Русское законодательство. 
Лекции по общей теории права

Градовский. Начала русского государственного права. Т. I.

Коркунов. Русское государственное право. II. С. 28−88. Его же.

Указ и закон. С. 289−357.

Русскому государю, как монарху самодержавному, принадлежит неограниченная власть и в осуществлении законодательной функции он не связан обязанностью соглашения с каким-либо другим органом. От его единой воли зависит решение всех законодательных вопросов.

Отсюда многие заключают, что всякое Высочайшее повеление есть закон. Из безграничности власти монарха выводят полное безразличие обязательной силы всех его велений. Всем проявлениям Высочайшей воли приписывают одинаковую силу и тем самым отвергают возможность различать законы и Высочайшие указы, имеющие силу лишь под условием непротиворечия их законам. В таком смысле высказался еще Сперанский, и с тех пор это воззрение остается господствующим в нашей юридической литературе.

Однако, если обратиться к основным законам, в них нельзя не заметить весьма определенно выраженное стремление установить различие между законами и другими Высочайшими повелениями.

Порядок составления и отмены законов, а также их форма определены особыми, специальными правилами, неприменясмыми к другим Высочайшим повелениям. Так, относительно составления законов ст. 50 постановляет, что «все предначертания законов рассматриваются в Государственном совете»; относительно внешней формы законов ст. 53 дает общий перечень всех разнообразных форм, в каких у нас издаются законы, а ст. 54 и 55 указывают различия внешней формы новых законов и дополнений к законам, прежде изданным, требуя для новых законов непременно Высочайшей подписи и допуская издание дополнений на основании словесно выраженной Высочайшей воли; наконец, ст. 73 говорит, что законы отменяются тем же самым порядком, каким издаются.

Установив, таким образом, признаки закона, в отличие от других Высочайших повелений, Основные Законы предусматривают затем в ст. 77 и возможность случаев противоречия Высочайших повелений закону, уполномочивая представлять о таких противоречиях от подчиненных мест — сенату, а от сената самой верховной власти.

Но, может быть, все эти постановления основных законов выражают собою именно только стремление, неосуществимое на деле в абсолютной монархии? И с этим нельзя согласиться. Безграничность власти вовсе не предполагает непременно безразличности велений. Пользующийся неограниченной властью может сам намеренно придать разным своим велениям и разную силу, а потребность в проведении такого различия между велениями, установляющими общие, основные начала, и велениями, определяющими частности, чувствуется в каждом государстве. В частности, и у неограниченного монарха, одинаково призванного своею властью и установлять общие руководящие начала государственной деятельности, и определять отношения к выдвигаемым жизнью частным конкретным вопросам, не может не явиться потребность в возможно строгом разграничении актов, долженствующих иметь общее руководящее значение, от относящихся только к преходящим условиям минуты. Для этого необходимо присвоить тем и другим актам, законодательным и правительственным, строго определенные и легко различимые формы. Никаких человеческих способностей не хватит на то, чтобы, постоянно имея дело с множеством разнообразных конкретных случаев, встречаясь с неотложными, постоянными запросами минуты, соблюсти в разрешении всего этого пестрого разнообразия дел сколько-нибудь последовательное осуществление раз принятых в руководство общих начал, если начала эти не будут выражены в особой, отличающей их законодательной форме, если всякое частное отступление от них не будет, так сказать, подчеркиваемо необходимостью облекать его в ту же внешнюю форму, в какой установлены и самые эти начала. Если такого внешнего различия форм законодательных и собственно правительственных актов не будет установлено, на каждом шагу окажется опасность недостаточно обдуманных и даже совершенно бессознательных отступлений. Каждому отдельному человеку в его частной деятельности не легко выдерживать последовательное проведение раз принятых принципов под давлением окружающей среды, столкновений с противоречивыми интересами других людей, затруднений, порождаемых практическими условиями деятельности. А в государственном управлении, в силу чрезвычайной сложности условий и разнообразия задач деятельности, эта Збб трудность соблюсти последовательность сказывается еще сильнее. Между тем, непоследовательность, отсутствие системы в государственном управлении еще большее зло, чем в частной деятельности; последствия бессистемности тут еще гибельнее, благодаря отсутствию естественного, объединяющего стимула, каким в частной деятельности служит непосредственный личный интерес.

