Защита прав человека в рамках правоохранительной деятельности Прокуратуры РФ и Следственного комитета РФ

В современном Российском государстве прокуратура позиционируется как неотъемлемый элемент конституционной правозащитной системы, и в юридической литературе неоднократно обращалось внимание на такую постановку вопроса^[1]. Деятельность прокуроров по защите прав и свобод человека и гражданина официально закреплена в Федеральном законе от 17.01.1992 № 2202−1 «О прокуратуре Российской Федерации» в качестве самостоятельной отрасли прокурорского надзора. Задачи прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определены в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов РФ. В связи с этим основная цель прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина — это достижение такого положения, когда эти права и свободы реально соблюдаются всеми органами и должностными лицами, когда граждане уверены, что их права и интересы надежно защищены, и что они в случае нарушения этих прав и свобод могут рассчитывать на помощь соответствующих государственных органов, в том числе и органов прокуратуры.

Правозащитный потенциал прокуратуры в силу закрепленных полномочий и возложенных обязанностей связан с реализацией субъектного конституционного права граждан на обращение в государственные органы (ст. 33 Конституции и ст. 10 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»), Обращение, поступившее в органы прокуратуры или должностному лицу, в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению и разрешению.

Защита и восстановление нарушенных прав граждан происходят в основном путем принятия по результатам рассмотрения обращений таких мер прокурорского реагирования, как внесение представления об устранении нарушений закона и (или) принесение протеста на противоречащее закону постановление по делу об административном правонарушении.

Действенным средством проявления правозащитного потенциала прокуратуры является ее участие в правотворческой деятельности (п. 4 ст. 1 и ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). В качестве целей участия прокуроров в правотворческой деятельности называют: защиту прав и свобод человека и гражданина; обеспечение верховенства закона; формирование единого правового пространства па территории страны; обеспечение согласованности юридических предписаний органов публичной власти; обеспечение регламентации решения вопросов местного значения; улучшение систематизации муниципальных правовых актов; снижение влияния бюрократических интересов, противоречащих потребностям населения; исключение из нормативных правовых актов и их проектов коррупциогенных факторов. Участие прокуроров в правотворческой деятельности присуще всем этапам развития российской прокуратуры. Объем и содержание полномочий прокуроров по осуществлению этой работы изменялись в зависимости от места и роли прокуратуры в государственном механизме России.

Правозащитной направленностью обладает и международное сотрудничество прокуратуры. В настоящий момент преступность перешагнула границы отдельных государств, в связи с чем возникла необходимость разработки адекватных мер межгосударственного характера по противодействию распространению таких деструктивных преступных проявлений, как наркобизнес, терроризм, похищение людей и др. По этому поводу Генеральная прокуратура РФ в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров РФ.

Деятельность прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина тесно связана с правозащитной деятельностью других государственных органов, в том числе и правоохранительных, за исполнением законов которыми прокуратура осуществляет надзор. Вместе с тем органы прокуратуры при выполнении поставленных перед ними задач взаимодействуют и с правозащитными общественными организациями. В частности, в системе взаимодействия прокуратуры с указанными структурами особо выделяют блок согласованных действий и решений со службой омбудсмена Российской Федерации. Хотя полномочия российского омбудсмена, как указывает М. С. Шалу мов, и носят государственно-властный характер, они не позволяют ему отменять или приостанавливать действия и решения органов, организаций и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан, самому привлекать виновных в нарушениях лиц к юридической ответственности^[2]. Следует подчеркнуть, что введение института Уполномоченного по правам человека, отнюдь не ущемляет полномочий прокуратуры в части выполнения задач, но защите прав и свобод граждан, а скорее касается лишь процессуальных аспектов ее деятельности.

В свою очередь, указанные процессуальные аспекты задают необходимость принципиально иного взаимодействия правозащитных институтов с прокуратурой и иными правоохранительными органами государства. Так, в соответствии с действующим законодательством взаимодействие прокуратуры и Уполномоченного по правам человека предполагается, в том числе и на инициативной основе, посредством заключения соответствующего соглашения, имеющего статус публичного договора. В целом же анализ полномочий прокуратуры РФ позволяет сделать вывод, что ее органы имеют особый статус в структуре институциональных гарантий и обладают весомым правозащитным потенциалом.

Изложенное выше показывает, что корреляция конституционных принципов защиты прав и свобод человека и правозащитных полномочий прокуратуры становится возможной ввиду ее включенности в конституционную систему защиты прав человека; целевых установок деятельности; обязательного исполнения прокуратурой конституционных норм-принципов.

