Нормативно-правовое обеспечение государственного регулирования и стимулирования развития туристской деятельности

Государственно-правовое регулирование любой предпринимательской деятельности, в том числе в сфере туризма, осуществляется в двух формах:

• а) прямое нормативно-правовое регулирование, то есть когда государственное регулирование осущест вляется путем издания различных правовых актов в сфере туристской деятельности^[1];
• б) непрямое или косвенное регулирование, осуществляемое всеми иными законными способами, включая применение различных нормативно-правовых актов в данной сфере. К этой форме регулирования отношений в сфере туризма следует относить: государственное прогнозирование и программирование; государственную регистрацию хозяйствующих субъектов; налоговое регулирование; защиту конкуренции; внешнеторговое, валютное и таможенное регулирование; техническое регулирование услуг, поддержку малого и среднего бизнеса; защиту прав потребителей; защиту права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и г. д. Каждый из перечисленных способов направлен на достижение конкретных целей и задач. Однако, учитывая социально-экономический потенциал, приоритетное стимулирующее назначение определено в основном в рамках прогнозирования и программирования. Остановимся на этом направлении государственной политики в сфере туризма подробнее.

Деятельность по прогнозированию развития туризма, прежде всего в форме утверждения соответствующих целевых программ, осуществляют Правительство РФ, Ростуризм, Правительство субъектов РФ, а также иные государственные органы и органы местного самоуправления в рамках предусмотренной для них компетенции.

Первым правовым актом программно-целевого характера в сфере туризма является «Концепция реорганизации и развития туризма в РФ», одобренная Указом Президента РФ от 22 декабря 1995 года. В Концепции даегся обоснование выбора целей развития сферы туризма, стратегия их достижения, способы решения стоящих задач. Наряду с мероприятиями организационно-распорядительного порядка, Концепцией было предусмотрено создание широкой нормативно-правовой базы развития туризма. Именно на основе положений Концепции была разработана и утверждена постановлением Правительства РФ первая федеральная целевая программа «Развитие туризма в РФ»¹.

Целевая программа положила начало организации долгосрочной согласованной деятельности многих государственных и него-^[2]

сударственных организаций. В программе были определены цели, конкретные задачи, этапы их решения, профильные и комплексные тематические мероприятия, органы и организации-участники программы, материально-финансовое обеспечение программы и др. Подчеркнем, что Программа учитывала решения и рекомендации Всемирной туристской организации, положения иных международных правовых актов, признанных Россией, в том числе как правопреемницей СССР^[3].

Для реализации Программы было предусмотрено: создание нормативно-правовой базы развития туризма, соответствующей мировому опыту и правовой практике; введение жесткой системы сертификации и лицензирования туристской деятельности; формирование легальных экономических механизмов стимулирования развития въездного (иностранного) и внутреннего туризма, привлечения инвестиций в эту сферу и защита внутреннего туристского рынка путем предоставления налоговых и таможенных льгот, государственных гарантий и иных мер государственной поддержки; создание благоприятных (в том числе правовых) условий для кооперации туристских, банковских структур, транспортных, гостиничных и страховых компаний в целях формирования высокотехнологичных комплексов туристского обслуживания и развития материально-технической базы отрасли.

В соответствии с перечисленными концептуальными программными положениями осуществления государственного регулирования сферы туризма был разработан и принят Федеральный Закон «Об основах туристской деятельности в РФ»^[4].

Заложенные первыми базовыми нормативно-правовыми актами основы государст венной политики в сфере туризма получили дальнейшее развитие в рамках соответствующих целевых программ. К наиболее актуальным продолжающимся федеральным целевым программам относятся: Федеральная целевая программа «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации» на 2011; 2018 гг."; государственная программа Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» на 2013;2020 годы. Остановимся на них подробнее. Особое значение имеет также «Стратегия развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года».

***.

Федеральная целевая программа «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации на 2011;2018 гг.» была утверждена Постановлением правительства РФ от 2 августа 2011 г. № 644. Согласно положению первичными государственными заказчиками Программы выступили Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации, Министерство регионального развития Российской Федерации, Федеральное агентство по туризму. В редакции Постановления Правительства РФ от 18 сентября 2012 г. № 936 государственными заказчиками определены Министерство регионального развития Российской Федерации, Федеральное агентство по туризму.

Как указывали авторы первой редакции программы, анализ возможных источников и объемов финансового обеспечения реализации Программы «Развитие внутреннего и въездного туризма» и программных механизмов осуществления государственных инвестиций показал, что достижение основной цели Программы — активизации развития внутреннего и въездного туризма возможно при условии финансирования мероприятий за счет средств федерального бюджета с привлечением средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников.

Согласно утвержденной программе общий объем финансирования на 2011;2018 гг. в ценах соответствующих лет составляет 139,5 млрд руб., в том числе: за счет средств федерального бюджета — 32,8 млрд руб. (23,5%)^[5]; за счет средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации — 9 млрд руб. (6,5%); за счет средств внебюджетных источников — 97,7 млрд руб. (70%)⁷.

Целью Программы «Развитие внутреннего и въездного туризма» является повышение конкурентоспособности российского туристского рынка, удовлетворяющего потребности российских и иностранных граждан в качественных туристских услугах. Согласно программе достижение поставленной цели будег обеспечиваться решением следующих основных задач: 1) развитие туристско-рекреационного комплекса Российской Федерации; 2) повышение качества туристских услуг; 3) продвижение туристского продукта Российской Федерации на мировом и внутреннем туристских рынках.

Следует подчеркнуть, что решение первой задачи планируется осуществить посредством комплексного развития туристской и обеспечивающей инфраструктуры туристско-рекреационных кластеров и формирования сети автотуристских кластеров, которые станут точками роста развития регионов и межрегиональных связей, активизировав вокруг себя развитие малого и среднего бизнеса. Элементы указанной сети планируется располагать на наиболее популярных маршрутах и федеральных трассах, а также вблизи мест, представляющих значительный туристский интерес.

Для решения второй задачи планируется реализовать ряд мероприятий, направленных на развитие системы подготовки кадров в сфере туризма, включая высшее и среднее профессиональное образование, повышение квалификации и переподготовку кадров. Значительный вклад в решение второй задачи будет обеспечен за^[6]

счет наделения контрольными и надзорными функциями за деятельностью субъектов туристской отрасли, в том числе за качеством предоставляемых ими туристских услуг, самих участников рынка, создавая при этом условия для организации и осуществления эффективной деятельности саморегулируемых организаций.

Для решения третьей задачи в течение всего срока реализации Программы планируется развертывание информационно-пропагандистских кампаний, создание сегей информационных центров и пунктов, организация и проведение межрегиональных, общероссийских и международных выставок, форумов и иных мероприятий, направленных на создание положительного имиджа Российской Федерации как привлекательного направления для туристов.

Отметим, что при выборе программного механизма государственного финансирования и осуществления государегвенных инвестиций для обеспечения развития внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации авторы программы в качестве перспективной формы реализации предпочитают развитие туристской инфраструктуры ограниченного числа субъектов Российской Федерации, наиболее перспективных с точки зрения развития внутреннего и въездного туризма, с использованием кластерного подхода, а также реализацию проектов федерального масштаба, направленных на ускоренное развитие межрегиональных туристских возможностей (маршрутов) и повышение качества услуг.

Избранный авторами программы кластерный подход предполагает сосредоточение на ограниченной территории предприятий и организаций, занимающихся разработкой, производством, продвижением и продажей туристского продукта, а также деятельностью, смежной с туризмом и рекреационными услугами. В рамках формирования туристско-рекреационных кластеров на основе научно обоснованных решений, а также с использованием механизмов государственно-частного партнерства предполагется создать необходимые и достаточные условия для скорейшего развития туристской инфраструктуры, а также сферы сопутствующих услуг.

Успешные технологии, примененные в нескольких пилотных туристско-рекреационных клаегерах, предполагается распространить на вес перспективные с точки зрения развития внутреннего и въездного туризма регионы страны, тем самым обеспечивая ускоренный возврат как государственных, так и частных инвестиций.