Таким образом, в неограниченной монархии не меньше, чем при какой-либо другой форме правления, дает себя чувствовать потребность обособления из общей сферы верховного управления особого разряда актов верховной власти, имеющих особую, отличительную форму, придающую им высшую, безусловную силу, значение законодательного акта. Такое обособление возможно и без ограничения власти монарха, потому что и абсолютный монарх может проявлять свою волю в различных формах, из которых одним может быть присвоено высшее значение, другим — низшее. Неограниченный монарх имеет даже меньше побуждений отступать от строгого соблюдения этих форм, чем монарх конституционный. Раз власть монарха в делах законодательных ограничена соучастием народного представительства, для монарха может представляться весьма соблазнительным расширять, как можно больше, область применения своих односторонних велений, в которых он не связан согласием парламента. Конституционный монарх не всегда может быть уверен в согласии парламента на задуманные им меры или постановления. Он может встретить оппозицию к принятию и таких мер, которые он считает безусловно необходимыми. В совершенно иные условия деятельности поставлен абсолютный монарх. И в законодательстве, и в управлении он одинаково неограничен, одинаково полновластен. Поэтому у него не может быть никакого интереса не соблюдать им самим установленных форм законодательных актов. И соблюдая эти формы, он остается так же свободен, как и действуя в порядке управления. Только у отдельных советников монарха, стремящихся подчинить его всецело своему одностороннему и исключительному влиянию, может явиться интерес устранять применение более сложных форм обсуждения законодательных актов, форм, обусловливающих участие более широкого круга советников. Но самому монарху строгое соблюдение раз установленных форм законодательства не может представляться стеснительным. Его власть будет проявляться тем свободнее, чем полнее, всестороннее, обдуманнее будет предварительное обсуждение его предначертаний. Выслушав многих и по возможности независимых советников, монарху в своем решении будет тем легче стать выше одностороннего влияния узких, партийных или своекорыстных стремлений того или другого отдельного советника. Смешения форм законодательства и управления могут требовать личные интересы приближенных к монарху лиц, оберегающих свое влияние на него, но сама по себе неограниченность власти монарха отнюдь не предполагает такого безразличия актов законодательства и актов управления.

Итак, мы должны признать, что не всякое Высочайшее повеление закон, а лишь то, которое состоялось согласно ст. 50 Основных Законов, т. е. по предварительному обсуждению в Государственном совете. Но Государственный совет выполняет только совещательную функцию. Он сам никаких вопросов не решает, а только высказывает по делам, зависящим от разрешения Верховной власти, мнение: единогласное мнение, если единогласие состоится, или «разные мнения», если голоса разделятся. Но все эти мнения Государственного совета для Государя не обязательны. Государь, выслушав или, как писалось при Александре I в манифестах, «вняв мнению Государственного совета», свободно постановляет решение согласно или мнению большинства, или мнению меньшинства, или хотя бы свое собственное решение, вовсе не нашедшее себе выражение в совете.

