Муниципальное право как комплексная отрасль права, наука и учебная дисциплина

В результате изучения главы студент должен:

знать

• о муниципальном праве как науке и учебной дисциплине;

уметь

• • определять место и роль муниципального права как комплексной отрасли права в правовой системе РФ;
• • устанавливать сферу регулирования муниципального права;
• • юридически правильно квалифицировать факты и основания возникновения, изменения и прекращения муниципально-правовых отношений;
• • раскрывать понятие и особенности муниципальных правовых актов как источников муниципального права;
• • анализировать и сравнивать источники муниципального права;

владеть навыками

• проведения юридической экспертизы уставов муниципальных образований и иных муниципальных правовых актов на соответствие Конституции и Закону о местном самоуправлении 2003 г.

Муниципальное право — отрасль российского права

В российском правоведении термин «муниципальное право» употребляется в трех значениях. Им обозначаются отрасль права, область научных знаний и учебная дисциплина.

Слово «муниципалитет» происходит от латинского тиnicipium. Munus по латыни значит «тяжесть, тягота, бремя», a capio, recipio — «беру, принимаю». Поэтому муниципалитетом называлось городское управление, берущее на себя бремя решения общегородских задач, распоряжения хозяйственными средствами.

В соответствии с ч. 2 ст. 2 Закона о местном самоуправлении 2003 г. в законах и иных нормативных правовых актах РФ слова «местный» и «муниципальный», однокоренные с ними слова и словосочетания, их содержащие, применяются в одном значении — в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.

Муниципальное право как отрасль права представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе организации местного самоуправления, решения населением муниципального образования непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в установленном законом порядке.

Становление правовой отрасли муниципального права связано с реформированием власти в территориальных единицах, начало которому положили Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР», на основе принципов местного самоуправления, принятием огромного массива нормативных актов на уровне Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.

Следует признать, что в учебной и научной литературе продолжается дискуссия о самостоятельности отрасли муниципального права. И, если одни авторы отмечают, что «в юридической науке самостоятельность муниципального права как отрасли права доказана и не вызывает сомнений»^[1], другие не спешат включать муниципальное право в список признанных отраслей российского права^[2], осторожно замечая, что отрасль законодательства о местном самоуправлении формируется наряду с такими новыми образованиями, как законодательство о банках, приватизации, банкротстве, налогах^[3].

Так, В. И. Васильев рассматривает муниципальное право как «подотрасль конституционного права, регулирующую одну из форм народовластия, а именно — муниципальную власть»^[4]. В. А. Баранчиков, отмечая, что предмет муниципального права уже, чем комплекс отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, полагает, что комплексной отрасли муниципального права не существует, и признает только комплексный характер российского законодательства о местном самоуправлении^[5]. К предмету же муниципального права упомянутые ученые относят только те общественные отношения, которые связаны с организационно-правовой стороной местного самоуправления.

Примечательно, что многие муниципалисты, поддерживающие идею самостоятельной комплексной отрасли муниципального права, вместе с тем признают допустимой постановку вопроса о муниципальном праве как подотрасли конституционного права^[6]. Ученые, полагающие, что большинство норм муниципального права имеет «двойную прописку», т. е заимствуется из иных (первичных) отраслей права, тем не менее отмечают, что муниципальное право обладает также своими собственными муниципально-правовыми нормами^[7]. Иногда нормы муниципального права делятся на самостоятельные, т. е. специально посвященные регулированию вопросов организации и функционирования местного самоуправления, и производные от норм других отраслей права^[8].

Однако более обоснованной представляется позиция, сформулированная в работах О. Е. Кутафина, В. И. Фадеева, И. В. Выдрина, Н. А. Богдановой, Н. С. Бондаря и других ученых, согласно которой муниципальное право является самостоятельной отраслью российского нрава, поскольку имеет самостоятельный предмет и метод регулирования, а также особый круг источников^[9].

