Государственные границы. 
Международное право

Границы имеют огромное значение для каждого государства, прежде всего, с точки зрения обеспечения безопасности и определения пределов его верховной власти.

В последние годы по многих приграничных районах России интенсифицируется хозяйственная деятельность. Нередко заключаются соглашения об условиях эксплуатации естественных ресурсов этих районов (нефть, уголь, вода и т. д.). Все это требует постоянного внимания не только к внешнеполитическим вопросам сотрудничества с приграничными государствами, но и к вопросам техники установления и обустройства границ России. В связи с этим заслуживает внимания то, что Россия стала участницей Европейской Рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей 1980 г., а в Государственной Думе РФ рассматривается проект федерального закона «О приграничном сотрудничестве в Российской Федерации» .

В Законе РФ от 01.04.1993 № 4730−1 «О Государственной границе Российской Федерации» государственная граница определяется как «линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории», т. е. пространственный предел действия государственного суверенитета России. Государственные границы делятся на сухопутные, речные, озерные, морские и воздушные.

Согласно п. «н» ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации относится «определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации». Органы государственной власти и управления субъектов РФ, а также органы местного самоуправления обеспечивают условия для охраны государственной границы, предоставляют для этих целей земельные участки, контролируют выполнение на подведомственных территориях соблюдения пограничного законодательства, выполняют ряд других функций. Нормативные и распорядительные акты, которые могут издавать органы государственной власти и управления субъектов РФ по пограничным вопросам, не должны затрагивать компетенцию федеральных властей, определенную Конституцией, а могут касаться лишь вопросов применения федерального пограничного законодательства.

Россия имеет границы с 16 сопредельными государствами протяженностью 61 тыс. км. В своей пограничной политике Россия руководствуется интересами обеспечения собственной и международной безопасности, взаимовыгодного всестороннего сотрудничества с иностранными государствами, взаимного уважения суверенитета, территориальной целостности и нерушимости государственных границ, а также мирного разрешения пограничных вопросов (ст. 2 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации»).

На суше государственные границы представляют собой линию, отделяющую территорию одного государства от территории соседнего государства. Такие линии определяются сопредельными государствами, как правило, в договорном порядке и в соответствии с заключенными договорами устанавливаются на местности.

Границы, установленные с учетом имеющихся на местности естественных преград (горы, реки, озера, моря и др.), называются орографическими. Границы, установленные посредством проведения прямых линий между точками на местности (примером может служить карта Африки), называют геометрическими. Наконец, государственные границы, установленные по параллелям и меридианам, называются географическими.

Границы, но рекам и озерам устанавливаются, как правило, также по договоренности между соседними государствами. По судоходным рекам границы чаще всего устанавливаются по середине главного фарватера или по тальвегу реки — линии наибольших глубин. На несудоходных реках (ручьях) границы обычно проводятся по середине реки или, но середине ее главного рукава. В связи с тем, что речные границы бывают подвержены природным изменениям, в договорах нередко указывается порядок учета таких изменений или же, наоборот, подтверждается неизменность пограничной линии. На пограничных озерах и иных подобных водоемах сопредельные государства устанавливают границу посредством проведения прямых линий, соединяющих выходы государственной границы к берегам водоема.

В ст. 5 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» сказано, что «государственная граница, проходящая по реке, ручью, озеру или иному водному объекту, не перемещается как при изменении очертания их берегов или уровня воды, так и при отклонении русла реки, ручья в ту или иную сторону». Государственная граница проходит: на водохранилищах гидроузлов и иных искусственных водоемах — по той линии границы, которая проходила по этой местности до ее затопления, а на мостах, плотинах и иных гидротехнических сооружениях, проходящих по рекам, ручьям, озерам и иным водоемам, — по середине этих сооружений или по их технологической оси, независимо от прохождения линии границы на воде. Все перечисленные правила действуют, если иное не установлено международными договорами РФ.

Государственной границей на море является внешний предел территориального моря государства или линия разграничения территориального моря сопредельных или противолежащих государств. В зависимости от географического положения государства его морская граница устанавливается либо внутренним актом такого государства с учетом общепризнанных принципов и норм международного морского права, либо по соглашению с сопредельным или противолежащим государством.

В Российской Федерации в точном соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. установлен 12-мильный предел ширины территориального моря. В случае, если морская государственная граница устанавливается по соглашению между сопредельными или противолежащими государствами, то в соответствии с международным правом ни одно из этих государств не может, если только они не договорятся об ином, распространять границы своего территориального моря за срединную линию, каждая точка которой является равноотстоящей от ближайших точек исходных линий, от которых принято отмерять ширину территориального моря^[1].