Вопреки высказанному в нашей литературе весьма авторитетному мнению (А. Д. Градовского), мы не можем отождествлять различия словесных и подписанных Высочайших повелений с различием законов и указов. С одной стороны, и законы, издаваемые при участии Государственного совета, не всегда утверждаются Высочайшею подписью. Нередко утверждение совершается, хотя и собственноручно Государем, но не подписью, а словами «быть по сему», а в других случаях и словесно выраженным соизволением на утверждение данного законопроекта. Постановление ст. 54 Основных Законов, что «новый закон постановляется не иначе, как за собственноручным Высочайшим подписанием», существенно ограничено в своем значении следующею 55 статьей, допускающей издание «дополнений» закона и без собственноручного Высочайшего подписания. А при современном развитии законодательства, большинство новых законов могут быть рассматриваемы как дополнения уже существующих. С другой стороны, требование Высочайшей подписи в силу ст. 66 Основных Законов распространяется и на такие акты Верховной власти, которые совершенно чужды законодательного характера, например, при пожаловании или лишении дворянства, назначении на высшие должности, выдаче из казны денежных сумм и т. п. Это объясняется, конечно, тем, что собственноручная Высочайшая подпись гарантирует не более глубокое и разностороннее обсуждение, не большую обдуманность, а только большую достоверность данного акта, его подлинность и потому требуется во всех более важных актах независимо от того, имеют ли они законодательный характер, или нет.

Ко всему этому надо добавить, что мнение Градовского основывалось, главным образом, на допущенной в издании 1857 г.^[1] опечатке в тексте ст. 77 Основных Законов. В подлинном тексте этой статьи в изданиях 1832 и 1842 гг. говорилось о праве представлять о замеченных противоречиях объявляемых Высочайших повелений всякому закону, в какой бы форме он ни был издан, а благодаря опечатке издания 1857 г., получился такой смысл, будто представлять можно лишь о противоречии закону, изданному за Высочайшим подписанием.

Что касается отдельных стадий образования закона, то у нас, при отсутствии народного представительства, право почина принадлежит только правительству: прежде всего Государю, но, кроме того, это право предоставлено Сенату и Синоду, которые также могут вносить на обсуждение государственного совета законодательные вопросы. Но министры правом законодательного почина не пользуются, так как на внесение в совет законопроектов они должны каждый раз испрашивать особое Высочайшее соизволение. Сам Государственный совет правом почина также не пользуется: он может обсуждать лишь внесенные в него законопроекты.

Обсуждение законопроектов происходит сначала в одном из департаментов совета, служащих как бы подготовительными комиссиями, а затем в общем собрании, членами которого, кроме лиц, особо назначаемых Высочайшей властью, являются по должности своей все министры. Мнения совета представляются Государю в кратких выписках из журнала заседания, называемых мемориями. Высочайшая воля по обсужденным в совете законодательным вопросам выражается, смотря по важности предмета, или письменно, или словесно, и притом в различных формах, в зависимости от того, утверждается ли мнение большинства или нет. Утверждение мнения большинства совета совершается или собственноручным Высочайшим надписанием слов «быть по сему» или отметкой Высочайшей резолюции за подписью председателя совета. В других случаях Высочайшая воля выражается или именным указом за подписанием Высочайшего имени, или словесным Высочайшим повелением, объявляемым совету его председателем.

Внешние формы наших законов весьма разнообразны. Можно различать полную и сокращенную формы законодательных актов. Полная форма представляет расчленение на три части: 1) самый текст закона; 2) мнение Государственного совета, определяющее порядок перехода от старого порядка к новому, и 3) повеление Государя об обнародовании и введении закона в действие. Текст закона носит различные наименования: устава, учреждения, положения, правил. Но этому различию названий на практике не соответствует определенное различие в содержании. Повеление Государя об обнародовании и введении в действие выражается в именном указе Правительствующему Сенату. В случае же издания особо важных законов, Государь, кроме того, непосредственно обращается к подданным с манифестом, объявляя в нем об издании нового закона и объясняя мотивы, вызвавшие его издание.

Но такая полная форма применяется сравнительно редко. Чаще она сокращается. Реже всего издаются манифесты как непосредственное обращение верховной власти к подданным. Затем часто дело обходится и без именного указа Сенату. В таком случае законодательный акт слагается только из двух частей: 1) мнение Государственного совета и 2) самого текста закона. Если же закон не обширен, то текст его заключается в самое мнение Государственного совета. Немногосложные законы составляются иногда и из одного только именного указа Сенату: указ этот содержит в таком случае и самый текст закона и повеление Сенату его обнародовать и привести в исполнение.

