Институциональная структура регулирования конфликта интересов на государственной службе

Существует несколько видов институциональной (инфраструктуры,.

контролирующих реализацию регулирования конфликта интересов.

• 1. Централизованная система имеет единый орган управления, который может:
  • — быть независимым, как Австралийская комиссия государственной службы^[1], возглавляемая Комиссаром. В ее полномочия входит анализ и мониторинг конфликта интересов на государственной службе, выпуск методических руководств по вопросу конфликта интересов для государственных служащих, а также ежегодный отчет перед парламентом о состоянии дел. Борьба с коррупцией на местах ведется с привлечением федеральной полиции и полиции штатов, с участием — в случае наличия связи с организованной преступностью — Австралийской уголовной комиссии (Australian Crime Commission)^[2];
  • — входить в состав другого ОГВ, как в Финляндии. Финский офис государства как работодателя (Office for the Government as Employer) находится в составе Министерства финансов. В сферу ответственности офиса входит управление системой государственной службы, включая заключение коллективных договоров и внедрение этических принципов управления. Например, Офис занимается изданием пособий по использованию этических ценностей в ежедневной деятельности.
• 2. Децентрализованная система: этическое подразделение имеется в составе каждого ОГВ, которое занимается этическим консультированием сотрудников по вопросам конфликта интересов и сбором деклараций о конфликте интересов, если таковые имеют место. Отделы по этике образуют систему с единым независимым управляющим органом наверху иерархии. Например, в США отделы по этике находятся в составе кадровой службы ОГВ или выделены в отдельные структурные подразделения по этике в ОГВ под началом Управления по правительственной этике. В Канаде этическое регулирование возложено на непосредственного руководителя ОГВ, получающего декларации о конфликте интересов сотрудников, и на кадровые службы, консультирующие служащих, но проблемным аспектам конфликта интересов. Верхом иерархии канадской системы регулирования конфликта интересов является федеральная комиссия государственной службы¹.
• 3. Несколько отдельных ОГВ, занимающихся регулированием конфликтов интересов на государственной службе. При этом полномочия у органов могут быть разделены:
  • — по сферам. Например, в Германии Федеральный комитет по вопросам персонала (Счетная палата + руководители отделов по работе с персоналом Министерства внутренних дел и Министерства обороны) занимается контролем выполнения предписаний, касающихся поведения чиновников; профильный департамент (государственной службы) в Министерстве внутренних дел занимается общими вопросами организации государственной службы, а также вопросами статуса чиновников;
  • — по категориям государственных служащих. Например, в Норвегии^[3][4] высшую категорию государственных служащих проверяет контрольноконституционная комиссия Стортинга (Storting) и их непосредственный руководитель (премьер-министр для членов правительства); все остальные категории государственных служащих проверяет Министерство правительственного управления, реформы и дел церкви (Ministry of Government Administration, Reform and Church Affairs);
  • — полномочия и категории государственной службы могут пересекаться по сферам контроля. Например, в Бразилии акцент на финансовом контроле государственных служащих приводит к усиленному многостороннему контролю. Проверками деклараций государственных служащих высшей категории занимается Комиссия публичной этики (Public Ethics Commission) и ее подразделения; Офис генерального контролера (Office of Comptroller General)', Совет по контролю финансовых операций (COAF)

в случае, если есть подозрение на отмывание денег; а также органы прокуратуры в случае любых уголовных преступлений, включая преступления против государственного управления; и Счетный суд (Court of Accounts), занимающийся вопросами финансовых нарушений государственных служащих. Проверками всех остальных категорий государственной службы заняты все перечисленные органы, за исключением Комиссии публичной этики, но с соответствующими этическими комиссиями (разными для разных видов государственной службы)¹;

— полномочия разделены между отдельными органами, но дублируются между сферами внутреннего и внешнего контроля. Например, во Франции внутренний контроль осуществляется на двух уровнях.

