Лекция 9 ЛОББИЗМ В ФЕДЕРАЛЬНОМ СОБРАНИИ РФ

Влиятельные лобби банкиров, строителей, нефтяников, газовиков, аграриев как основа «кулуарного» лоббизма в первой Государственной думе. Финансово-промышленные группы во второй Государственной думе как фактор развития профессионального лоббизма. Работники аппаратов Государственной думы и Совета Федерации как объекты лоббистской деятельности.

В первые годы становления новой российской государственности лоббизм, как и в Советском Союзе, существовал в форме теневого лобби в Государственной думе, в Правительстве и Администрации Президента России. Что касается парламентского лоббизма, то в своем становлении и развитии он прошел несколько важных этапов.

В кулуарах первой Госдумы наибольшей активностью отличались представители интересов таких крупных концернов и коммерческих банков, как Газпром, ЮКОС, ЛУКОЙЛ, ЛогоВАЗ, Инкомбанк, МЕНАТЕП, Альфа-банк, Росбизнесбанк. Влиятельные лобби сложились у банкиров, нефтяников, газовиков, аграриев. Лоббизм стал превращаться в довольно прибыльный бизнес, в котором начали вращаться солидные капиталы. Появились структуры, такие, как Институт российского парламентаризма, которые стремились превратить лоббизм в нормальное явление нашей действительности [46].

Во второй Госдуме «кулуарный» лоббизм усилил свои позиции. Тон в нем стали задавать мощные финансово-промышленные группы, интересы которых зачастую совпадали, но нередко приходили в столкновение друг с другом. Явных фаворитов среди лоббистских структур не было, и места хватало для всех. Возник класс профессиональных лоббистов, среди которых наиболее эффективно проявили себя потерпевшие поражение на выборах депутаты, бывшие руководители отраслевых ведомств, сотрудники аппарата Правительства и Госдумы.

За отдельными законодателями и целыми депутатскими фракциями закрепилась устойчивая репутация представителей определенных корпоративных интересов. Правда, из-за чрезмерной политизированности, обусловленной доминирующими позициями левых партий, итоги работы второй Госдумы для корпоративных лоббистов не стали продуктивными. Значительное количество инициированных ими законопроектов не были приняты на различных стадиях рассмотрения, однако был приобретен немалый опыт работы.

Еще более интенсивная, хотя и во многом хаотичная лоббистская деятельность развернулась в третьей Госдуме, где корпоративные, отраслевые, региональные и частные интересы были представлены еще более отчетливо. Основная роль отводилась командным технологиям, тогда как значение идеологического фактора существенно уменьшилось. Первоначально можно было предположить, что эта Дума по своему составу изначально предрасположена к разностороннему диалогу с разнообразными группами интересов.

Отличительной чертой Госдумы третьего созыва явилось усиление межфракционных депутатских групп, число которых превысило 30. Среди них можно выделить группы по экономическим интересам («Энергия России», «Деловая Россия»), по географическому признаку («Сибирское соглашение», «Волга — Урал», «Центр России»), по профессиональным интересам («Юристы России», «Правопорядок», «Союз труда»), группы, объединенные идеей о роли и месте России в современном мире («Русь», «Дружба народов — единство России») [42, 59].

В дополнение к прежним лоббистским формированиям в ней сложилось сильное профсоюзное лобби, были неплохо представлены интересы страховых компаний. Внешне менее заметной стала деятельность в думских коридорах представителей ЛУКОЙЛа, Газпрома, ЮКОСа.

Вместе с тем из-за нежелания некоторых олигархических группировок следовать цивилизованным правилам игры парламентский лоббизм стал приобретать уродливые формы. Главную роль попыталась взять на себя «Альфа-группа», сумевшая провести в Думу наибольшее количество «своих» депутатов по спискам объединения «Единство» и добиться назначения многих из них на посты председателей или заместителей председателей ключевых комитетов [66, 115].

В Государственной думе четвертого созыва депутатские группы уже отсутствовали, Совет думы представлял собой лишь технический исполнительный орган, большинство в котором принадлежало «Единой России». В связи с этим возможности для ведения лоббистской деятельности различных групп интересов значительно снизились [56, 125].

Можно выделить ряд внутридумских институтов, на которые прежде всего обращено лоббистское внимание. К ним относятся Совет Государственной думы, депутатские объединения, комитеты, аппарат Государственной думы, авторитетные депутаты, неформальные объединения депутатов, официальные представители органов исполнительной власти в стенах Государственной думы [42,118].

Лоббизм, осуществляемый в Федеральном собрании, заключается в лоббировании законодательных инициатив или отдельных поправок к ним и начинается, как правило, с поиска единомышленников среди депутатов Государственной думы или членов Совета Федерации. После того как они найдены, парламентарий или группа депутатов вносят предложенный законопроект в порядке законодательной инициативы в Государственную думу.