Статус муниципального права как самостоятельной отрасли права проявляется в ряде обстоятельств. Во-первых, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, и, во-вторых, местное самоуправление качественно отличается от государственного управления. Таким образом, и нормативная основа муниципальных отношений обособлена от иных отраслей права. Кроме того, особенности правовой природы местного самоуправления обусловили и уникальное сочетание императивных и диспозитивных методов правового регулирования соответствующих правоотношений.

Муниципальное право обладает собственными чертами по сравнению с другими отраслями российского права.

Муниципальное право — комплексная правовая отрасль. Комплексный характер муниципального права исследователи объясняют по-разному: О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев — наличием в нем сфер тесного взаимодействия с первичными отраслями права^[10]; М. В. Баглай и Б. Н. Габричидзе — комплексным характером отношений, входящих в его предмет^[11]; В. В. Пылин, С. Д. Князев и Е. Н. Хрусталев — фактом его возникновения на стыке других отраслей права^[12]. Однако все ученые отмечают, что муниципальное право регулирует самые разнообразные общественные отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления, в том числе по формированию органов местного самоуправления, земельные, налоговые, бюджетные и др. Многие из этих отношений, соответственно, регулируются нормами других отраслей права (конституционного, административного, гражданского и т. д.). Поскольку, как и любая другая отрасль права, муниципальное право представляет собой упорядоченную совокупность правовых норм, постольку среди этих норм есть нормы и других отраслей права — конституционного, административного, гражданского, финансового и др.

Муниципальное право — новая отрасль российского права. Связано это с тем, что до Октябрьской революции 1917 г. местное самоуправление в Российской империи существовало, однако муниципальное право нс успело выделиться в качестве самостоятельной отрасли из государственного права. После появления РСФСР, а затем СССР местное самоуправление было упразднено и заменено системой местных органов государственной власти — местных советов. В этот период «не было необходимости в формировании специальной отрасли права, которая имела бы своим предметом исключительно местные органы государственной власти: отношения, связанные с организацией и деятельностью местных органов государственной власти, в тот период регулировали такие отрасли права, как государственное (конституционное) право, административное право, а также другие отрасли права»^[13]. Возрождение местного самоуправления в начале 90-х гг. XX в. обусловило потребность в специальной отрасли права, регулирующей отношения в сфере местного самоуправления.

Муниципальное право как самостоятельная отрасль права имеет свой предмет — общественные отношения, на которые направлено регулирование его норм.

Предметом муниципального права является круг общественных отношений, складывающихся в сфере местного самоуправления.

Под предметом муниципального права С. Д. Князев и Е. Н. Хрусталев^[14], Е. С. Шугрина^[15] понимают общественные отношения, возникающие в процессе реализации населением своего права на местное самоуправление; А. И. Коваленко^[16], Н. Л. Пешин^[17], Т. М. Бялкина и М. В. Карасева^[18] — общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

А. Н. Кокотов и А. С. Саломаткин определяют в качестве предмета муниципального права местное самоуправление как комплекс общественных отношений, регулируемых многими отраслями права^[19]. «Муниципальное строительство или муниципальное устройство, — пишут ученые, — задают своеобразие предмета муниципального регулирования в целом»^[20]. И. В. Выдрин рассматривает предмет муниципального права как комплекс общественных отношений властно-управленческого, организационного и финансово-экономического свойства, складывающихся в местном самоуправлении^[21]. При определении общего предмета муниципального права О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев своеобразие системы отношений связывают с особой сферой общества — сферой местного самоуправления^[22].