Как отмечают авторы программы основными факторами, сдерживающими рост конкурентоспособности Российской Федерации на международном рынке туристских услуг и, как результат, препятствующими реализации ее туристского потенциала, являются: слабо развитая, а в ряде регионов отсутствующая обеспечивающая инфраструктура туристских объектов, что является препятствием для привлечения частных инвестиций в туристскую сферу; низкий уровень развития туристской инфраструктуры (недостаточность, а в ряде регионов отсутствие средств размещения туристского класса и объектов досуга, неудовлетворительное состояние многих туристских объектов показа, отсутствие качественной придорожной инфраструктуры практически на всех автомагистралях страны); отсутствие доступных инвесторам долгосрочных кредитных инструментов с процентными ставками, позволяющими окупать инвестиции в объекты туристско-рекреационного комплекса в приемлемые для инвесторов сроки; невысокое качество обслуживания во всех секторах туристской индустрии вследствие недостатка профессиональных кадров^[7]; недостаточное продвижение туристского продукта Российской Федерации на мировом и внутреннем туристских рынках.

Преодолев указанные отраслевые ограничения и создав благоприятные условия для ее развития потенциально к 2020 г., Российская Федерация может войти в первую десятку стран — самых популярных направлений туризма.

Авторы программы определили риски целевого программирования, которые предполагали учитывать: формальный подход к формированию мероприятий в сфере туризма в региональных и муниципальных программах социально-экономического развития; отсутствие координации планируемых мероприятий по срокам их реализации; недостаточное или частичное финансирование из региональных бюджетов. В этой связи авторы отмечают, что отдельные регионы Российской Федерации, обладающие рекреационным потенциалом, нс имеют целевых программ по развитию туризма⁴. Соответственно, нс определен заказ туристской отрасли на товары и услуги в смежных отраслях экономики. Разделы, касающиеся развития инфраструктуры и туристских услуг, не включены в отраслевые программы.

Минимизация указанных рисков и негативных факторов возможна за счет механизмов государственной поддержки развития туризма на основе государственно-частного партнерства, рационального использования бюджетных средств и максимальной координации действий участников Программы в процессе развития наиболее перспективных туристско-рекреационных кластеров, наращивания внутреннего спроса на туристские услуги, а также создания новых рабочих мест.

Реализация мероприятий Программы «Развитие внутреннего и въеддноготуризма"осущсствляегсяв2этапа: 1) 2011;2014 гг.;2) 2015; 2018 годы. На первом этапе на конкурсной основе отобраны инвестиционные проекты для реализации на втором этапе Программы.

Согласно перечню мероприятий Федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011;2018 гг.)» в редакции от 18 февраля 2014 г. № 121 финансирование направлено на создание: туристско-рекреационного кластера «Золотое кольцо», туристско-рскрсационного кластера «Плес», туристско-рекреационного кластера «Рязанский», автотуристского кластера «Всплеск», туристско-рекреационного кластера «Псковский», туристско-рекреационного кластера «Белокуриха», автотуристского кластера «Золотые ворота», туристско-рекреационного кластера «Подлеморье», авто1уристскош кластера «Кяхта», автотуристского кластера «Байкальский», автотуристского кластера «Тункинская долина», туристско-рскрсационного кластера «Елец», автотуристского кластера «Задонщина», туристско-рекреационного кластера^[8]

«Абрау-Утриш», пуристско-рекреационного кластера «Эко-курорз Кавминводы», туристско-рскрсационного кластера «Насон-город», туристско-рскрсационного кластера «Кладезь земли Костромской», туристско-рекреационного кластера «Северная мозаика», туристско-рекреационного кластера «Никола-Ленивец», туристско-рекреационного кластера «Соленые озера», туристско-рекреационного кластера «Этическая Чувашия», туристско-рекреационного кластера «Кезеной-Ам», зурисгско-рекреационного кластера «Ярославское взморье», автотуристского кластера «Зарагиж», туристско-рскрсационного кластера «Ворота Лаго-Наки», туристско-рскрсационного кластера «Шерегеш», туристско-рекреационного кластера «Барнаул — горнозаводской город», автотуристского кластера «Самоцветное кольцо Урала», туристско-рекреационного кластера «Верхневолжский», зурисгско-рекреационного кластера «Центр активного отдыха и туризма Y.E.S.», зурисгско-рекреационного кластера «Амур», туристско-рскрсационного кластера «Остров Большой Уссурийский — Шантары», туристско-рскрсационного кластера «Раушсн», туристско-рекреационного кластера «Всесезонный туристический центр «Ингушетия»; а также на поддержку проектов создания туристских кластеров в Республике Тыва, проектов создания туристских кластеров в Республике Алтай, проектов создания туристских кластеров в перспективных регионах Российской Федерации^|0.^[9]

Кроме того, в течение всего срока реализации Программы будут проводиться мероприятия за счет привлечения средств всех источников финансирования, в том числе с участием бизнеса, направленные на повышение уровня профессиональной подготовки и переподготовки кадров индустрии туризма; внедрение современных технологий реализации туристских продуктов с использованием электронных программ; создание привлекательного имиджа национальных курортных территорий и эурисгского продукта; обеспечение прозрачной деятельности туристских компаний.

Важнейшими целевыми индикаторами и показателями Программы «Развитие внутреннего и въездного туризма» являются: численность граждан Российской Федерации, размещенных в коллективных средствах размещения; численность иностранных граждан, размещенных в коллекгивных средствах размещения; площадь номерною фонда коллекгивных средств размещения; инвестиции в основной капитал средств размещения (гостиницы, места для временного проживания); количество койко-мсст в коллективных средствах размещения; количество лиц, работающих в коллективных средствах размещения; количество лиц, работающих в туристских фирмах; объем платных туристских услуг, оказанных населению; объем платных услуг гостиниц и аналогичных средств размещения.

Ожидаемыми конечными результатами реализации и показателями социально-экономической эффективности программы «Развитие внутреннего и въездного туризма» являются: создание в различных субъектах Российской Федерации сети конкурентоспособных туристско-рекреационных и автогуристских кластеров, которые станут точками развития регионов и межрегиональных связей, активизировав вокруг себя развитие малого и среднего бизнеса (рост инвестиций в основной капитал средств размещения (гостиницы, места для временного проживания) на 26% по сравнению с 2010 г.); удовлетворение потребностей различных категорий граждан Российской Федерации в активном и полноценном отдыхе, укреплении здоровья, приобщении к культурным ценностям (рост численности граждан Российской Федерации, размещенных в коллекгивных средствах размещения, на 20% но сравнению с 2010 г.); повышение уровня занятости населения за счет создания дополнительных рабочих мест в сфере туризма (увсличение количества работающих в коллективных средствах размещения на 10% и работающих в туристских фирмах на 17% по сравнению с базовым уровнем 2010 г.); увеличение доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации за счет увеличения объема производства услуг в отрасли (увеличение объема платных туристских услуг, оказанных населению, в 2 раза и объема платных услуг гостиниц и аналогичных средств размещения в 1,9 раза по сравнению с 2010 г.); рост валовою внутреннего продукта и улучшение платежного баланса страны (рост численности иностранных граждан, размещенных в коллективных средствах размещения, в 2,4 раза по сравнению с 2010 года). Показателями социально-экономической эффективности Программы являются: интегральный общественный эффект от реализации мероприятий Программы -980,3 млрд руб.; интегральный коммерческий эффект от реализации мероприятий Программы — 231,3 млрд руб.; индекс прибыльности -1,1; период окупаемости частных инвестиций — 13 лет; интегральный бюджетный эффект от реализации мероприятий Программы — 574,4 млрд руб.; расчетный срок окупаемости бюджетных инвестиций (период возврата средств федерального бюджета) — 6 лет; доля бюджетных ассигнований (коэффициент участия государства) — 0,26 «.