По нашему мнению, не следует утверждать наличие у прокуратуры лишь исключительно надзорной функции. Безусловно, эта функция является преобладающей и должна сохранить свое доминирующее положение, но не надо забывать о таких перспективных направлениях развития прокурорского надзора, как международное сотрудничество, участие в правотворческой деятельности, рассмотрение индивидуальных и коллективных обращений граждан, иные формы взаимодействия с гражданским обществом. Представляется, что вышеуказанные направления развития органов прокуратуры будут способствовать устранению отрешенности общества от правоохранительной деятельности государства.

При определении места и роли прокуратуры в рассматриваемом механизме важное значение имеет его структура, в которой необходимо выделить статическую и динамическую стороны. Первая — характеризует внутреннее строение прокуратуры как целостного механизма, а также отдельные элементы этой системы, взятые в единстве: социальные нормы (нормативная основа); субъекты, объекты и характер связей между ними; гарантии; механизм реализации, включающий механизм охраны и механизм защиты прав и свобод; механизм юридической ответственности; механизм целеполагания, вне анализа и оценки которого нельзя ничего понять в управлении организационно-правовым механизмом обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина; специфические организационно-правовые средства (правовая культура, правовое сознание, законность, правопорядок).

Вторая — касается главным образом полномочий прокуратуры, процесса их реализации, взаимодействия с другими органами государственной власти. В основе анализируемого аспекта лежит динамика развития, которая зависит от социально-правовой активности личности, ее собственного отношения к правам и свободам.

Существенные изменения полномочий прокуратуры в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина связано с принятием Федерального закона от 22.12.2014 № 427-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О прокуратуре Российской Федерации“». Данный Федеральный закон распространил функции прокуратуры по надзору за исполнением законов и за соблюдением прав и свобод человека и гражданина на Следственный комитет РФ.

Следственный комитет РФ в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2010 № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» является федеральным государственным органом. Он представляет собой единую федеральную централизованную систему следственных органов и учреждений и действует на основе подчинения нижестоящих руководителей вышестоящим и Председателю Следственного комитета РФ (ст. 5 Федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации»). Следственные органы и учреждения Следственного комитета осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций, иных органов и в соответствии с законодательством РФ.

К основным задачам Следственного комитета РФ относятся в том числе следующие:

• — обеспечение законности при приеме, регистрации, проверке сообщений о преступлениях, возбуждении уголовных дел, производстве предварительного расследования, а также защита прав и свобод человека и гражданина;
• — оперативное и качественное расследование преступлений в соответствии с подследственностью, установленной уголовно-процессуальным законодательством РФ;
• — осуществление процессуального контроля деятельности следственных органов Следственного комитета и их должностных лиц;
• — организация и осуществление в пределах своих полномочий выявления обстоятельств, способствующих совершению преступлений, принятие мер по устранению таких обстоятельств.

Полномочия Следственного комитета и организация его деятельности определяются, помимо федеральных законов, Положением о Следственном комитете РФ и иными нормативными правовыми актами Президента РФ.

Президент РФ осуществляет руководство деятельностью Следственного комитета, утверждает Положение о Следственном комитете, устанавливает его штатную численность, в том числе штатную численность военных следственных органов Следственного комитета.

В соответствии со ст. 13 Федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации» Председатель Следственного комитета назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ без одобрения органа законодательной власти, как это было ранее. Председатель Следственного комитета ежегодно представляет Президенту РФ доклад о реализации государственной политики в установленной сфере деятельности, состоянии следственной деятельности и проделанной работе по повышению ее эффективности.

В рамках реформы судебной системы, которая продолжается в России на протяжении достаточно длительного периода, произошло разделение надзорных и исполнительных функций в рамках предварительного следствия, появился новый следственный орган в сфере уголовного судопроизводства — Следственный комитет РФ, составляющий единую централизованную систему следственных органов и действующий на основе принципа единоначалия. В свою очередь, создание Следственного комитета привело к существенному изменению полномочий органов прокуратуры. Наиболее ярко это выражается на стадии предварительного следствия, на которой полномочия прокурора были резко сокращены. В настоящее время прокурор не вправе принимать участия в следственных действиях на данной стадии, осуществление которых передано Следственному комитету в лице руководителя следственного органа.

• [1] Егорычев Л. Т. Прокуратура в системе органов государственной власти. М., 2010.
• [2] Шалумов М. С. Проблемы функционирования российской прокуратуры в условиях формирования демократического правового государства: автореф. дис… докт. юрид. наук. М., 2001. С. 33.