Задачи и функции НАТО

Существенным критерием классификации НАТО как международной межправительственной организации являются ее функции.

Формально важнейшая долговременная задача НАТО определена в базовом учредительном акте блока — Вашингтонском договоре и в общей формулировке состоит в защите свободы и безопасности всех ее членов политическими и военными средствами.

Эта формулировка дает возможность широкого толкования компетенции и функций Альянса.

Если в период «холодной войны» зона компетенции и функций НАТО по решению главной задачи определялась территориями государств — членов блока, то после распада СССР лидеры альянса неоднократно подчеркивали, что реализация этой задачи может оказаться под угрозой в связи с кризисами и конфликтами, возникающими за пределами евроатлантического региона. И это не только заявления. Практика последних десятилетий показывает, что НАТО не только обеспечивает оборону своих членов, но посредством партнерских связей и операций кризисного регулирования осуществляет деятельность также за пределами географического региона, определенного как зона Североатлантического договора.

В число новых функций НАТО в последние годы оказались включенными кризисное урегулирование, борьба с терроризмом, обеспечение энергетической безопасности государств-членов, руководство Международными силами содействия безопасности в Афганистане, поддержка процесса стабилизации на Балканах, создание миссии по учебной подготовке в Ираке. Активизировалась деятельность НАТО на Кавказе, в Средней Азии, Африке и в странах Средиземноморья. Альянс заявляет о своих интересах в Арктике и готовится обеспечить там военное присутствие.

Обоснование этих функций НАТО осуществляет со ссылкой на совместные обязательства и сотрудничество в политической и военной сферах между государствами — членами Аальянса в интересах решения основополагающих задач по обеспечению безопасности всех членов НАТО.

Функции НАТО определяются в Стратегических концепциях НАТО. Это директивные документы, в которых заявлены цели Организации и содержатся руководящие указания высшего уровня относительно политических и военных средств, которые надлежит использовать для достижения этих целей. Стратегическая концепция остается основой политики НАТО в целом. Под предлогом происходящих изменений в угрозах и в их восприятии Альянс проводит непрерывную адаптацию стратегий с целью обеспечить сохранение политической основы, военных структур и военного потенциала, необходимых для отражения современных вызовов безопасности.

В постбиполярный период в НАТО были приняты три стратегических концепции в 1991, 1999 и 2010 гг. [87—89].

В ноябре 1991 г. в Риме на саммите НАТО была принята Стратегическая концепция Альянса, в которой учитывались беспрецедентные изменения в Европе и заявлялось о решимости НАТО строить политику в области безопасности на трех взаимодополняющих элементах: диалоге, сотрудничестве и обеспечении потенциала коллективной обороны. Появление этой концепции формально зафиксировало переход от времен холодной войны к очередному этапу развития НАТО, получившему в документах альянса название «Партнерство и сотрудничество».

В принятой в 1999 г. Стратегической концепции союзники обязались обеспечивать не только совместную оборону, но также мир и стабильность в «большом» Евроатлантическом регионе. Концепция включает следующие политические элементы:

• — широкий подход к безопасности, включающий политические, экономические, социальные и экологические факторы, а также аспект обороны НАТО;
• — твердое обязательство развивать трансатлантические связи;
• — поддержание военного потенциала НАТО для обеспечения эффективности его военных операций;
• — развитие европейского военного потенциала в рамках НАТО;
• — поддержание адекватных структур и процедур для предотвращения конфликтов и кризисного регулирования;
• — эффективные партнерские отношения со странами, не входящими в НАТО, основанные на сотрудничестве и диалоге;
• — расширение НАТО и политика «открытых дверей» по отношению к потенциальным новым членам;
• — продолжение усилий в области широкомасштабного контроля над вооружениями, в области разоружения и заключения соглашений о нераспространении вооружений.

