильмарка. В его монографии «Историография отечественных заповедников (1895−1995)», проводится комплексное исследование развития заповедного дела в России. В докторской диссертации «Эволюция представлений о заповедности» (1997 г.) им исследованы причины эволюции понятия заповедности, ее последствия и перспективы развития заповедников. В многочисленных статьях, посвященных заповедникам, исследуются проблемы этих особо охраняемых природных территорий и пути их решения.

Научная новизна заключается в том, что в данном исследовании проведен комплексный анализ современных проблем правового режима заповедников и национальных парков, его роли в правовом механизме охраны природы рассматриваемых территорий, а также сформулированы предложения по совершенствованию законодательства об особо охраняемых природных территорий.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Основным элементом концептуальных основ заповедного дела является предотвращение на заповедуемой территории хозяйственной и иной деятельности, которая нарушает естественные природные процессы. Действующее законодательство об особо охраняемых природных территориях не в полной мере учитывает эти требования, что на практике приводит к размыванию понятия заповедности, конвергенции одних категорий особо охраняемых природных территорий в другие, формальному отношению к режиму заповедников как наиболее строгой формы территориальной охраны природы, и в конечном итоге к снижению эффективности деятельности по сохранению особо ценных природных комплексов и объектов.

2. Необходимым условием совершенствования законодательства об особо охраняемых природных территориях является закрепление в нем базовых понятий заповедного дела («заповедный режим», «правовой режим»). Последующее развитие законодательства должно осуществляться на основе этих основных понятий. Под правовым режимом заповедников следует понимать нормативно установленные правила, касающиеся охраны и использования природных комплексов и объектов, включая землю, недра, воды, атмосферный воздух, растительный и животный мир, воздушное пространство, в пределах заповедников, а также собственности и целевого назначения этих природных комплексов и объектов. Заповедный режим нами рассматривается, как совокупность правил поведения, запрещающих нарушать естественный ход природных процессов, протекающих на территории заповедников и заповедных зон национальных парков.

3. При установлении правового режима заповедников и национальных парков важным моментом является статус соответствующей особо охраняемой природной территории. Законодательством об особо охраняемых природных территориях заповедники и национальные парки определяются как учреждения (юридические лица), а не как вид особо охраняемой природной территории (часть природной среды). Это в свою очередь нарушает логику построения отношений по поводу действий, которые запрещаются на территории заповедников, и препятствует достижению целей этих особо охраняемых природных территорий, препятствует созданию новых заповедников, позволяет проводить в них деятельность, вмешивающуюся в ход природных процессов. Таким образом, признание рассматриваемых категорий особо охраняемых природных территорий частью природной среды позволит устранить имеющиеся проблемы. Осуществление охраны, проведение научных наблюдений и т. д. целесообразно возложить на специально создаваемые природоохранные организации.

4. Особая значимость природных комплексов и объектов заповедников и национальных парков порождает необходимость наделять такие территории особым бессрочным статусом. История развития заповедного дела показывает, что именно на таких позициях развивалось российское законодательство, однако в настоящее время законодатель не придерживается такой позиции. Вместе с тем, появившаяся тенденция установления в законодательстве возможности изменения границ, ликвидации, понижения статуса особо охраняемой природной территории, грозит потерей ею ценных природных свойств, провоцирует действия по уничтожению природы заповедников и национальных парков, повышает уровень коррупционности в этой сфере и т. п.

Закрепление в законодательстве обязанности за органом, в ведении которого находятся особо охраняемые природные территории, проводить восстановительные работы нарушенных объектов природы в долгосрочном порядке, позволит решить указанные проблемы.

5. Законодательство об особо охраняемых природных территориях устанавливает запрет на такие виды деятельности, которые противоречат задачам заповедников, игнорируя при этом их цели. Таким образом, цели заповедников начинают носить номинальный характер. Нормы, устанавливающие режим охраны, фокусируются на задачах, тем самым функционирование заповедников зачастую становится бессмысленным для сохранения естественного хода природных процессов. В связи с этим выявляется необходимость закрепления в законодательстве формулировок, ограничивающих задачи рамками целей. Целью заповедников целесообразно признать сохранение естественного хода природных процессов, а изучение естественного хода природных процессов, необходимо рассматривать как задачу.

На практике приоритет задач над целями приводит к узаконенному проведению таких мероприятий в заповедниках, которые им не присущи туризм, рекреация, рафтииг*, и пр.), нанося огромный вред природе этих особо охраняемых природных территорий, а также способствует выделению участков частичного хозяйственного использования на территориях заповедников, что приводит к фрагментарной охране природы.