В целях обеспечения согласованности действий при реализации федеральной целевой программы и организации эффективного взаимодействия структурных подразделений Федерального агентства по туризму, а также органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере туризма с Ростуризмом в рамках Программы «Развитие внутреннего и въездного туризма» приказом Ростуризма от 10 октября 2012 г. № 278 был утвержден координационный совег федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011— 2018 гг.)», действующий на общественных началах^[10][11].

Основной задачей координационного совега определено общее стратегическое управление программой посредством выработки единой политики, стандартов и подходов к реализации программы; формирования планов реализации мероприятий программы; координации деятельности участников реализации мероприятий программы. Согласно п. 2.6 Приказа координационный совет наделяется широкими полномочиями, среди которых следует отметить: осуществление конкурсного отбора и проведение экспертизы проектной документации, представленной субъектами Российской Федерации; формирование предложения о распределении субсидий между бюджетами субъектов Российской Федерации на софинансирование объектов и представление их Федеральному агентству по туризму для утверждения; принятие решений по уменьшению количества прошедших конкурсный отбор инвестиционных проектов либо размера их финансирования; формирование предложения по приостановлению или пропорциональному сокращению софинансирования за счет средств федерального бюджета мероприятий программы, реализуемых субъектом Российской Федерации и отобранных на конкурсной основе, с перераспределением высвободившихся средств между другими региональными проектами; определение значения весовых коэффициентов для каждого целевого индикатора и показателя результативности программы при оценке результативности соответствующих задач программы, а также для каждой задачи при интегральной оценке результативности программы.

Очевидно, что первичные задачи координационного совета связаны с достижением цели первого этапа программы «Развитие внутреннего и въездного туризма». Согласно Приложению к Приказу Ростуризма от 26 июня 2015 г. № 250-Г1р-15 «Об утверждении Реестра инвестиционных проектов субъектов Российской Федерации, включенных Координационным советом в перечень мероприятий федеральной целевой программы „Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011— 2012 гг.)“», в реестр проектов включено 68 объектов.

Решение приоритетных задач нро1раммы «Развитие внутреннего и въездного туризма» также возложено на Координационный совет по туризму при Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденный согласно Приказу Министерства культуры Российской Федерации от 1 октября 2012 г. № 1034 «Об утверждении Положения о Координационном совете по туризму при Министерстве культуры Российской Федерации».

Отметим, что результативность деятельности координационного совета раскрывается прежде всего определением основных мероприятий, направленных на раскрытие социально-экономического и культурного потенциала, создаваемого в рамках программы туристского рынка РФ. Отметим ключевые решения VIVII заседаний совета, прошедших в 2015 году.

VI заседание координационного совета прошло в г. Казань. Основные рекомендации совета касались вопросов реализации мероприятий программы «Развитие внутреннего и въездного туризма» и Стратегии развития туризма в РФ на период до 2020 г., утвержденной в том числе с целью развития туристского потенциала, заложенного Программой: провести комплексное исследование и обеспечить разработку унифицированных туристских паспортов регионов России и внедрить пилотные проекты в Тульской и Ярославской областях и Республиках Карелия и Бурятия; поддержать межрегиональные эуристские проекты «Восточное кольцо», «Красный маршрут» и «Великая волга»; представить ироекг системы показателей эффективности деятельности регионов в сфере туризма; проработать вопрос по определению регионов, представляющих наибольший взаимный туристский интерес и не имеющих между собой прямого авиационного и железнодорожного сообщения, и совместно с Минтрансом России рассмотреть возможность развития внутреннего сообщения между такими регионами России; оказать содействие органам исполнительной власти Российской Федерации в разработке и продвижении региональных туристских брендов; обеспечить ведение Национального календаря событий и разработку единого стандарта представления информации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере туризма для его формирования; сформировать список сотрудников региональных органов власти, отвечающих за модерирование региональных субпорталов Национального туристского портала.

(«Russia.Travel»); представить предложения по созданию туристских паспортов регионов России, их структуре и наполнению; представить в Федеральное агентство по туризму сведения по имеющимся и разрабатываемым туристским маршрутам в субъектах РФ для формирования единой базы маршрутной сети и размещения ее в автоматизированной информационной системе («Туризм»); представить предложения, но созданию и реализации туристских продуктов в рамках межрегиональных туристских проектов «Восточное кольцо» и «Великая Волга».

VII заседание координационного совета прошло 8−9 октября 2015 года. На заседании были рассмотрены вопросы развития водного, круизного и яхтенного туризма, инноваций в туризме, создания паспорта регионов, представлены механизмы государственной поддержки приоритегных региональных проектов и алгоритм их включения в действующие и вновь создаваемые целевые программы.

***.

Утвержденная от 27 декабря 2012 г. государственная программа Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» на 2013;2020 гг., подчеркиваег преемственность политики государства в сфере туризма. По мнению авторов программы, основными препятствиями к развитию туризма в России являются: существующий визовый режим; низкий уровень развития туристской инфраструктуры; отсутствие практики создания субъектами Российской Федерации благоприятных условий для инвестиций в средства размещения туристов и иную туристическую инфраструктуру; невысокое качество обслуживания во всех секторах туристской индустрии вследствие недостатка профессиональных кадров; недостаточно активное продвижение туристского продукта Российской Федерации на мировом и внутреннем туристских рынках. Приведенные факторы обусловили сущностное содержание программы.

Основной целью программы в сере туризма определено развитие туризма для приобщения граждан к мировому культурному и природному наследию. Достижение цели предполагается посрсдством решения следующих задач, отражающих установленные полномочия государственных органов власти в сфере туризма: повышение качества и доступности услуг в сфере внутреннего и международного туризма; создание благоприятных условий для устойчивого развития сфер культуры и туризма. Указанные задачи ориентированы на реализацию прав граждан, связанных с удовлетворением духовных потребностей, приобщением к культурно-историческим ценностям, удовлетворением потребностей в укреплении здоровья, активном и полноценном отдыхе, а также на укрепление взаимопонимания между народами, гражданского согласия, утверждение общечеловеческих ценностей; на формирование политических, нормативно-правовых, организационных, экономических, финансовых, кадровых, научных, материально-технических, информационных, методических и иных условий, необходимых для обеспечения устойчивого развития сферы туризма на период до 2020 года.

Для решения задачи повышения качества и доступности услуг в сфере внутреннего и международного туризма предусматривается выполнение подпрограммы «Туризм» и федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011;2018 гг.)», которые предусматривают: осуществление мер по встраиванию объектов культуры в систему туристской деятельности; проведение комплекса мероприятий по развитию туристско-рекреационного комплекса Российской Федерации; государственную поддержку осуществления отраслевых инфраструктурных проектов; развитие механизмов социального туризма как государственной и корпоративной поддержки туристских поездок к объектам культурного, исторического и природного наследия граждан с ограниченными возможностями, малоимущих и других социально слабо защищенных категорий граждан; развитие и продвижение культурно-образовательного туризма как основы для роста просвещенности, повышения культурного и образовательного уровня российского населения (в первую очередь учащейся молодежи), а также укрепления позиций Российской Федерации как привлекательного направления в глазах иностранных туристов; реализацию мер по продвижению туристского продуста Российской Федерации на внутреннем и зарубежных туристских рынках; обсспечение участия Российской Федерации в международных мероприятиях и организациях в сфере туризма; создание и обеспечение деятельности представительств Российской Федерации по туризму за пределами Российской Федерации.

Согласно обобщенной характеристике основных мероприятий подпрограммы «Туризм» ею предусмотрены мероприятия, направленные на развитие внугреннего и международного туризма, развитие инфраструктуры и сисгемы управления в сферах культуры и туризма; развитие фундаментальных и прикладных исследований в сферах культуры и туризма. Вместе с тем воплощение основных мероприятий программы направлено на увеличение количества повторных посещений, равномерное «географическое» распределение туристских потоков, нивелирование сезонности и увеличение продолжительности нахождения тегей в стране. Кроме того, авторы программы подчеркнули, что реализация мер государственною регулирования ориентирована на укрепление правовой защиты туристов и поставщиков туристских услуг; введение единой системы классификации объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы, пляжи; введение на территории Российской Федерации единой системы туристской навигации и ориентирующей информации для турист ов; введение добровольной единой системы аккредитации (классификации) экскурсоводов и гидов-псрсводчиков; утверждение профессиональных стандартов в сфере туризма; определение нормативных правовых оснований создания и развития деятельности центров профессиональной сертификации работников туриндустрии.