Воздушной государственной границей считается воображаемая вертикальная плоскость, проходящая по линии сухопутной и водной границ. Никаких специальных соглашений по боковым воздушным границам государства не заключают.

В определении линии прохождения государственной границы выделяют две стадии: делимитацию и демаркацию. При делимитации договаривающиеся государства составляют подробное описание прохождения линии границы и наносят эту линию на карту. Как правило, карта и описание прохождения линии государственной границы становятся приложением к пограничному договору между государствами. После этого государства осуществляют демаркацию границы — на основе пограничного договора, приложенных к нему карты и подробного описания линии границы, с помощью специальных пограничных знаков проводят государственную границу на местности.

Для проведения работ по демаркации государства обычно создают совместные комиссии, которые осуществляют топографические работы и, как правило, аэрофотосъемку местности, на основании чего изготавливается подробная топографическая карта пограничной полосы с нанесенными на нее пограничными знаками. Обычно пограничные комиссии по итогам своей работы подписывают протокол, содержащий подробное описание линии прохождения демаркированной границы, карты с нанесенной линией границы, протоколы на каждый установленный пограничный знак, схемы, фотоснимки и т. п. Все эти документы, являясь приложением к пограничному договору, имеют важное международно-правовое значение: в наглядной форме они фиксируют соглашение сторон относительно линии прохождения границы, подписываются сторонами, скрепляются печатями и т. д.

В решении Международного Суда ООН от 13.12.1999 по делу о прохождении границы между Ботсваной и Намибией по реке Чобе и принадлежности острова Касикили (Седуду) Суд не принял во внимание предложенные сторонами карты в качестве доказательства принадлежности острова, так как, по мнению Суда, карты, не являющиеся приложением к международному договору, не могут быть правовым основанием для владения территорией.

Периодически, обычно в соответствии с правилами пограничного договора, стороны проводят работу по редемаркации государственной границы, которая заключается в совместной проверке, а при необходимости — замене разрушенных или установке новых пограничных знаков. В случае утраты, разрушения или повреждения пограничного знака его восстановление должно производиться немедленно. Особое внимание при этом обращается на то, чтобы положение пограничного знака на местности не изменялось. Эта работа также осуществляется смешанными комиссиями и сопровождается составлением новых документов на участки редемаркированной границы.

Документы по демаркации и редемаркации государственных границ нуждаются в утверждении в соответствии с внутренним законодательством заинтересованных сторон и обычно вступают в силу после обмена уведомлениями об их утверждении.

Режим государственной границы устанавливается в соответствии с внутренним законодательством каждого государства и его международными договорами. Закон РФ «О Государственной границе Российской Федерации» содержит положения о режиме государственной границы РФ, пограничном режиме и режиме в пунктах пропуска через границу. Так, к режиму государственной границы отнесены вопросы содержания границы; пересечения границы людьми и транспортными средствами; перемещение через границу товаров и животных; ведение на границе хозяйственной, промысловой и иной деятельности; разрешение инцидентов, связанных с нарушением режима государственной границы, и ряд других вопросов, которые получают отражение в пограничных договорах с сопредельными государствами.

Особое значение в режиме государственной границы имеют вопросы въезда и выезда. Порядок въезда на территорию РФ и выезда из нее регулируется Федеральным законом от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и заключенными по этим вопросам международными соглашениями.

Для характеристики пограничного режима важное значение имеют заключаемые соседними государствами в случае необходимости соглашения об упрощенном порядке пересечения линии границы жителями приграничных территорий. Специальные пропуска для такого пересечения выдаются жителям приграничных территорий в случаях постоянной или сезонной работы или учебы на сопредельной стороне, владения недвижимостью, свидания с родственниками, проведения совместных мероприятий вдоль линии границы местными органами власти, по так называемым гуманитарным основаниям (посещение мест захоронений, исполнение религиозных обрядов, болезни, несчастные случаи и т. п.), а также по другим уважительным причинам.

Пограничный режим устанавливается в полосе шириной до 5 км вдоль государственной границы в целях создания необходимых условий для ее охраны. Закон РФ «О Государственной границе Российской Федерации» относит к вопросам пограничного режима въезд (проход), временное пребывание, передвижение лиц и транспортных средств в пограничной полосе; хозяйственную, промысловую и иную деятельность, проведение массовых общественно-политических, культурных и лругих мероприятий в пограничной полосе; содержание и выпас скота у государственной границы; учет, содержание и использование российских маломерных судов и средств передвижения по льду; ведение промысловой, исследовательской, изыскательской и иной деятельности в территориальных и внутренних водах Российской Федерации, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов. Любое ограничение прав граждан в пограничной полосе, кроме вышеперечисленных, возможно лишь на основании закона.