В структуре предмета муниципального права выделяются три наиболее крупных группы общественных отношений:

• 1) общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления, формирования и развития его основ, среди которых отношения, связанные:
  • — с образованием и преобразованием муниципальных образований, установлением и изменением их границ, выявлением мнения населения по данным вопросам;
  • — определением организационной структуры местного самоуправления, принятием и регистрацией уставов муниципальных образований, формированием и организацией работы выборных и иных органов местного самоуправления, избранием (назначением) выборных и иных должностных лиц местного самоуправления, избранием (назначением) выборных и иных должностных лиц местного самоуправления, организацией их работы, организацией муниципальной службы;
  • — установлением компетенции органов и должностных лиц местного самоуправления, разграничением полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти;
  • — организацией межмуниципального сотрудничества (создание объединений муниципальных образований и др.), формированием органов территориального общественного самоуправления, иных общественных структур в системе местного самоуправления;
• 2) общественные отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения населением и (или) органами местного самоуправления, среди которых отношения, связанные:
  • — с управлением муниципальным имуществом, средствами местных бюджетов, установлением местных налогов и сборов;
  • — реализацией полномочий местного самоуправления по решению вопросов образования, культуры, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, торгового, бытового и иного обслуживания населения, а также строительства, землепользования, транспорта, охраны общественного порядка и иных вопросов, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований;
  • — социально-экономическим развитием муниципального образования, формированием его материально-технической базы (создание муниципальных предприятий и учреждений, принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития и т. д.);
  • — решением органами местного самоуправления вопросов, нс отнесенных Конституцией, федеральным законодательством к вопросам местного значения соответствующего муниципального образования, а также к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из компетенции соответствующих органов местного самоуправления законодательством РФ или субъекта РФ;
• 3) общественные отношения, связанные с реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (такая возможность предусматривается Конституцией на основе соответствующего закона)^[23].

Своеобразие предмета муниципального права проявляется, во-первых, в том, что муниципальные правоотношения являются четко выраженными, возникают, развиваются и прекращаются на территории конкретных муниципальных образований: городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов и внутригородских территорий городов федерального значения.

Во-вторых, муниципальные правоотношения носят комплексный характер, так как местное самоуправление является комплексным правовым институтом, который охватывает почти всех сферы общественной жизни на территории муниципального образования. Отношения в сфере местного самоуправления расположены на стыке конституционного, административного, финансового, земельного, гражданского и других отраслей права и требуют при своем регулировании учета интересов как государства, так и гражданского общества.

Наконец, муниципальные правоотношения почти всегда осуществляются специальным субъектом: это либо население, которое непосредственно, т. е. путем референдума, других форм прямого волеизъявления, решает вопросы местного значения, либо орган или должностное лицо местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению данных вопросов^[24].

В каком-то смысле муниципальное право — «микромодель национального права России», поскольку «любая из территориальных единиц местного самоуправления есть элементарная модель общества, воспроизводящая внутри себя его основные закономерности, институты противоречия»^[25].

Учитывая изложенное, под предметом муниципального права следует понимать общественные отношения, возникающие в связи с закреплением и регулированием территориальных, экономических, правовых основ местного самоуправления и государственных гарантий его осуществления; организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления; полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также по реализации ими отдельных государственных полномочий, переданных им в установленном законом порядке.

Важным критерием определения самостоятельности отрасли права является наличие специфического сочетания методов правового регулирования. Под методом правового регулирования муниципального права следует понимать совокупность приемов, способов, средств воздействия на участников общественных отношений, возникающих в процессе деятельности населения по осуществлению местного самоуправления.

Под методами правового регулирования муниципального права следует понимать совокупность приемов, способов, средств воздействия на участников общественных отношений, возникающих в процессе осуществления и организации местного самоуправления.

В муниципальном праве сочетаются императивный и диспозитивный методы правового регулирования, поскольку муниципально-правовые отношения характеризуются комплексным характером и сочетают в себе как публичные, так и частные составляющие.