Отметим, что реализация государственной программы Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» на 2013; 2020 гг. запланирована в соответствии с конкретными основными приоритетами: укрепление единого культурного пространства на основе духовно-нравственных ценностей и исторических традиций народа России как многонациональной цивилизационной общности, сохранение единого культурного кода народа; сохранение культурного и духовного наследия России, самобытных традиций ее народов как всемирного достояния, национального богатства и основы единства российского общества; обеспечение максимальной доступности для широких слоев населения лучших образцов культуры и искусства; продвижение в культурном пространстве нравственных ценностей и образцов, способствующих культурному и гражданскому воспитанию личности; обеспечение инновационного развития отрасли туризма, вывод ее на лидирующие позиции в области применения современных технологий; усиление присутствия учреждений культуры в цифровой среде, создание необходимых условий для активизации инвестиционной деятельности в сфере туризма; совершенствование организационных и правовых механизмов, оптимизация деятельности организаций и учреждений, развитие государственно-частного партнерства, государственное поощрение меценатства, спонсорства и благотворительности; повышение роли государственно-общественного партнерства в развитии сферы туризма; недопущение пересмотра взглядов на историю России, ее роль и место в мировой истории; дальнейшая интеграция России в мировой культурный процесс; укрепление имиджа страны с богатейшей традиционной и динамично развивающейся современной культурой; использование культурного потенциала в интересах многостороннего международного сотрудничества; продвижение ценностей российской культуры в гуманитарном пространстве зарубежных стран; раскрытие культурного потенциала регионов России и поддержка региональных инициатив в сфере туризма; преодоление отставания и диспропорций в культурном уровне регионов; создание самобытных культурных кластеров и туристских брендов; укрепление материально-технической базы учреждений туризма; повышение конкурентоспособности туристского рынка Российской Федерации, удовлетворяющего потребности российских и иностранных граждан в качественных туристских услугах; формирование единого туристского пространства на территории Российской Федерации; максимальное вовлечение туризма в популяризацию и использование историко-культурного наследия; поддержка и развитие внутреннего и въездного туризма; формирование представления о Российской Федерации как о стране, благоприятной для туризма; повышение эффективности мер, обеспечивающих безопасность туризма, защиту прав и законных интересов туристов в России и за рубежом, а также своевременное обеспечение туристов необходимой информацией.

Объемы деятельности и мероприятий программы, широта ее географии предполагают существенные финансовые затраты. В частности, предполагается, что ассигнования консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, направленные на достижение целей и решение задач, но подпрограмме «Туризм», составят 66 386 061,6 гыс. руб.; а также по федеральной целевой программе «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011;2018 гг.)"-24 037 200тыс. рублей. Полагаем, что с целью достижения наибольшей социально-экономической отдачи от столь крупных вложений приоритетным показателем достижения целей и решения задач программы определены существенный прирост коллективных средств размещения, а также соответствующий прирост численности лиц, размещенных в коллективных средствах размещения. Кроме того, следует отмстить, что в рамках подпрограммы «Туризм» предусмотрен показатель для субъектов РФ — количество средств размещения, классифицированных в соответствии с системой классификации гостиниц и иных средств размещения, достижение которого напрямую связано с реализацией мероприятий субъекгами Российской Федерации.

Согласно «Общей характеристике участия субъектов РФ в реализации государственной программы» улучшение значений целевых показателей (индикаторов) предполагается достичь за счет: повышения прозрачности и открытости деятельности учреждений и организаций отраслей культуры и туризма; роста качества и эффективности государственного и муниципального управления в сферах культуры и туризма; повышения мотивации работников культуры и туризма; внедрения современных информационных и инновационных технологий в сферах культуры и туризма; увеличения объемов бюджетного и внебюджетного финансирования сфер культуры и туризма.

Обобщенные сведения по подпрограмме «Развитие туризма» в рамках двух направлений — внугреннего и международного, можно представить в табличной форме (см. табл. 1).

Развитие туризма 2011;2018 годы.

I.

со.

I.

Кроме того, особый интерес представляют сведения о планируемых изменениях в системе российских источников права в туризме в целях реализации программы (Основное мероприятие 4.1).

Поскольку туризм признается в РФ существенной составляющей инновационного развития страны¹³, государственное программирование туризма традиционно дополняется «С тратегиями» и «Концепциями». Так, на федеральном уровне распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 мая 2014 г. № 941-р утверждена «Стратегия развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года». Стратегия призвана заложить основу для понимания приоритетных задач в сфере туризма и является инструментом координации деятельности всех участников туристской индустрии посредством формирования планов работы органов исполни тельной власти и участников туристического бизнеса всех уровней, а также ориентации предпринимательской инициативы граждан в сфере туризма.

В утвержденной стратегии учтены мировые тенденции и современное состояние отрасли в контексте текущих и перспективных задач государственного управления в сфере экономики, культуры, работы с детьми и молодежью, социального обеспечения 1раждан, физической культуры и спорта, образования, содействия занятости и сохранения природных и культурно-исторических ресурсов нашей страны.

Стратегия развития туризма является частью долгосрочных программ социально-экономического развития РФ. а также коррелирует с задачами государственной программы РФ «Развитие культуры и туризма» на 2013;2020 гг. (см. табл. 2), продолжая реализовывать запланированные ранее мероприятия в сфере туризма.^[12]

Сведения об основных мерах правового регулирования в сфере реализации государственной программы РФ «Развитие культуры и туризма» на 2013;2020 годы.

Отметим, что содержание стратегии определяется следующими приоритетными задачами: закрепление и удержание достигнутых результатов; переориентация части потребительского спроса россиян на внутренний туризм; привлечение иностранных туристов; реализация стратегической роли туризма в духовном развитии, воспитании патриотизма и просвещении; обеспечение роста качества жизни населения. Как представляется, перечень основных направлений реализации стратегии раскрыт в задачах в существенно более широком спектре, нежели в рассмотренных нами ранее программах. Полагаем, что такое расширение направлений реализации стратегии, в том числе в векторе культурноисторических интересов государства и общества, вызвано как изменениями во внутренней политике, так и под влиянием внешнеполитических факторов, требующих усиления единства в обществе и большей внутренней ориентированности экономики.

В этой связи отметим, что сущность стратегии развития туризма определена такими приоритетами / принципами, как повышение качества жизни российских граждан путем гарантирования личной безопасности, а также высоких стандартов жизнеобеспечения; экономический рост, который достигается прежде всего путем развития национальной инновационной системы и инвестиций в человеческий капитал; наука, технологии, образование, здравоохранение и культура, которые развиваются путем укрепления роли государства и совершенствования государственно-частного партнерства; экология живых систем и рациональное природопользование, поддержание которых достигается за счет сбалансированного потребления, развития прогрессивных технологий и целесообразного воспроизводства природно-ресурсного потенциала страны; стратегическая стабильность и равноправное стратегическое партнерство, которые укрепляются на основе активного участия России в развитии многополярной модели мироустройства.

Также подчеркнем, что авторы стратегии рассматривают туризм как источник финансовых доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, средство повышения занятости и качества жизни населения, способ поддержания здоровья граждан, основу для развития социокультурной среды и воспитания патриотизма, а также мощный инструмент просвещения и формирования нравственной платформы развития гражданского общества.

При этом отмечено, что развитие и максимальная реализация огромного потенциала для развития внутреннего и въездного туризма, которым располагает Россия, является основной задачей стратегии.