В законодательстве РФ и ряда других стран для разрешения вопросов соблюдения режима государственных границ, урегулирования пограничных инцидентов, поддержания сотрудничества по пограничным вопросам предусмотрено на договорной основе создание института пограничных представителей (комиссаров, уполномоченных).

Положение о пограничных представителях Российской Федерации утверждено постановлением Правительства РФ от 15.05.1995 № 462. Вопросы, не урегулированные по каким-либо причинам пограничными представителями, разрешаются, как правило, по дипломатическим каналам.

С точки зрения международно-правового статуса государственных границ наибольшее значение имеют принципы их неприкосновенности и нерушимости. Принцип неприкосновенности запрещает насильственный захват и присоединение чужих территорий, односторонние действия по пересмотру границ, а соответственно, посягательство на границы других государств. Принцип нерушимости европейских границ нашел свое подтверждение, в частности, в Договоре об окончательном урегулировании в отношении Германии 1990 г.

В международном праве утвердилась норма, согласно которой смена территориального суверена или иные случаи возникновения проблемы правопреемства не дают правовых оснований для пересмотра границ. Согласно ст. 11 Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г. «правопреемство государств как таковое не затрагивает: а) границ, установленных договором; или b) обязательств и прав, установленных договором и относящихся к режиму границы». Это означает, что международные договоры, устанавливающие границу, не могут прекращаться по таким основаниям, как прекращение существования субъекта договора, его отмена, аннулирование и другим подобным обстоятельствам, предусмотренным в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. Этим обеспечивается стабильность договоров о границах. Практика международных отношений показывает, что в случаях правопреемства государство-преемник сохраняет границы государства-предшественника.

Пограничные договоры, как правило, являются бессрочными. Это, однако, не означает, что государственные границы при необходимости не могут изменяться «в соответствии с международным правом, мирным путем и по договоренности» .

Проблема международно-правового оформления границ стоит и перед государствами — участниками СНГ, поскольку бывшие административные границы СССР, ставшие для стран — участниц СНГ государственным и границами, требуют делимитации, демаркации и международно-правового оформления. Существует много спорных участков, что требует деликатного урегулирования.

Россия активно сотрудничает с государствами — участниками СНГ, но вопросам охраны государственных границ. Так, государства — участники СНГ заключили соглашения об охране государственных границ и морских экономических зон 1992 г., Соглашение о сотрудничестве по обеспечению стабильного положения на внешних границах стран — участниц СНГ 1992 г. и Договор о сотрудничестве в охране границ государств — участников СНГ с государствами, не входящими в Содружество 1995 г.

От государственных границ следует отличать демаркационные линии, которые появляются в результате вооруженного конфликта и последовавшего за ним военного перемирия. В качестве примера можно привести демаркационные линии на Ближнем Востоке (1949 г.), в Корее (1953 г., по 38-й параллели, существует до сих пор) и во Вьетнаме (1954 г.).

В упомянутых трех случаях ни одна из сторон не рассматривала эти линии в качестве государственной границы, а признавала их лишь в качестве временной линии размежевания вооруженных сил сторон конфликта, вдоль которой устанавливаются демилитаризованные зоны, чтобы предотвратить возникновение инцидентов.

В Родосских соглашениях 1949 г., заключенных Египтом, Сирией, Ливаном и Иорданией с Израилем, говорится: «Демаркационная линия перемирия ни в коем случае не должна рассматриваться как политическая или территориальная граница и устанавливается безотносительно к правам, притязаниям и позициям обеих сторон в том, что касается окончательного урегулирования палестинского вопроса» (п. 2 ст. 5). Аналогично в параграфе 6 Заключительной декларации Женевского совещания по Индокитаю 1954 г. отмечается, что «военная демаркационная линия… не может быть истолкована как являющаяся в какой-либо мере политической или территориальной границей» .

Другой характерной чертой демаркационных линий является их временный характер. Упомянутые соглашения о перемирии заключались в целях прекращения огня и создания условий для поисков мирных средств решения спорных вопросов. Обязанность воздерживаться от нарушения демаркационных линий не должна наносить ущерба позициям сторон, заинтересованных в отношении статуса и последствий установления таких линий согласно их особым режимам или как нарушающее их временный характер.

• [1] См., например: Пушкин С. М. Разграничение морских пространств: вопросы методологии в практике Международного Суда ООН // Международное право — International Law, 2010. № 3 (43). С. 21−32; № 4 (44). С. 11−17.