Работа лоббиста в парламенте не ограничивается только поиском сторонников или единомышленников. Важное значение имеет способность переубедить или склонить на свою сторону депутатов, которые не имеют четкой позиции по конкретному законопроекту. Их число может иметь решающее значение при обсуждении и принятии законопроекта. Кроме того, имеется возможность использовать в целях лоббирования запросы и письма депутатов Государственной думы и членов Совета Федерации в различные федеральные органы государственной власти. Немаловажен в лоббистской деятельности и личный контакт с депутатом Государственной думы или членом Совета Федерации: при личном знакомстве с парламентарием можно определить, поддержит ли он необходимый законопроект, сможет ли повлиять на процедуру его рассмотрения [40, 51].

Деятельность лоббиста в законодательном процессе многогранна и неоднозначна. Наибольшая вероятность вмешаться в процесс прохождения законопроекта предоставляется в ходе первого чтения. На этапе подготовки законопроекта к первому чтению начинается адресная работа с депутатами и особенно с экспертами — членами рабочих групп и комиссий. На этом этапе активно действуют непосредственно близкие по службе депутатам лица, например, помощники, которые часто и небезуспешно отстаивают те или иные конкретные интересы [46].

Однако существует фактическая возможность участвовать в лоббировании будущего законодательного акта или его отдельных положений на любой стадии законотворческого процесса: при внесении законопроекта в Государственную думу; при обсуждении в Совете Госдумы; при обсуждении в ответственном за доработку комитете до принятия его в первом чтении; при принятии в первом чтении; при дальнейшей доработке законопроекта в ответственном комитете для рассмотрения его во втором чтении; при принятии в третьем чтении; при рассмотрении федерального закона, принятого Государственной думой в Совете Федерации, а также на стадии подписания федерального закона президентом Российской Федерации [40, 126].

При этом на всех стадиях законодательного процесса объектами лоббистской деятельности, кроме депутатов, могут быть работники аппаратов Государственной думы и Совета Федерации. От служащих, работающих в парламенте, зависит очень многое: скорость подготовки и содержательная проработанность законопроектов, поступающих на рассмотрение депутатов, различные технические вопросы.

Государственные служащие помогают решать организационные вопросы, оказывают поддержку рабочим группам, они заинтересованы во взаимодействии с лоббистами, если последние снабжают их достоверной информацией.

В парламентской работе лоббистская деятельность более открыта, чем в исполнительных органах государственной власти, где лоббизм может ограничиться одним разговором или телефонным звонком [45, 69]. Безусловным лидером при подаче законопроектов являются депутаты Государственной думы, депутатские фракции и группы, на их долю приходится каждая вторая законодательная инициатива. В других странах соотношение обычно в пользу исполнительной власти.

В соответствии с Регламентом Государственной думы депутатские объединения имеют специальные права и возможности, которые могут быть использованы для ведения лоббистской деятельности, в частности, они получают для сведения от Председателя Государственной думы все подготовительные материалы и законопроекты, поступившие в Государственную думу. Руководители депутатских объединений входят в состав Совета Государственной думы с правом решающего голоса. В отсутствие руководителей депутатских объединений, по их поручению, в заседании Совета Государственной думы принимают участие их представители, имея также право решающего голоса, и это очень важно, так как в Совете Государственной думы формируется порядок работы Государственной думы на очередном заседании и решаются другие важные вопросы [127].

Вместе с тем депутатские группы и фракции получают направляемые Советом Государственной думы для рассмотрения законопроекты, внесенные в Госдуму. Это позволяет им контролировать поступившие законопроекты и документы и своевременно формировать и высказывать свою позицию по конкретному вопросу. Именно такой механизм работы Государственной думы и определяет методы и инструменты тех или иных лоббистских формирований.

К формам лоббирования в палатах Федерального собрания можно отнести:

• • проекты законов РФ о поправках к Конституции РФ, проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов;
• • законопроекты о внесении изменений и дополнений в действующие законы РФ;
• • поправки к законопроектам в форме замечаний и предложений;
• • проекты постановлений, обращений и заявлений Государственной думы и Совета Федерации;
• • проведение парламентских слушаний, совещаний, круглых столов, семинаров, конференций и других мероприятий, связанных с законодательной деятельностью;
• • объединение депутатов во фракции и депутатские группы;
• • доклады и содоклады по конкретным вопросам.

