Правовой статус депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления

Правовую основу депутатской деятельности составляют федеральные законы, законы субъектов РФ и уставы МО. Кроме этого, депутат руководствуется в своей деятельности интересами населения МО, партийными документами (если избран по партийному списку), а также своей совестью.

Основным федеральным законом, регулирующим правовой статус депутатов и выборных должностных лиц МСУ, является Федеральный закон № 131-ФЗ. Закон определяет следующие права, гарантии и ограничения.

Депутату, члену выборного органа МСУ, выборному должностному лицу МСУ обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий.

Срок полномочий депутата, члена выборного органа МСУ, выборного должностного лица МСУ устанавливается уставом МО и законом субъекта РФ и не может быть менее двух и более пяти лет.

Полномочия депутата, члена выборного органа МСУ начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа МСУ нового созыва.

Полномочия выборного должностного лица МСУ начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица МСУ.

Выборные должностные лица МСУ могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ и уставом МО.

Депутаты представительного органа МО осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов, а если численность муниципального совета составляет менее 10 человек, — 1 депутат.

Выборные должностные лица и депутаты МСУ не могут быть депутатами других органов государственной власти и МСУ, занимать иные государственные должности, а также должности государственной гражданской службы и муниципальные должности муниципальной службы. Выборное должностное лицо МСУ не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа МО, за исключением случаев, установленных Федеральным законом № 131-ФЗ (глава МО имеет право исполнять обязанности председателя муниципального совета).

Отметим, что до принятия Федерального закона № 131-ФЗ допускалась возможность совмещения мандатов (можно было быть одновременно депутатом в двух различных советах, например, в Республике Коми), кроме этого, было возможно совмещение функций председателя муниципального совета и главы местной администрации. Сегодня такие совмещения у нас незаконны, однако, они имеют место в системе МСУ Франции.

Осуществляющие свои полномочия на постоянной основе депутат, член выборного органа МСУ, выборное должностное лицо МСУ не вправе:

• 1) заниматься предпринимательской деятельностью;
• 2) состоять членом управления коммерческой организации;
• 3) заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства;
• 4) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций

Депутат, член выборного органа МСУ, выборное должностное лицо МСУ, осуществляющие полномочия на постоянной основе, не могут участвовать в качестве защитника или представителя (кроме случаев законного представительства) по гражданскому или уголовному делу либо делу об административном правонарушении.

Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае:

• 1) смерти;
• 2) отставки по собственному желанию;
• 3) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
• 4) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
• 5) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
• 6) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
• 7) прекращения гражданства Российской Федерации;
• 8) отзыва избирателями;
• 9) досрочного прекращения полномочий соответствующего органа местного самоуправления;
• 10) призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу.

Гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа МСУ, выборного должностного лица МСУ устанавливаются уставами МО.

Гарантии прав депутатов, членов выборных органов МСУ, выборных должностных лиц МСУ при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении их иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутатов, членов выборных органов МСУ, выборных должностных лиц МСУ, занимаемого ими жилого и (или) служебного помещения, их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи, принадлежащих им документов устанавливаются федеральными законами.

Депутат, член выборного органа МСУ, выборное должностное лицо МСУ не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, члена выборного органа МСУ, выборного должностного лица МСУ, в том числе по истечении срока их полномочий.

Региональные законодательные акты, регулирующие правовой статус депутатов, также содержат нормы, определяющие их права и обязанности.