Обнародование законов совершается у нас через посредство Правительствующего Сената (по первому департаменту), который рассылает новые законы при введениях в равные ему и при указах в подчиненные ему присутственные места и, кроме того, печатает их во всеобщее сведение в Собрании узаконений и распоряжений правительства. Этим обеспечивается возможность как правительственным учреждениям и лицам, так и частным лицам ознакомиться с содержанием вновь издаваемых законов. Но постановления нашего законодательства, относительно момента вступления в силу вновь издаваемых законов, представляются весьма неопределенными и неудобными. Постановления эти, относящиеся еще к законодательству прошлого столетия, имеют в виду обеспечение известности нового закона только присутственным местам, а не населению, и редижированы весьма неопределенно. Прежде всего, наши Основные Законы (ст. 57 и 58) установляют как бы два следующих друг за другом обнародования одного и того же закона. Ст. 57 Основных Законов говорит, что «законы обнародоваются во всеобщее известие Сенатом», а по ст. 58 «обнародование закона в губернии принадлежит токмо губернскому правлению». Но, так как вся территория империи разделена на губернии, то, спрашивается, какую же силу имеет обнародование закона Сенатом? Затем по смыслу ст. 59 Основных Законов для присутственных мест закон получает силу, и должен быть ими применяем раньше, чем он сделается обязательным для частных лиц. В самом деле, ст. 59 говорит, что «в присутственных местах каждый закон восприемлет свою силу и должен быть прилагаем к делам не прежде, как со дня получения его в том месте, к исполнению коего оный подлежит». Следовательно, всякое присутственное место, в том числе и Сенат, и губернское правление, должны применять новые законы со времени их получения, а обнародовать их они могут, конечно, только после получения, и момент получения никогда не может совпадать с моментом обнародования. Между тем, закон должен получить силу одновременно и для частных лиц, и для присутственных мест, обсуждающих их права и обязанности на основании нового закона. Сила закона в том и заключается, что им определяются права и обязанности. Несообразные выводы, получаемые из буквального смысла постановлений Основных Законов о вступлении закона в силу, объясняются единственно тем, что постановления эти определяют порядок ознакомления с содержанием вновь издаваемых законов только для присутственных мест. О том, что считать моментом обнародования закона «во всеобщее известие», в них нет никакого указания. Начало ст. 59 лишь общим образом определяет, что «закон получает обязательную силу не прежде, как со дня его объявления». Но что надо считать днем объявления — не указано. Правда, в учреждении Правительствующего Сената, в примечании к ст. 19, говорится, что указом Сената определено: «распубликование закона в Собрании узаконений имеет значение официального его обнародования», и это, казалось бы, можно понимать так, что такое распубликование и определяет момент получения законом обязательной силы для частных лиц. Но и такое толкование приводит к несообразному выводу. Приняв его, пришлось бы признать, что для частных лиц закон получает обязательную силу раньше, чем для присутственных мест, потому что рассылка Сенатом новых законов совершается именно в листах Собрания узаконений. Таким образом, остается принять, как это делается и в практике, и в литературе, что и для частных лиц закон получает силу с того же времени, как и для присутственных мест, и, следовательно, в действительности прежде его обнародования «во всеобщее известие». И к этому присоединяется еще и то неудобство, что для каждого отдельного присутственного места время вступления закона в действие определяется особо и потому может быть различно.

Во всяком случае, принятый у нас порядок делает неизбежным различие во времени вступления закона в действие в различных местностях и при наших расстояниях это различие может быть очень велико. Поэтому, зная время распубликования закона в Собрании узаконений, мы не можем еще определить время вступления его в силу. Для этого необходимо для каждой местности в отдельности определить еще время получения закона местными присутственными местами.

• [1] Сохранившейся и в издании 1892 г.