При таком широком определении безопасности помимо ключевых задач обороны в директивном документе НАТО признается важность политических, экономических, социальных и экологических функций. Утверждается, что партнерство и сотрудничество с другими странами, сотрудничество с региональными и международными организациями, например ООН, а также стратегическое партнерство, складывающееся между НАТО и ЕС, вносят совокупный вклад в создание подкрепляющих друг друга и взаимодополняющих отношений и позволяют более эффективно предотвращать конфликты и осуществлять кризисное регулирование. В новой формулировке перечислены функции НАТО:

• — обеспечивать одну из необходимых основ стабильной обстановки евроатлантической безопасности, базирующейся на укреплении демократических институтов власти и на приверженности мирному разрешению споров, при которой ни одна из стран не сможет запугивать или оказывать давление на другую страну посредством угрозы силой или применения силы;
• — служить, как предусматривается ст. 4 Вашингтонского договора, важнейшим трансатлантическим форумом для консультаций союзников по любым вопросам, затрагивающим их жизненные интересы, включая возможные события, представляющие потенциальную угрозу безопасности государств-членов, и для соответствующей координации их усилий в областях, вызывающих общую озабоченность;
• — сдерживать любую угрозу агрессии и защищать от нее любое государство — член НАТО, как это предусматривается ст. 5 и 6 Вашингтонского договора;
• — быть готовым, на индивидуальной основе и по принципу консенсуса, в соответствии со ст. 7 Вашингтонского договора вносить свой вклад в эффективное предотвращение конфликтов и активно участвовать в кризисном регулировании, включая операции по реагированию на кризисы;
• — способствовать всестороннему партнерству, сотрудничеству и диалогу с другими странами в евроатлантическом регионе с целью повышения «прозрачности», взаимного доверия и способности к совместным действиям в рамках НАТО.

Функции урегулирования кризисов выделяются в Стратегической концепции НАТО в качестве первоочередных. При этом рассматриваются две категории операций по урегулированию кризисов: операции по коллективной обороне и остальные операции, не связанные с коллективной обороной.

Операции по коллективной обороне проводятся на основании ст. 5 Североатлантического договора, предусматривающей коллективное решение всех членов НАТО рассматривать нападение или акт агрессии против одного или нескольких членов как нападение на всех. НАТО применила ст. 5 лишь однажды в своей истории в сентябре 2001 г. после террористических актов в США.

К другим операциям по реагированию на кризис относятся все военные операции, которые проводятся вне рамок ст. 5. Это могут быть операции по поддержанию мира, предотвращению конфликта, миротворческие операции и операции по принуждению к миру, по установлению или построению мира, превентивное развертывание и гуманитарные операции.

Таким образом, перечень функций НАТО по регулированию кризисов в концепции 1999 г. выходит за пределы собственно военных операций и может включать такие аспекты, как миротворчество, защита населения от угрозы стихийных бедствий и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций, вызванных крупными наводнениями, землетрясениями, промышленными и техногенными катастрофами, а также гуманитарными кризисами. Именно эти направления деятельности НАТО встретили понимание и поддержку со стороны России.

Например, в 1998 г. по предложению Российской Федерации при штаб-квартире Альянса в Брюсселе был создан Евроатлантический координационный центр реагирования на стихийные бедствия и катастрофы. В его задачи входит координация действий стран НАТО и государств-партнеров по оказанию помощи в пострадавших районах стран этого региона. Вскоре было создано евроатлантическое подразделение реагирования на стихийные бедствия и катастрофы, основу которого составляют гражданские и воинские подразделения переменного состава, добровольно выделяемые государствами-членами или партнерами для развертывания в зоне чрезвычайной ситуации.

После террористических актов, совершенных 11 сентября 2001 г., и решения НАТО применить ст. 5 Вашингтонского договора для содействия США в состав функций Альянса были включены: совершенствование обмена разведывательными данными, связанными с террористической угрозой, углубление сотрудничества и партнерства со странами, не входящими в НАТО, а также с различными организациями по всем аспектам и прежде всего — по вопросам противодействия угрозе терроризма. Увеличилось внимание к роли Центра по оружию массового уничтожения (ОМУ) НАТО в повышении боевой готовности к отражению угроз ОМУ и способности вооруженных сил действовать в условиях применения ОМУ, а также к адаптации структур вооруженных сил и к повышению военного потенциала в других соответствующих областях.