Общегосударственные органы контроля^[5][6]:

• • Генеральный финансовый инспекторат (IGF) в Министерстве финансов;
• • Генеральный правительственный инспекторат (IGA) в Министерстве вну тренних дел;
• • Генеральный директорат по конкуренции, делам потребителей и торговым стандартам (DGCCRF) (антимонопольная служба);
• • Межминистерская оперативная группа по расследованиям нарушений в области коммунальных услуг, договоров на поставку и делегированных государственных услуг (MIEM)^[7][8];
• • Центральная служба по предотвращению коррупции (аналитика системы и разработка этических кодексов) (SCPCy;
• • Оперативное подразделение по борьбе с отмыванием денег (TRACFIN) (Министерство экономики)^[9];
• • и ad hoc парламентские комиссии по расследованию случаев неэтичного поведения.

Второй уровень внутреннего контроля представлен инспекторатом по вопросам внутреннего аудита (коррупции / расследования нарушений) в каждом ведомстве. Внешний контроль представлен: административным судом (СС, Суд аудиторов) и его региональными подразделениями (Regional Chambers of Audit, CRCs), осуществляющими финансовый аудит; этической комиссией по государственной службе при Государственном совете, издающей настоятельно рекомендованные к исполнению резолюции, но предотвращению конфликта интересов на государственной службе¹; оперативными группами по расследованию экономических и финансовых подразделений в национальной полиции (дела передаются в суды высшей инстанции (TGI)) и Судом, но финансовым и бюджетным правонарушениям (CDBF)^[10][11].

• 4. Институт уполномоченного по вопросам государственной службы (обмудсмен). Институт обмудсмена — это довольно широкая категория полномочий и сфер ответственности. Омбудсмен может подчиняться различным инстанциям. В полномочия обмудсмена обычно входит рассмотрение обращений граждан в отношении недобросовестного исполнения служебных обязанностей государственными служащими. Также омбудсмен может:
  • — проводить предварительные расследования и докладывать об их результатах вышестоящим инстанциям. Вышестоящие инстанции отличаются в зависимости от того, кто назначает омбудсмена:
  • • парламентские уполномоченные по вопросам государственной службы. Например, в Финляндии или Норвегии омбудсмен проводит расследование любых жалоб граждан на действия органов власти, отдельных государственных служащих и процедуры. Часто действует совместно с парламентским Уполномоченным по гендерному равноправию и Апелляционным комитетом по государственным закупкам. Результаты представляются соответствующей парламентской комиссии^[12];
  • • президентские уполномоченные по вопросам государственной службы. Например, во Франции Институт Уполномоченного по государственной службе действует с 1973 г. Уполномоченный назначается на шесть лет президентом и ответственен за проведение расследований по поступающим жалобам на действия государственных служащих. О результатах расследований отчитывается перед президентом;
  • • теоретически существующие уполномоченные по вопросам государственной службы. Например, в Турции действие Закона об Уполномоченном № 5548 {Public Controller) приостановлено решением Конституционного Суда от 27 октября 2006 г. Теоретически должен существовать Офис государственного контролера, собирающий и расследующий жалобы физических и юридических лиц на деятельность государственных служащих и ОГВ. Но создан он так и не был^[13];
  • — проводить собственные расследования в отношении поступивших жалоб на действия государственных служащих (включая высшую категорию и политических назначенцев, встревать в проводимые другими органами власти аналогичные расследования, назначать наказания по результагам расследований (независимые уполномоченные). Например, в Индии закон Lokpal and Lokayuktas 2013 г., создает независимый институт уполномоченного, но вопросам государственной службы (Lokpal) с региональными структурами (на уровне штатов — Lokayuktas). Lokpal назначается комиссией из премьер-министра, спикеров парламента, лидера парламентской оппозиции и главы Верховного суда. В сферу юрисдикции Уполномоченного попадают абсолютно все государственные служащие, включая высшую категорию (министры, премьер-министр и т. д.), всех ветвей власти.

Сравнительный анализ систем регулирования.