6. Главными проблемами реализации правового режима заповедников является недостаток кадрового состава, существующие методы природоохранных мероприятий, недостаточность финансирования и др. Государство не учитывает реальные возможности решения подобных проблем, которые не будут требовать дополнительных расходов федерального бюджета. Это — использование института альтернативной гражданской службы в охране особо охраняемых природных территорий, а также внедрение наилучших существующих технологий, оказывающих наименьший вред окружающей среде при осуществлении природоохранных и научно-исследовательских мероприятий. Для привлечения альтернативной гражданской службы в сферу особо охраняемых природных территорий в законодательстве целесообразно установить отдельную категорию видов работ, профессий и должностей, которые по срокам прохождения приравниваются к срокам прохождения военной службы. В их числе должна быть предусмотрена должность инспектора по охране территорий заповедников и национальных парков. Это поможет решить проблему недостатка кадрового состава, призванного обеспечивать правовой режим этих территорий.

Практическое значение диссертационного исследования заключается в том, что идеи, выводы и предложения могут быть использованы для дальнейших научных исследований и совершенствования правового режима заповедников и национальных парков и учтены соответствующими органами государственной власти в процессе нормотворчества в целях совершенствования законодательства об особо охраняемых природных Рйфтинг — сплав по горным порожистом рекам на рафте, надувном судне без каркаса территориях, а также использоваться в учебном процессе при изучении курса «Экологическое право».

Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация выполнена и обсуждена в Центре эколого-правовых исследований Института государства и права РАН. Выводы и предложения по теме диссертации изложены в публикациях диссертанта. Материалы исследования использовались диссертантом в докладах на заседании Центра.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, списка используемых нормативных актов и библиографии.

В заключение рассматриваемого вопроса необходимо сделать следующие выводы:

Под правовым режимом государственных природных заповедников следует понимать нормативно установленные правила, касающиеся охраны и использования природных комплексов и объектов, включая землю, недра, воды, атмосферный воздух, растительный и животный мир, и воздушное пространство, в пределах заповедников, а также собственности и целевого назначения этих природных комплексов и объектов.

Заповедный режим выступает как центральная часть (ядро) правового режима заповедников и имеет, прежде всего, практическое значение. В законодательстве об особо охраняемых природных территориях следует закрепить положения содержащие понятия «заповедный режим» и «правовой режим» заповедников в целях предотвращения ослабления их правового режима заповедников и национальных парков. Статусом заповедников может обладать только та особо охраняемая природная территория, на которую накладывается заповедный режим.

В действующем законодательстве дается понятие природного заповедника как государственного учреждения, а не как одного из видов особо охраняемой природной территории. Такой подход нелогичен и неоправдан, так как заповедник является, прежде всего, частью природной среды, а не юридическим лицом.

Термин заповедование отсутствует в законодательстве. В теории существуют различные точки зрения. С классической позиции заповедование является изъятием определенной природной территории из хозяйственного и иного использования в целях сохранения естественного хода природных процессов. Однако, некоторые теоретики, отходя от классического понимания, дробят его на виды, что приводит к размыванию понятия заповедование. Это приводит к развитию процесса конвергенции природных заповедников и других особо охраняемых природных территорий.

В Законе об особо охраняемых природных территориях целесообразно четко обозначить приоритетную цель, которую преследуют заповедники. Приоритетной целью должно являться сохранение природы заповедников в неприкосновенном виде. Научные исследования и природоохранные мероприятия должны служить задачами для достижения цели и не могут противоречить ей. Деятельность, которая запрещается в заповедниках, должна противоречить цели, а не задачам. В свою очередь задачи не могут умалять цели заповедников.

Глава 2. Особенности правового регулирования охраны, использования и управления государственных природных заповедников и национальных парков.

§ 1. Правовое регулирование охраны и использования государственных природных заповедников и национальных парков.

Отношения по охране и использованию рассматриваемых категорий особо охраняемых природных территорий регулируются как специальным, так и отраслевым законодательством.

Согласно п. 2 ст. 1 Закона об особо охраняемых природных территориях отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами особо охраняемых природных территорий, регулируются соответствующим законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.

Пункт 1 ст. 2 Закона об особо охраняемых природных территориях устанавливает различные категории особо охраняемых природных территорий, на основе учета их режима и статуса находящихся на них природоохранных учреждений. К числу таких категорий относятся государственные природные заповедники, в том числе биосферные, национальные парки и др. Все они являются особо охраняемыми природными территориями и все без исключения относятся к объектам общенационального достояния.

Как уже отмечалось, государственные природные заповедники, в соответствии с действующим законодательством, рассматриваются не только как особо охраняемые природные территории, но и как государственное природоохранное, научно-исследовательское и эколого-просветительское учреждение. Такое противоестественное положение вещей отражается и на правовом режиме заповедника. Так, в законодательстве до сих пор нет четкой регламентации порядка и критериев осуществления деятельности «заповедников-учреждений» на территории «заповедников-территорий». Здесь как бы априори считается, что они суть едины и запреты в законе должны направляться лишь на лиц, не имеющих отношения к заповеднику. В представленной ниже таблице проводятся сравнения текста действующего Положения о государственных природных заповедниках в Российской Федерации при изменении слова заповедник на учреждение. В правой колонке вместо слова «заповедник» вставлено слово учреждение, соответственно имеется в виду, что это «учреждение», осуществляющее охрану территорий заповедников.