Среди важнейших депутатских прав, которые присутствуют практически во всех региональных законах, выделим следующие:

• • право решающего голоса в сессиях заседаниях совета МО. Депутат имеет право решающего голоса в заседаниях комиссий, членом которых он является. С правом совещательного голоса он имеет право участвовать в заседаниях иных комиссий;
• • право избирать органы и руководителей совета МО (председателя, его заместителей, председателей комиссий), он также имеет право быть избранным в эти органы, в том числе их руководителем;
• • право вносить предложения в совет МО, изменения и дополнения в проекты его решений;
• • право на обращение в органы государственной власти, органы МСУ, учреждения и организации и пр. Обращение депутата обзывает должностных лиц и руководителей дать на него ответ либо предоставить материалы в определенный срок. Особым видом обращения является депутатский запрос. Решение о признании обращения депутата депутатским запросом принимает муниципальный совет.
• • право на внеочередной прием должностными лицами и руководителями для реализации своих полномочий;
• • право преимущественного выступления в муниципальных СМИ по вопросам своей деятельности;
• • право объединения в группы и фракции. Группы создаются по профессиональному, территориальному или иному неполитическому признаку. Фракции создаются только на политической основе. Широкое распространение в настоящее время получают в муниципальных советах фракции партий, представленных в Государственной Думе;
• • право участия в депутатских слушаниях, проводимых советом или его органами, выступать инициатором проведения таких слушаний и другие права.
• • Порядок реализации данных прав, а также порядок подготовки и проведения заседаний муниципального совета устанавливается регламентом совета.

Права депутатов закрепляются в уставах МО.

Помимо прав региональные законы возлагают на депутатов определенные обязанности. Депутат обязан:

• • участвовать в работе совета МО и его органов лично, в том числе лично голосовать, он не имеет права передавать свой голос кому-либо, в том числе другому депутату;
• • выполнять поручения совета МО и его органов;
• • вести работу с избирателями, регулярно осуществлять прием избирателей. Для этого депутат вправе иметь, как правило, неоплачиваемых общественных помощников;
• • соблюдать общепринятые этические нормы и правила поведения (не допускать грубые выказывания, не призывать к насильственным действиям и пр.). Саратовской городской Думой принят Кодекс этики депутатов. В России такие документы только-только начинают появляться, в то время как в странах Западной Европы, и особенно в США, кодексы депутатской этики широко распространены.

Ответственность депутатов, членов выборных органов МСУ и выборных должностных лиц МСУ возможна перед населением, государством, а также физическими и юридическими лицами. Кроме этого выборные должностные лица МСУ отвечают перед советом МО.

Ответственность перед населением возникает в случае утраты доверия населения.

Основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов МСУ, выборных должностных лиц МСУ перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами МО. Население МО вправе отозвать депутатов, членов выборных органов МСУ, выборных должностных лиц МСУ.

Ответственность главы МО и главы местной администрации перед государством наступает только после решения суда.

Высшее должностное лицо субъекта РФ (глава региона) издает правовой акт об отрешении от должности главы МО или главы местной администрации в случае:

• 1) издания указанным должностным лицом МСУ нормативного правового акта, противоречащего законодательству, уставу МО, если такие противоречия установлены судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда не приняло мер по исполнению решения суда;
• 2) совершения указанным должностным лицом МСУ действий, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности России, ее национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства страны, нецелевое расходование субвенций из федерального или регионального бюджета, если это установлено судом, а указанное должностное лицо не приняло мер по исполнению решения суда.

Глава МО или глава местной администрации вправе обжаловать правовой акт главы региона в судебном порядке.

Виды и основания возникновения ответственности депутатов и должностных лиц МСУ закрепляется в уставе МО.

Отметим здесь, что нормы об отрешении от должности главы МО по указанным в п. 1 обстоятельствам имеются и в законах зарубежных стран (Франция, Мексика, США и др.), однако таких норм об отрешении от должности глав МО или глав местной администрации, которые указаны в п. 2, нет в законодательстве стран Западной Европы и США. Указанные нормы дают российским губернаторам (главам регионов) широкие возможности для оказания давления на строптивых глав МО.

Ответственность депутатов и выборных должностных лиц МСУ перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами, и состоит в нарушении ими прав и интересов данных лиц.

Глава МО и глава местной администрации отвечают также перед представительным органом МО. Формы и условия возникновения такой ответственности регулируются законом субъекта РФ. В СанктПетербурге, например, можно отправить глав МО и (или) глав местной администрации в отставку в случае двукратной неудовлетворительной оценки их деятельности депутатами представительных органов МО.