В августе 2010 г. в НАТО создано новое подразделение — Emerging Security Challenges Division (ESCD), или Управление новых вызовов безопасности. Основными задачами нового управления являются борьба с международным терроризмом, противодействие распространению ОМУ, предотвращение кибератак и обеспечение энергетической безопасности. Создание нового управления означает, что в центре внимания НАТО теперь находится новый глобальный характер вызовов и угроз.

Таким образом, расширение задач и функций НАТО затрагивает практически все основные аспекты деятельности Альянса: членский состав НАТО, реформу гражданских и военных структур НАТО, создание нового военного потенциала. В числе важнейших новых задач упоминается содействие развитию партнерских отношений с широким кругом стран и международных организаций. К ним относятся государства-партнеры в евроатлантическом регионе, страны «большого» средиземноморского региона, «контактные страны», такие как Япония, Австралия, Пакистан и Китай, а также международные организации, такие как ЕС, ОБСЕ и ООН.

Новые акценты в планах развития НАТО в качестве глобальной структуры расставлены в принятой на саммите в Лиссабоне 19—20 ноября 2010 г. очередной Стратегической концепции обороны и безопасности членов НАТО. Авторы концепции предложили следующую ее сжатую формулу — «активное участие, современная оборона». Фактически в документе заявлены стратегические цели новой декады трансформации Альянса.

Главные усилия союзников планируется сосредоточить на обеспечении задач коллективной обороны, урегулировании кризисов и обеспечении безопасности посредством партнерства с упором на следующих направлениях внутренней и внешней трансформации Альянса:

• — сохранение сдерживания, основанного на сочетании ядерных и обычных средств, как ключевого элемента стратегии НАТО;
• — поддержание на должном уровне боеготовности и боеспособности Объединенных вооруженных сил (ОВС) НАТО, их технологической оснащенности, мобильности и способности к развертыванию на удаленных театрах, повышение эффективности системы принятия решений и управления;
• — обеспечение совместной безопасности государств — членов Альянса в противостоянии современным угрозам, включая главную из них — распространение ОМУ и средств его доставки;
• — системное укрепление политической и военной основ НАТО, создание необходимой инфраструктуры и ресурсов в интересах обеспечения глобальности действий Альянса с выходом за пределы традиционной евроатлантической зоны ответственности;
• — глобальное партнерство, включая расширение сотрудничества НАТО с Японией, Австралией, Южной Кореей, Новой Зеландией, странами Северной Африки и Ближнего Востока;
• — расширение стратегического сотрудничества с ЕС, укрепление связей с ООН;
• — расширение НАТО, включая развитие отношений с Украиной и Грузией на основе решений саммита в Бухаресте в 2008 г.

Как уже отмечалось, отношения России со странами Запада и в особенности с НАТО продолжают носить исключительно нестабильный характер, что препятствует созданию устойчивой позитивной тенденции в формировании атмосферы доверия, которая могла бы воплотиться в стратегических концепциях Альянса последних десятилетий — 1991, 1999 и 2010 гг. и в соответствующих доктринальных документах России. Анализ этих документов свидетельствует, что в отношениях Запада и России в значительной степени сохраняются подходы времен холодной войны. И, наконец, в результате безудержного расширения НАТО внутри Альянса сформировалась устойчивая группа «государствновобранцев», для которых характерно недоверчивое и опасливое отношение к Москве и ее инициативам.

С учетом определяющего влияния американских стратегических концепций (провозглашающих, что «российское ядерное оружие остается самой большой военной угрозой для Соединенных Штатов») на доктринальные документы НАТО, можно утверждать, что именно такая трактовка угроз, свойственная основной ядерной державе альянса, подпитывает идеологию ядерной политики НАТО [90, 91]. Отсюда и вытекает связь обоснования в стратегической концепции НАТО так называемого расширенного сдерживания, включающего передовое базирование некоторых систем ядерного оружия США, с наличием «соответствующих систем вооружений у России».