Итак, в рамках стратегии рассмотрены следующие вопросы:

• — современное состояние и тенденции развития туризма в мире;
• — существующее состояние сферы туризма в РФ (этому вопросу посвящено более половины содержательной части с тратегии);
• — цель, задачи и стратегические ориентиры развития туризма в РФ;
• — основные направления и механизмы решения задач развития туризма: 1) развитие туристской инфраструктуры и формирование доступной и комфортной туристской среды; 2) повышение качества и конкурентоспособности туристского продукта РФ на внутреннем и мировом рынках; 3) реализация и усиление социальной роли туризма; 4) повышение эффективности системы управления и статистического учета в сфере туризма для обеспечения социально-экономического развития и роста качества жизни населения регионов РФ; 5) комплексное обеспечение безопасности туристской деятельности; 6) продвижение туристского продукта РФ на внутреннем и международном рынках; 7) интеграция сферы туристских услуг Крымского федерального округа в систему управления туризмом и профессиональное туристское сообщество РФ;
• — оценка рисков и пути их преодоления.

Относительно последнего пункта можно отметить такие негативные для России тенденции в развитии международного туризма, как-то, что РФ являегся одним из крупнейших доноров туристского потока в мире; несмотря на двузначный темп роста показателей въезда иностранцев в РФ, отечественная экономика не может эффективно использовать благоприятную тенденцию и зарабатывает на туризме почти в 5 раз меньше, чем другие страны при аналогичных темпах роста въездного туристского потока; международные событийные мероприятия, привлекающие въездной туристский поток в Россию, не в полной мере выполняют задачу по привлечению российских туристов и максимизации экономического эффекта от их проведения; усиливаются угрозы безопасности туристов на ставших для россиян традиционными направлениях массового туризма в результате действия политических, техногенных и природных факторов внешней среды; растущая конкуренция в сфере международного туризма делает туристскую отрасль низкоприбыльной, а внутренний туристский продукт РФ неконкурентоспособным по цене.

Вместе с тем, можно отметить и позитивные для России тенденции развития международного туризма: РФ демонстрирует в последние годы высокие темпы роста въездного потока и входит в десятку лидеров по приему иностранных граждан; в ближайшей перспективе рост показателей количества туристских прибытий сохранится, хотя темпы его уменьшатся; прогноз роста расходов туристов показывает, что, несмотря на неблагоприятную экономическую ситуацию в ряде стран, туристы не снижают уровень своих расходов и такая тенденция сохранится в ближайшее десятилетие; наибольший рост выездной активности показывают соседние с РФ страны Азиатско-Тихоокеанского региона, в то же время основными донорами туристского потока остаются развитые страны Западной Европы; в результате роста политической нестабильности в мире многие страны Ближнего Востока перестают быть привлекательной туристской дестинацией, в том числе и для россиян; растет количество туристских поездок жителей из стран с неустойчивой политической обстановкой, что создает возможность для усиления конкурентоспособности российского турпродукта на внутреннем и международном туристских рынках; в мире растет интерес к культурно-познавательному и природо-ориентированному туризму, что делает Россию наиболее привлекательной туристской дестинацией для российских и иностранных туристов; туризм стал существенной потребностью современного человека, от которой опытный путешественник не может отказаться даже в результате влияния экономических или политических угроз.

Кроме того, авторы стратегии отмечают, что продолжающийся процесс мировой глобализации и упрощение визовых формальностей для граждан России снимает административные барьеры, обеспечивающие отчасти искусственную конкурентоспособность отечественного туристского продукта на внутреннем рынке. Россияне привыкли путешествовать по миру и высоко ценят уровень сервиса, готовы потратить на отдых значительные средства и являются искушенными и требовательными туристами. Это диктует необходимость модернизации материально-технической базы, использования передовых инновационных технологий в сфере туризма и адаптации туристского продукта согласно запросам современного российского и иностранного потребителя. Вес указанные тенденции должны учитываться при разработке планов развития туризма в РФ.

Рассмотренные государственные программы выступают основой для формирования субъектами РФ соответствующих программ и концепций развития туризма.

Постановлением Правительства Волгоградской области от 23 апреля 2013 г. № 188-п была утверждена долгосрочная областная целевая программа «Развитие внутреннего и въездного туризма в Волгоградской области на 2013;2017 гг.» («Программы 2013;2017 гг.»). Согласно Паспорту «Программы 2013;2017 гг.» государственным заказчиком-координатором программы является Министерство культуры Волгоградской области. В числе основных исполнителей мероприятий «Программы 2013;2017 гг.» упоминаются в том числе Министерство культуры Волгоградской области, государственное казенное учреждение Волгоградской области «Агентство развития туризма». Общий объем финансирования программы должен составить 14 767 818,3 тыс. руб., из которых 1 867 000 тыс. руб. (12,642%) предполагается получить из федерального бюджета; 730 672,3 гыс. руб. (4,95%) — из областного бюджета, а остальную сумму планируется восполнить из внебюджетных средств.

Целью «Программы 2013;2017 гг.» провозглашено формирование на территории Волгоградской области конкурентоспособной туристской индустрии, обеспечивающей стабильный возрастающий поток туристов, способствующей социально-экономическому развитию Волгоградской области. Подчеркнем, что в качестве задач определен довольно широкий список результатов направлений деятельности: создание инженерной, зуристской, информационной инфраструктуры, соответствующей национальным стандартам; формирование конкурентоспособного туристского продукта, отвечающего запросам современных туристов; построение системы информирования потенциальных туристов о туристской инфраструктуре Волгоградской области и данном туристском продукте и обеспечение туристов информационным сопровождением в течение подготовки к отдыху и непосредственно во время пребывания на территории региона; формирование системы подготовки высококвалифицированных кадров различных профилей для туристической отрасли региона в структурном соотношении и в количестве, соответствующих потребностям данной отрасли.

Кроме того, посредством реализации «Программы 2013; 2017 гг.» в 2017 г. планируется достижение следующих целевых показателей: число туристских прибытий в год — 2 млн человек; среднее количество дней, проводимых туристом в Волгоградской области, — 5 дней; средний объем оставленных одним туристом денежных средств — 15 000 руб.; число рабочих мест в туристской индустрии, включая объекты общего питания, — 80 тыс. мест; количество мест в коллективных средствах размещения — 38 000 койко-мест; среднегодовая загрузка коллективных средств размещения — 60%; нижний порог сезонных колебаний туристского спроса — 35%; годовой объем гостиничных услуг — 13 956 млн руб.; площадь номерного фонда коллективных средств размещения (тыс. кв. м) — данный показатель будет указан после проведения исследований и социологических опросов, дополнительно разработанных статистических и информационно-аналитических материалов в сфере туризма.

Вполне очевидно, что декларируемые намерения, а также задачи стратегического развития Волгоградской области на период до 2020 г., провозглашенные в разделе 1 «Оценка текущего состояния туристической отрасли Волгоградской области», соответствуют федеральным целевым программам «Развитие внутреннего и въездного туризма в РФ на 2011;2018 гг.», «Развитие культуры и туризма на 2013;2020 гг.». Вместе с тем прсдставляется необоснованным ограничение реальной практической эффективности «Программы 2013;2017 гг.», определенное перечнем неконкретных, за исключением первого, основных мероприятий Программы:

• 1) разработка и совершенствование туристского продукта Волгоградской области через создание туристско-рекреационного кластера «Бальнеологический комплекс „Эльтон“», Палласовский район и конкурентоспособного туристского продукта на его основе;
• 2) продвижение регионального туристского продукта на российском и международном рынках;
• 3) совершенствование нормативного, аналитического и методического обеспечения туристической отрасли;
• 4) повышение качества туристских услуг.

По аналогии с федеральным правительством администрация Волгоградской области утвердила дополнительный программный механизм развития туризма — «Концепцию развития внутреннего и въездного туризма в Волгоградской области на период до 2020 г.»^[13]. Отметим, что концепция развития туризма в Волгоградской области, как и федеральная стратегия, основана на долгосрочных планах «устойчивого развития экономики и стабильности»^[14]. В этой связи отметим, что согласно пункту 1.1 «Стратегии социально-экономического развития Волгоградской области до 2025 г.» туризм определен как одна из сфер деятельности, определяющих приоритетные направления социально-экономического развития.