Таким образом, муниципальное право России — это комплексная отрасль права, представляющая собой упорядоченную совокупность правовых норм, направленных на регулирование общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, т. е. самостоятельным решением населением муниципального образования непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

• [1] Костюков, А. Н. Муниципальное право как отрасль российского права / А. II. Костюков. — М., 2003. — С. 19.
• [2] См., напр.: Общая теория государства и права: академ. курс: в 2 т. / пол ред. М. II. Марченко.- М., 1998. — Т. 2. — С. 239−247; Сырых, В. М. Теория государства и права: учебник / В. М. Сырых. — М., 2004. — С. 244, и др.
• [3] См.: Теория государства и права: учебник для вузов / иод ред. В. М. Корельского и В. Д. Перевалова. — М., 2002. — С. 331.
• [4] Васильев, В. И. О предмете муниципального права // Журнал рос. права. — 2006. — № 5.
• [5] См.: Баранчиков, В. А. Указ. соч. — С. 75−83.
• [6] См., напр.: Выдрин, И. В. Муниципальное право России: учебник для вузов / И. В. Выдрин. — М., 2004. — С. 9.
• [7] См.: Костюков, А. Н. Муниципальное право как отрасль российского права. — С. 24; Кутафин, О. Е. Муниципальное право Российской Федерации / О. Е. Кутафин, В. И. Фалеев. — М., 2006. — С. 11.
• [8] См.: Ковешников, Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия / Е. М. Ковешников. — М., 2002. — С. 151.
• [9] См., напр.: Кутафин, О. Е. Муниципальное право Российской Федерации / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. — М., 2006; Выдрин, И. В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект): дис… д-ра юрид, наук / И. В. Выдрин. — Екатеринбург, 1998; Богданова, Н. А. К вопросу о конституционной природе местного самоуправления / Н. А. Богданова. — М., 1996; Бондарь, Н. С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации / Н. С. Бондарь. — Ростов н/Д, 1998.
• [10] См.: Кутафин, О. Е. Муниципальное право Российской Федерации / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. — М., 2000. — С. 35.
• [11] См.: Баглай, М. В. Конституционное право Российской Федерации / М. В. Баглай, Б. 14. Габричидзе. — М., 1996. — С. 486.
• [12] См.: Князев, С. Д. Российское муниципальное право / С. Д. Князев, Е. II. Хрусталев. — Владивосток, 1997. — С. 8; Пылин, В. В. Муниципальное право: учеб, пособие / В. В. Пылин, П. П. Глущенко. — СПб., 2000. — С. 17−18.
• [13] Кутафин, О. Е. Муниципальное право Российской Федерации / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. — М., 2006. — С. 11.
• [14] См.: Князев, С. Д. Указ. соч. — С. 9.
• [15] См.: Шугрина, Е. С. Муниципальное право / Е. С. Шугрина. — М., 2000. — С. 67.
• [16] См.: Муниципальное право / под ред. Л. И. Коваленко. — М., 1997. — С. 7.
• [17] См.: Пешин, Н. М. Муниципальная финансовая система Российской Федерации: науч.-практ, пособие / Н. Л. Пешин. — М., 2000. — С. 46.
• [18] См.: Бялкина, Т. М. О предметах муниципального и финансового нрава / Т. М. Бялкина, М. В. Карасева // Журнал рос. нрава. — 1998. — № 1. — С. 96.
• [19] См.: Кокотов, А. Н. Муниципальное право России / А. Н. Кокотов, А. С. Саломаткин. — М., 2005. — С. 12.
• [20] Там же. — С. 13.
• [21] См.: Выдрин, И. В. Муниципальное право России: учебник для вузов. — С. 13.
• [22] См.: Кутафин, О. Е. Муниципальное право Российской Федерации / О. В. Кутафин, В. И. Фалеев. — М., 2006. — С. 8.
• [23] См.: Кутафин, О. Е. Муниципальное право Российской Федерации / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. — М., 2006. — С. 8−10.
• [24] См.: Там же. — С. 6−8.
• [25] Выдрин, В. И. Муниципальное право России: учебник для вузов. — С. 12.