Показатель.
	Австралия.	Бразилия.	Индия.	Италия.	Казахстан.	Канада.
1. Регулирующие нормативные правовые акты.
Закон о государственной службе.	*.				*.	*.
Уголовный кодекс.	*.	*.	*.	*.		*.
Отдельный (ые) закон (ы).	*.	*.	*.		*.	*.
Этический кодекс.	*.	*.	*.	*.	*.	*.
обязательный.	*.					CofC.
рекомендательный.				Cof Е.
единый для всей государственной службы.	*.			*.	*.
для каждого ОГВ / для отдельных категорий ГС.	*.	*.	•.	*.	*.	*.
Трудовой договор	*.				почти*.
Ратифицированные международные конвенции.	*.	*.	*.		*.	*.
Конституция.		*.
Судебные решения.						*.
					и TK ст 26.
2. Политическая воля.	*.
есть «национальный план».		*.	*.	нет.	*.	upgrade.
реализован «национальный план» по борьбе с коррупцией.		*.	нет.	нет.		*.
нет единой программы.	*.
3. Акценты регулирования.
Вопросы лояльности.	не огр	огр			огр	огр
I юл ити ческая деятел ьноегь.	не желат.	огр	заир	огр	огр	огр

Расследования проводятся в течение одного года, суд, но результатам расследований должен состояться еще в течение года¹.

Примеры сочетания этих критериев для сравнительной характеристики национальных систем регулирования конфликта интересов на государственной службе суммированы в табл. 29.4.

• 1 URL: http://en.wikipedia.org/wiki/Lokpal_and_Lokayuktas_Act, 2013 (дата обращения:
• 15.06.2017).

конфликта интересов на государственной службе.

Таблица 29.4

Страна.
	Китай. (КНР).	Норвегия.	Сингапур	США.	Турция.	Финляндия.	Франция.	Германия.	Швейцария.	Южная Корея.	Япония.
	*.	*.			*.	*.	*.	*.	*.		*9.
	*.	*.		*.	*.	*.	*.		*.	*.
	*.		*.	*.	*.			*.		*.	*.
	*.	*.	*.	*.			*.		*.	*.	*.
	сс.	CofE. СС.	CoRR.	СоС.	CoRR.	CoRR.		СоС.	СоС.	CoRR.	CoRR.
	*.					СоС.	СоЕ.
			*.	*.		*.			*.
	*.	*.					*.	*.
		*.			*.
	*.	*.	*.	*.	*.	*.	*.	*.	*.	*.	*.
					*.	*.		*.
			*.	*.	*.		*.	*.
	*.	* был.	*.		*.	нет.				*.
	почти*.	*.	*.							*.
		огр	огр	огр	огр
		заир		заир	заир		огр	огр		заир	запр

Показатель.
	Австралия.	Бразилия.	Индия.	Италия.	Казахстан.	Канада.
критика государственной политики и правительства.	не огр	огр	запр	нет.	запр	огр
забастовки.			запр	запр	запр	огр
Получение подарков.	запр	огр	огр	нет.	запр	заир
Найм родственников.	огр декл.	запр	запр		запр	запр
Совместительство.	огр разр	запр		огр	заир	огр разр
«Вращающиеся двери».		нет.		огр	огр	огр
Disclosure policy (раскрытие интересов, вклюаяфинансовые).	пубде; клар	непубдек.	непубдек.	нет.	непубдек.	п/неп; декл.
Инсайд информация.	запр	запр	запр	нет.	запр	запр
4. Ответственность.
Тип отчетственности.
дисциплинарная.	*.	*.	*.	*	*.	*.
ад м и н истрати вная.		*.	*.	*	*.	*.
уголовная.	*.	*.	*.	*	*.	*.
гражданско-правовая.		*.			*.
Механизм контроля.
служебные проверки.	*.	*.	*.	*	*.	*.
СМИ и гражданское общество.	*.	*.			*.	*.
Whistleblowing.	*.	нет.	нет.	нет.	есть.	есть.
5. Институциональная структура.
Единый орган управления.	*.	*.				*.
Независимый.	*.	*.				*.
В составе другого ОГВ.
В составе каждого ОГВ.		*.				*.
Несколько отдельных ОГВ.		*.	*.	*.	*.	*.
И нститу т у I юл номочен ного.	*.		*.		нет.	нет.