Отмечая в пункте 3.2.9 «Анализ развития потребительского рынка, малого предпринимательства, туризма» рост спроса на услуги общественного питания, услуги по организации отдыха и развлечений, культуры, спорта и туризма, авторы «Стратегии социально-экономического развития Волгоградской области до 2025 г.» отметили, что развитие туризма в Волгоградской области также в последние годы имеег положительную динамику, которая сохранится в перспективе. В частности, ожидается увеличение организованного въездного и внутреннего потоков до 620 тыс. человек в 2025 году. Учитывая среднестатистическое потребление одним туристом в сутки всей совокупности услуг на сумму не менее 500 руб., годовой объем потребления платных туристских услуг на территории Волгоградской области за счет роста туристского потока к 2025 г. до 1 950 млн руб., а увеличение налоговых поступлений в бюджеты всех уровней составит в среднем 215,25 млн рублей. Вместе с этим по объему туристических услуг Волгоградская область значительно уступает другим регионам ЮФО, в первую очередь Краснодарскому и Ставропольскому краям. Соответственно, развитие сферы туризма в долгосрочной перспективе не будет выделено в качестве стратегического приоритета в силу еегественных причин, географического положения и др. Однако развитие таких объектов туризма как оз. Эльтон, Волго-Ахтубинская пойма может иметь большое значение на региональном уровне.

Определяя перспективное содержание кластерной политики (пункт 3.2.10), авторы связали формирование туристско-рекреационной территории на базе особо охраняемой природной территории регионального значения природного парка «Волго-Ахтубинская пойма» с развитием Волгоградской агломерации, а туристско-рекреационное развитие (этнический, экологический, научно-познавательный туризм) с развитием Эльтонской зоны. При этом авторы стратегии социально-экономического развития Волгоградской области до 2025 г. отмечают необходимость развития новых видов потребительских кредитов, в том числе санаторно-курортных и туристических.

Разрабатывая сценарий инновационного социально ориентированного развития (пункт 6.3), авторы подчеркивают особое значеиие развития муниципальных образований, в том числе в рамках образования и развития туристско-рекреационных зон с высоким уровнем оказания услуг сервиса на территориях с уникальными природно-климатическими условиями. При этом туристско-рекреационные кластеры на территориях с уникальными природными ресурсами и природными ландшафтами, богатым историко-культурным наследием, определены в качестве одного из основных приоритетов социальной и экономической политики на втором этапе реализации стратегии (2013;2020 гг.).

Важнейшие положения «Стратегии социально-экономического развития Волгоградской области до 2025 г.» в сфере развития туризма определены в пункте 7.1.2 «Социальная политика, здравоохранение, образование, культура». В частности, раскрыто содержание задач развития туристско-рекреационного комплекса на территориях зон опережающего развития: но Волгоградской агломерации — формирование туристско-рекреационной территории на базе особо охраняемой природной территории регионального значения природного парка «Волго-Ахтубинская пойма»; по Эльтонской зоне экономического развития — строительство бальнеологического санатория на оз. Эльтон; развитие этнического, экологического, научно-познавательного туризма. При этом отмечен приоритет экологической политики, но сохранению и развитию сети особо охраняемых природных территорий, в которую входят природные парки «Волго-Ахтубинская пойма», «Донской», «Эльтонский», «Нижнехоперский», «Щербаковский», «Цимлянские пески», «Усть-Медведицкий» (пункт 7.3). Авторы подчеркнули, что реализация проектов развития территорий природных парков позволит обеспечить инвестиционную привлекательность, создать современный высокодоходный комплекс услуг в сфере туризма, отдыха и оздоровления для жителей Волгоградской области.

Возвращаясь к анализу «Концепции развития внутреннего и въездного туризма в Волгоградской области на период до 2020 г.», отметим, что согласно статье 1 Концепция определяется как базовый документ, определяющий вектор развития туристской ограсли региона, который ляжет в основу разработки и реализации последующих планов, программ и отдельных проектов. «Концспция развития внутреннего и въездного туризма в Волгоградской области на период до 2020 г.» содержит анализ состояния региональной сферы туризма, определение приоритетных направлений туризма, развитие которых будет способствовать социально-экономическому развитию региона, укрупненный перечень мероприятий, необходимых для дальнейшего развития туризма в Волгоградской области, а также планируемые результаты, выраженные в целевых показателях.

Согласно аналитической справке Концепции среди прочих элементов туристской индустрии в Волгоградской области широко представлена сеть предприятий общественного питания, культурно-досуговых учреждений и мест массового отдыха. Авторы отмечают, что в Волгоградской области в настоящее время разработано более 120 туристско-экскурсионных маршрутов, из них маршруты культурно-познавательного (мемориально-исторического) туризма — 51, экологического туризма — 43, активного туризма — 26, религиозного туризма — 8, событийного туризма — 3. При этом из общего количества туристско-экскурсионных маршрутов около 40 процентов ориентировано на детско-юношескую целевую аудиторию. Очевидно, что такая направленность туристско-экскурсионной деятельности определена тем, что основную часть в общем туристском потоке составляют организованные школьные группы и студенты из субъектов РФ.

Вместе с тем авторы «Концепции развития внутреннего и въездного туризма в Волгоградской области на период до 2020 г.» отмечают тенденцию к увеличению в общем объеме туристического потока семейных туристов, а также туристов — потомков участников Сталинградской битвы и Великой Отечественной войны. Очевидно, что значимость мемориально-исторического туризма в Волгоградской области обоснована сосредоточением большого числа объектов военно-исторической тематики. Наибольшее внимание туристов привлекают: музей-заповедник «Сталинградская битва», мемориальный комплекс «Героям Сталинградской битвы» на Мамаевом кургане, скульптура «Родина-мать зовет!», дом Павлова, мельница Гергардга, мемориал в селе Россошка. Солдатское поле и др. Кроме того, особый интерес вызывают такие культурно-исторические достопримечательности, как историко-этнографический и архитектурный музей-заповедник «Старая Сарспта», Волгоградский музей изобразительных искусств имени И. И. Машкова, Иловлинский музей культуры и быта, центр национальных культур «Алтын-Hyp», Волжская ГЭС и др.

Можно согласиться с мнением авторов «Концепции развития внутреннего и въездного туризма в Волгоградской области на период до 2020 г.» о том, что основными проблемами, препятствующими развитию внутреннего и въездного туризма в Волгоградской области, являются: неудовлетворительное состояние обеспечивающей инфраструктуры; слабо развитая туристская индустрия; слабое продвижение регионального туристского продукта на российском и международном рынках; несовершенство законодательства в сфере туризма. Вместе с гем представляется необоснованным причисление к таким факторам проблемы правовых дефиниций и несовершенство статистического учета в сфере туризма. Отмстим, что первый вопрос нс имеет прямой определяющей связи с факторами развития туризма, а является дискуссионным в контексте приоритетных полемических тем в доктринальных изысканиях по юридической технике. Проблема статистического учега также представляется безосновательной с учегом важнейших статистических показателей в туризме, закрепленных в нормативных актах РФ^[15], деятельности Росстата и международной практике ЮН ВТО.