После того как закон подготовлен и обсужден в первом чтении, эффективность адресного лоббирования резко сокращается, так как голосование в палатах носит в основном консолидированный характер. На последующем этапе — с доработкой и повторным голосованием законопроекта — преобладает отраслевое и региональное лоббирование, особенно в Совете Федерации. На последнем этапе можно добиться пересмотра закона и внесения поправок через президентские структуры, в частности через Главное правовое управление администрации Президента [46, 127].

В парламентской деятельности встречаются и иные формы работы депутатов и органов Государственной думы и Совета Федерации, которые можно использовать в лоббистских целях. Например, проведение пресс-конференций депутатской фракции или группы, встречи с избирателями по конкретному вопросу с освещением их в средствах массовой информации для возбуждения общественного мнения относительно какого-либо вопроса или законопроекта.

Голосование, как и обсуждение законопроекта в комиссиях парламента, является обычной формой парламентской деятельности, но чаще всего именно эти процедуры создают возможность для проведения лоббистской работы. При голосовании решение принимается открытым или тайным волеизъявлением с использованисм электронной системы. Фракции и депутатские группы Государственной думы в соответствии со своими уставами и регламентами очень часто используют солидарное голосование. Однако имеется немало случаев, когда депутаты идут против воли фракции или депутатской группы и голосуют так, как они сами считают нужным [40, 50].

В законодательных органах активны и индивидуальные, и корпоративные, и региональные лоббисты. Объектами их внимания являются субъекты права законодательной инициативы, которой в соответствии со ст. 104 Конституции РФ обладают президент РФ, Совет Федерации, депутаты Государственной думы, Правительство РФ, представительные органы субъектов РФ — всего 723 субъекта [128, 119].

Среди лоббистских технологий, лежащих в правовом поле, можно выделить такие, как освещение проблемы в СМИ под нужным углом, проведение социологических опросов, симпозиумов, семинаров, принятие мер, чтобы кураторство над законопроектом было поручено нужному комитету, организация потока писем граждан по данной проблеме, раскладывание по депутатским ящикам газет и журналов с «полезными» статьями, включение их в подготавливаемые думской пресс-службой обзоры СМИ, помощь работникам государственной власти в разработке документов, сбор полезной информации.

Технологии теневого лоббизма включают в себя следующие элементы:

• • эффект неожиданности, когда законы вносятся спонтанно;
• • эффект корпоративности, предполагающий давление на депутата фракции, отстаивающего независимую позицию, в виде угрозы исключения или неподдержки на выборах;
• • эффект открытого и закрытого голосования, в результате которого могут быть получены совершенно противоположные результаты;
• • эффект подмены, когда тайно изменяются строки законопроекта, уже прошедшего обсуждение в ответственном комитете или даже первое и второе чтения;
• • эффект перегруженности, когда повестка дня перенасыщена вопросами;
• • параллельное внесение удобного законопроекта [56, 3].

Надо отметить, что в России по-прежнему своеобразны взаимоотношения федеральных органов представительной и исполнительной власти. Специфика России состоит в том, что законодатели лишены каких-либо полномочий воздействовать на исполнительную власть, так как думские комитеты создавались не под конкретные министерства и ведомства, а под направления деятельности [76, 129].

Представительная власть по-прежнему весьма ограничена в полномочиях, возможности се контроля над исполнительной властью в основном сводятся к процедуре формирования бюджета, а значение подготовки, обсуждения, принятия законодательных актов из-за наличия альтернативного источника права в виде указов президента делает парламент России не столь привлекательным местом для лоббистской деятельности, как в Японии и западных странах [46, 130].

Для решения проблем, связанных с лоббизмом, в Государственной думе еще в 1997 г. была создана Комиссия по проверке фактов участия должностных лиц органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в коррупционной деятельности [131].

Комиссия состоит из 23 депутатов Государственной думы от разных фракций и депутатских групп. В се состав входят председатель, его заместители и члены комиссии. Комиссия при выполнении своих задач взаимодействует с Правительством, комитетами, комиссиями Государственной думы и Совета Федерации, со Счетной палатой, Министерством внутренних дел, Федеральной службой безопасности, Федеральной службой налоговой полиции, Генеральной прокуратурой, уполномоченным по правам человека, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, общественными объединениями и средствами массовой информации. Комиссия вправе проводить свои заседания совместно с комитетами и комиссиями Государственной думы [Там же].

Деятельность комиссии нс ограничивается исключительно возможностями для проведения необходимых экспертиз, специальных исследований и подготовки документов. Она в установленном порядке может привлекать к своей работе специалистов и независимых экспертов. Внутренний распорядок работы определяется Комиссией самостоятельно. Таким образом, депутаты предпринимают активные действия по выявлению фактов коррупции и борьбе с ней, проверке явных случаев незаконного лоббизма, которые выходят за пределы существующего законодательства.