Примечание. * — есть; нс огр — нс ограничено; огр — ограничено; запр — запрещено; огр декл — ограничено декларацией; огр разр — ограниченно разрешено; непубдек — непубличные декларации; пубдек — публичные декларации; админюст — административная юстиция; СоЕ — code of ethics', СС или СоС — code of conduct', CoRR — code of rules and regulations.

Окончание табл. 29.4

Страна.
	Китай. (КИР).	Норвегия.	Сингапур	США.	Турция.	Финляндия.	Франция.	Германия.	Швейцария.	Южная Корея.	Япония.
		огр			запр		огр	огр			огр
		разр		запр	запр	разр	разр	запр	разр	запр	запр
	заир	заир	заир	огр	заир	заир	заир	заир	огр	огр	огр
		запр	запр	запр	запр	запр?	запр	запр	запр	запр	запр
	огр	заир	заир	огр	огр	заир	огр	огр	огр разр	огр	огр
	огр	огр	нет.	огр	огр	огр	огр	нет.		огр	нет.
	непуб; дек.	нет.	непуб; дек.	пубдек.	непуб; дек.	пубдек.	нет.	непуб; дек.	нет.	непуб; дек.	непуб; дек.
		запр	запр	запр	запр	запр	запр	запр	запр	запр	запр
	*.	*.	*.	*.	*.	*.	*.	*.	*.	*.	*.
	*.	*.	*.	*.	*.	*.	*.	*.
	*.	*.	*.	*.	*.	*.	*.	*.	*.	*.	*.
			*.	*.			9*.	*.
	*.		*.	*.	*.	*.	*.	*.	*.	*.	*.
	нет.	*.		*.
	*.	*.	*.	*.	*.	нет.	*.	есть.	есть.	есть.	есть.
	почти*.	почти.	*.	*.	*.	*.	2ная с-ма.	*.	*.	*.	*.
	*.		*.							*.
						*.	*.	*.	*.
		*.		*.	*.		*.
		*.					*.	*.	*.
	нет.	*.			*.	* many.	*.		нет.
		полиция.			админ юст.		админ юст.

• [1] Australian Public Service Commission. URL: http://www.apsc.gov.au/ (дата обращения:20.09.2016).
• [2] Australian Criminal Intelligence Commission. URL: https://www.acic.gov.au/ (дата обращения: 15.06.2017).
• [3] Public Service Commission of Canada. URL https://www.canada.ca/en/public-service-commission.html (дата обращения: 15.06.2017).
• [4] Stortinget: The Norwegian Parliament. URL: https://www.stortinget.no/Global/pdf/Diverse/StortingetsForretENGELSK.pdf (дата обращения: 29.05.2017).
• [5] Васильева В. At. Регулирование конфликта интересов на государственной службе.С. 165−190.
• [6] Public sector integrity: a framework for assessment / J. Bertok |et al.|. OECD Publishing, 2005. P. 170−172.
• [7] Eser A., Kubiciel At. Institutions Against Corruption: A Comparative Study of the NationalAnti-corruption Strategies Reflected by GRECO’s First Evaluation Round. Munich: NomosVerlagsgesellschaft Mbh & Company, 2005. P. 68.
• [8] Central Service for Corruption PreventionSCPC // International Association of theInternational Authorities URL: http://www.justice.gouv.fr/multilinguisme-12 198/english-12 200/the-central-service-for-the-prevention-of-corruption-24 860.html (дата обращения: 20.09.2016).
• [9] Annual report 2008: Tracfin; Unit for intelligence processing and action against illicitfinancial networks. URL: http://www.economie.gouv.fr/files/files/directions_services/tracfin/pdf/rap2008_ang.pdf (дата обращения: 29.05.2017).
• [10] Prevention of Corruption in State Administration: France. URL: http://www.oecd.org/i'rancc/3 930 383'Lpdf (дата обращения: 29.05.2017).
• [11] Public sector integrity: a framework for assessment. P. 170.
• [12] Kingdom of Norway: Public Administration Country Profile. URL: http://unpanl.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan023320.pdf (дата обращения: 29.05.2017).
• [13] Ethics for the Prevention of Corruption in Turkey: Academic Research Report Conflict ofInterest / Assoc. Prof. Dr. Omer Faruk Gengkaya // Council of Europe, 2009.