Целью развития внутреннего и въездного туризма в Волгоградской области авторы концепции определили увеличение туристского потока и улучшение качества предоставляемых туристских услуг, выраженное в целевых показателях. При этом для достижения цели сформулированы следующие задачи: увеличение объема туристского потока; увеличение объема платных туристских услуг, оказанных населению; увеличение объема платных услуг гостиниц и иных средств размещения; увеличение количества койко-мест в коллективных средствах размещения. Очевидно, что цель и направления деятельности по ее достижению (задачи), сформулированные в Концепции нс имеют региональной специфики и выражают общую идеологию развития туризма в России. Следует подчеркнуть, что инструментарий реализации цели и задач развития внутреннего и въездного туризма в Волгоградской области также имеет общий (за исключением указания субъекта) характер (пункт 5): разработка и инициирование принятия базовых нормативных правовых актов, обеспечивающих эффективную региональную политику в сфере туризма; информационно-консультационное обслуживание в туристско-информационном центре Волгоградской области, представление регионального туристского продукта на туристских выставках и мероприятиях; совершенствование системы мониторинга в сфере туризма, предоставление информации и оказание методической помощи субъектам туристской отрасли и органам местного самоуправления муниципальных образований Волгоградской области; работа по привлечению внебюджетных источников, участие в грантах, конкурсах; реализация совместных проектов с субъектами туристской отрасли региона, организация мероприятий, разработка методических рекомендаций.

Основным мероприятием в рамках Концепции определено создание на территории Волгоградской области духовно-патриотического туристского кластера «Территория побед», состоящего из трех взаимосвязанных сегментов: Волгоград — «Патриотический импульс»; Камышин — «Источник воли к жизни»; Волжский — «Воплощение культуры отдыха и рекреации». Отметим, что в рамках кластера «Территория побед» планируется создание объектов обеспечивающей и туристской инфраструктуры: причально-пристанных сооружений, коммуникационных сетей, велодорожек, создание условий для маломобильных групп населения для доступа к туристским объектам, туристская навигация, обустройство пляжных зон, музейные экспозиции.

В завершении обзора Концепции укажем ожидаемое к 2020 г. значение целевых показателей эффекгивности: численность граждан РФ, размещенных в коллективных средствах размещения ;

640 тыс. человек; численность граждан иностранных государств, размещенных в коллективных средствах размещения — 23,7 тыс. человек; объем платных туристских услуг, оказанных населению, — 4 390,2 млн руб.; объем платных услуг гостиниц и аналогичных средств размещения — 1 965,9 млн руб.; объем туристского потока — 1 121 тыс. человек; количество разработанных новых экскурсионных и туристических маршрутов для посещения детьми и молодежью (по отношению к уровню 2014 г.) — 19. Отметим, что важнейший показатель (разработка новых маршрутов), позволяющий прогнозировать потенциальный прирост прибытий за счет повторных посещений, очевидно, представляется авторам Концепции второстепенным. Однако при этом ожидаемые показатели эффективности явно необоснованно завышены. Так, по данным Росстата, объем туристского потока в 2014 г., выраженный только в количестве размещенных в коллективных средствах размещения, в Краснодарский край, обладающий уникальными туристскими ресурсами в год зимней Олимпиады, составил 3 649 006 человек, что более чем в десять раз превышало туристский поток в Волгоградской области (291 166 человек). Вместе с тем площадь номерного фонда коллективных средств размещения в 2014 г. в Краснодарском крае составляла 2 574 841,7 м² на 1 684 единицы гостиниц и аналогичных средств размещения, а в Волгоградской области — 125 634,1 м² на 238 единиц средств размещения. Вполне очевидно, что для достижения в 2020 г. заявленного показателя требуется по крайней мере двукратное увеличение количества койко-мест и средств размещения.

***.

Федеральные программы и программы субъектов получают свое продолжение в муниципальных программах. Первой долгосрочной муниципальной программой г. Волгограда, утвержденной приказом Комитета молодежной политики и туризма администрации Волгограда от 28 декабря 2011 г., была ведомственная целевая программа «Возрождение имиджа города-героя Волгограда как туристического центра» (далее — «Возрождение имиджа»). Последний этап ее реализации на 2013;2014 гг. был утвержден приказом Комитета молодежной политики и туризма администрации от 21 января 2013 года.

Подчеркнем, что заложенный в программе «Возрождение имиджа» стратегический потенциал, задекларированный в отдельных ее положениях, вполне соответствует целям федеральных и областной целевых программ. Согласно паспорту программы ее цель — создание условий, способствующих эффективному использованию имеющегося туристского потенциала, а также развитию перспективных видов туризма, формированию и продвижению новых туристических продуктов. Однако при этом сформулированная в программе задача соответствует цели лишь частично: «Проведение информационно-рекламного обеспечения деятельности в сфере туризма и продвижение туристского продукта Волгограда на российском и мировом рынках». Кроме того, сформулированная задача как выражение основного и единственного направления деятельности явно нс способствует достижению определенных в программе целевых индикаторов и показателей. Здесь же отметим, что отдельные индикаторы и показатели программы имеют общий характер:

• — индикаторы — прирост количества прибывших туристов; численность населения, проинформированного о туристических ресурсах Волгограда;
• — основные показатели — количество новых туристско-экскурсионных маршрутов; количество организаций, принявших участие в конкурсах; количество участников мероприятий; численность представителей целевой аудитории города; количество пользовательских помещений.

Полагаем, что выявленные несоответствия можно объяснить «некомпетентностью в данном вопросе Комитета молодежной политики и туризма», о чем сообщается разделе 2 «Содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения», «Возрождение имиджа города-героя Волгограда как туристического центра» на 2013;2014 гг., а также абсолютной ориентированностью Комитета преимущественно на реализацию полномочий в сфере молодежной политики.

Следует также отметить, что отдельные вопросы вызывает обоснование финансирования мероприятий программы. В частности, неясным осталось целевое назначение мероприятий, проводимых в рамках международного молодежного обмена (п.п. 1.2 проведение конкурса «Учись без границ»), с общим финансированием в 960 тыс. руб. за период действия программы. Подчеркнем, что согласно «Отчегу о результатах реализации мероприятий ведомственной целевой программы „Возрождение имиджа города-героя Волгограда как туристического центра“ на 2012 г.» из средств, выделенных на реализацию программы, было профинансировано участие «учащихся технического колледжа» в международной молодежной конференции «За мирное будущее». Цель конференции — «поддержка ядерного разоружения, продвижение идей мира и мирного сосуществования среди молодых людей разных государств, обмен культурным опытом». Также, согласно упомянутому огчету, было профинансировано участие молодежи в международном конкурсе «Учись без границ». Цель конкурса — «приобщение молодежи к культуре Польши, а также укрепление международных связей в сфере молодежной политики, содействие формированию общественно-политической активности школьников».

Кроме того, 2 млн 60 тыс. руб. предполагаегся потратить на проведение презентации туристского продукта Волгограда в рамках всероссийских, международных мероприятий туристической направленности (п.п. 1.5). Однако финансирование мероприятий, прямо соответствующих заявленной цели программы (п.п. 1.1, 1.6) планируется ограничить суммой в 792 тыс. рублей. Кроме того, вызывает вопросы обоснованность, а также собственно возможность выявления взаимосвязи информационно-рекламной деятельности Комитета молодежной политики и туризма администрации Волгограда и показатели прироста прибывших туристов, определенных в Приложении 1.

В последний год действия программы (2014 г.) стратегия ее реализации не изменилась. Итак, целью программы определено создание условий, способствующих эффективному использованию имеющегося туристского потенциала, а также развитию перспективных видов туризма, формированию и продвижению новых туристских продуктов. Задачи, как и в предыдущие годы, сформулированы авторами исключительно в рамках продвижения продукта и нс связаны с заявленной целью. При этом в ряду мероприятий, направленных на решение задач, традиционно перечислены: 3 городских конкурса, трансляция рекламного видеоролика в кинотеатрах перед сеансами, а также в социальных сетях, проведение конкурса «Учись без 1раниц» с участием 30 старшеклассников, проведение промотура для 10 представителей образовательных организаций, региональных органов власти и общественных объединений, проведение информационного тура для 20 руководителей и представителей волонтерских центров, участие в практическом мероприятии административной направленности и областного значения, участие в реализации совместного с ФГАОУ ВПО ВолГУ проекта «Школа гостеприимства», участие в Международной туристской выставке «Ингурмаркет». Подчеркнем, что, стремясь добиться определенных в программе показателей продвижения (в представлении Комитета, очевидно, понимаемого исключительно как рекламу), исполнители суммировали число посещений киносеансов, международной выставки, страничек в социальных сетях, а также областного мероприятия органов исполнительной власти. Кроме того, еще раз отметим, что большая часть мероприятий, как и раннее, проводилась в рамках молодежной политики, а не туризма. Кроме указанного, данный тезис подтверждается особым местом в реализации мероприятий МУ ГМЦ «Лидер».

Приказом Комитета молодежной политики и туризма администрации Волгограда от 26 мая 2015 г. № 47/1 утверждена ведомственная целевая программа «Создание условий для развития туризма на территории Волгограда» на 2015;2017 годы. Цель npoipaMмы определена в ее названии — содействие развитию въездного туризма, рост числа туристских прибытий. В качестве задач указаны: создание условий для повышения туристской привлекательности и роста качества услуг в сфере туризма; создание условий для формирования и продвижения конкурентноспособного туристского продукта города-героя Волгограда; развитие событийного туризма. При сталь общих задачах, за исключением последней, авторы сформировали широкий перечень целевых индикаторов и показателей: прирост валового дохода от туристского продукта в год; прирост числа значимых мероприятий межрегионального, всероссийского и международного уровня; прирост количества иногородних участников мероприятий; количество организаций, вовлеченных в реализацию проектов; количество организаций, прошедших сертификацию; количество интерактивных программ, реализуемых на территории города; количество разработанных проектов; количест во человек, адресно ознакомленных с туристскими продуктами Волгограда; количество туристских прибытий в Волгоград.

Предваряя практический раздел характеристикой состояния туристского рынка г. Волгограда, авторы программы привели очевидные статистические данные, а также изложили ожидаемые оценочные суждения о состоянии транспортной и дорожной инфраструктуры города. Вместе с тем остались не вполне ясными тезисы авторов об отсутствии в г. Волгограде турпредприятий, предлагающих конкурентноспособный турпродукт, об отсутствии «готовых» турпродуктов, о неразвитости основных видов туризма, о безучастности общественности к проблеме продвижения турпродукта, о невысоком уровне квалификации кадров в туризме (пункт 2 «Характеристика выявленных проблем»). Последнее замечание вызывает непонимание, в том числе с учетом отсутствия каких-либо разъяснений и аргументов, а также ошибочных знаний авторов программы о вузах города, осуществляющих подготовку бакалавров направления «Туризм» (пункт 6)^|7.

С учетом перечисленных выше цели, задач и индикаторов возникает вопрос об обоснованности выбора мероприятий. Большая часть из них, как и в предшествующих муниципальных программах, имеет явно выраженный рекламный характер. Кроме того, следует обратить внимание на целесообразность и обоснованность столь явного приоритета направленности мероприятий на деятельность МУ ГМЦ «Лидер» (пункт 2 «Система программных мероприятий»)^[16][17].

• [1] Более подробно о них см. в разделе «Источники права в туризме». — 16 —
• [2] Постановление Правительства РФ от 26 февраля 1996 № 177: (ред. от17.11.2000) «О Федеральной целевой программе «Развитие туризма в РоссийскойФедерации""// Собрание законодательства РФ. 1996. 11 марта (№ 11). Ст. 1038 ;Российская газета. 1996.21 марта (№ 54).
• [3] См.: Письмо МИД РФ от 13 января 1992 г. № 11/Угп «Об осуществлении прав и выполнении обязательств, вытекающих из международных договоров, заключенных СССР».
• [4] См. в разделе «Источники права в туризме».
• [5] Очевидно с целью сохранения федеральных средств и использования их сбольшей практической, в том числе перспективной эффективностью, из32,8 млрд руб. 30,2 млрд руб. предусмотрено на капитальные вложения.
• [6] Указанное финансирование представлено в редакции Постановления от18 февраля 2014 г. № 121. Очевидно, в связи с оптимизацией расходной частипрограммы, а также под влиянием внешних факторов, существенно ограничивших бюджетный потенциал РФ, финансирование было ограничено по всем показателям. Так, в редакции Постановления от 2 августа 2011 г. № 644 общий объемфинансирования на 2011;2018 гг. в ценах соответствующих лет составляет332 млрд руб., в том числе: за счет средств федерального бюджета — 96 млрд руб.(28,9%); за счет средств консолидированных бюджетов субъектов РоссийскойФедерации — 25 млрд руб. (7,5%); за счет средств внебюджетных источников -211 млрд руб. (63,6%).
• [7] Здесь следует отметить, что проблема недостатка профессиональных кадров разрешается в том числе деятельностью таких саморсгулирусмых организаций, как «Ассоциация вузов в туризме и сервисе».
• [8] Отметим, что проблема несогласованности действий федеральных органов иорганов власти субъектов РФ в сфере туризма проявляется не только в отсутствиив перспективных туристских регионах целевых программ развития, но и в отсутствии единообразия в имеющихся программах, несмотря на утвержденную приказом Ростуризма № 66 еще в 2007 г. типовую структуру региональной программы.
• [9] Отметим, что заложенные программами развития туризма механизмы реализуются нс только через кластерный подход, но и посредством последовательных мероприятий по расширению средств и способов продвижения национального туристского продукта. В частности, ведется работа по внедрению информационной туристской системы в форме Национального туристического портала (URL: http://pre.nissia.travel'tours'). Кроме того, согласно плану мероприятий Ростуризма продолжается работа по созданию и развитию национальной системы туристской навигации.См.: «Дорожная карта» по предоставлению отчетности о выполнении Плана реализации Стратегии по развитию туризма до 2020. URL: http://www.russiatourism.ni/data/Filc/ncws Й1с/2014/Дорожная%20карта%20по%20прсдоставлснию%20отчст-ности%20о%20выполнении%2011лана%20реализации%20Стратегии%20по%20развитию%20туризма%20до%202 020%20года.рб1'; «План мероприятий по реализации Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 г.» :(утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от II ноября 2014 г.)№ 2246-р // Собрание законодательства РФ. 2014. 24 нояб. (№ 47). Ст. 6577.
• [10] «Указанные показатели были скорректированы в сторону уменьшенияв сравнении с Постановлением от 2 aeiycra 2011 г. № 644.
• [11] Приказ Федерального агентства по туризму от 10 октября 2012 г. № 278"Об утверждении положения о координационном совете Федеральной целевойпрограммы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011;2018 годы)»».
• [12] См.: Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФна период до 2020 г.: (утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября2008 г. № 1662-р) // Собрание законодательства РФ. 2008. 24 нояб. (№ 47).Ст. 5489; Стратегия инновационного развития Российской Федерации на периоддо 2020 г.: (утв. распоряжением Правительства РФ от 8 декабря 2011 г. № 2227-р)// Собрание законодательства РФ. 2012. 2 янв. (№ 1). Ст. 216.
• [13] Постановление Администрации Волгоградской области от 5 июня 2015 г.№ 295-п «Об утверждении концепции развития внутреннего и въездного туризма в Волгоградской области на период до 2020 г."// Волгоградская правда. 2015.17 июня (№ 106).
• [14] См.: Постановление Губернатора Волгоградской области от 13 февраля2015 г. № 127 «Об утверждении плана обеспечения устойчивого развития экономики и социальной стабильности Волгоградской области на 2015;2017 г.» :(ред. от 20.07.2015) // Волгоградская правда. 2015. 25 февр. (№ 33); ЗаконВолгоградской области от 21 ноября 2008 г. № 1778-ОД «О стратегии социально-экономического развития Волгоградской области до 2025 г.»: (рсд. от 22.11.2013)// Волгоградская правда. 2008. 3 дек. (№ 225−226).
• [15] См.: Об утверждении Официальной статистической методологии оценкичисла въездных и выездных туристских поездок: приказ Росстата № 510 от 12 августа 2014 года.
• [16] В тексте программы указаны «специалисты по специальности».
• [17] Полагаем, что особое отношение авторов программы к сформированному этой организацией продукту / проекту явно нс способствует стимулированию работы по созданию конкурентоспособного продукта.