Обеспечение для НАТО «полного комплекса сил и средств, необходимых для сдерживания и защиты населения наших стран от любой угрозы его безопасности» зиждется на обязательстве «поддерживать адекватное сочетание ядерных и обычных сил». Налицо прямое копирование соответствующих положений концепции 1999 г., которое подкрепляется обязательством концепции 2010 г. «обеспечить возможно более широкое участие стран — членов НАТО в планировании ядерных ролей в рамках коллективной обороны, в базировании ядерных сил в мирное время, а также в механизмах командования, управления и консультаций».

Вместе с тем, несмотря на происшедшие за истекшие 20 лет геополитические и геостратегические перемены в Европе, Россия продолжает рассматриваться Альянсом в качестве основного объекта ядерного сдерживания.

В Стратегической концепции в разделе «Содействие международной безопасности на основе сотрудничества» утверждается, что «НАТО стремится обеспечить свою безопасность на минимально возможном уровне сил».

Альянс утверждает, что «на фоне изменений в условиях безопасности за период с конца „холодной войны“ мы резко сократили количество ядерных боеприпасов, размещенных в Европе, и опору на ядерное оружие в стратегии НАТО. Мы будем добиваться создания условий для дальнейших сокращений в будущем». В этом контексте Альянс вновь обращается к усиленно муссируемому им с начала 1990;х гг. тезису о превосходстве в численности тактического ядерного оружия у России и необходимости учитывать это превосходство. Наряду с этим традиционно игнорируется обеспокоенность России в связи с преобладающим преимуществом США и НАТО в развернутых на евроатлантическом театре высокоточных средствах поражения, в том числе в крылатых ракетах морского базирования. С явным политико-пропагандистским акцентом новая Стратегическая концепция утверждает: «При любых дальнейших сокращениях мы будем стремиться заручиться согласием России на увеличение прозрачности в отношении ее ядерного оружия в Европе и на перемещение этого оружия далее от территории стран — членов НАТО. Любые дальнейшие шаги должны учитывать неравенство с имеющимися у России более значительными запасами ядерного оружия малой дальности». Призывая Россию к «прозрачности в отношении ее ядерного оружия», натовские стратеги никак не комментируют сведения о том, что кроме ядерных потенциалов Великобритании и Франции в Европе сохраняется около 200 ядерных американских бомб свободного падения, дислоцированных в пяти европейских странах.

Таким образом, Стратегическая концепция НАТО 2010 г. по-прежнему декларирует приверженность альянса традиционному ядерному сдерживанию в качестве основы безопасности с полным сохранением «трансатлантической связки» — ядерных гарантий со стороны США. Более того, «ядерная часть» документа по идеологическим установкам и самой лексике чрезвычайно консервативна и не содержит ничего нового — почти все положения, связанные с ядерным оружием, представлены точно в тех же выражениях, что и в концепции 1999 г.

Принятая в Лиссабоне Стратегическая концепция НАТО открывает очередной этап в развитии Альянса, который характеризуется следующими особенностями военно-политической деятельности НАТО:

• — продолжающимся доминированием США в различных аспектах деятельности организации;
• — продолжением курса на завоевание лидерства в международных делах с постепенным втягиванием в орбиту военно-политической деятельности Альянса не только отдельных государств, но и таких организаций, как ООН, ОБСЕ и ЕС, а также других региональных межгосударственных объединений;
• — повышением военного потенциала организации на основе новых технологических прорывов, включая создание действенных механизмов по борьбе с баллистическими ракетами, повышение информационно-коммуникативных возможностей, развитие средств воздушнокосмического нападения и защиты от таких средств и т. п.;
• — активизацией деятельности, направленной на оптимизацию и более равномерное распределение затрат и ответственности среди союзников по Альянсу в рамках коалиционного военного строительства и в ходе проведения операций.

В Стратегической концепции зафиксировано намерение руководства НАТО продолжить курс на дальнейшую трансформацию блока в интересах закрепления его ведущей роли в обеспечении глобальной и региональной безопасности путем придания НАТО качественно новых политических и военных возможностей, адаптированных к угрозам и вызовам ближайшего десятилетия.

В рамках реализации военно-стратегических установок НАТО проведен комплекс мероприятий по наращиванию военной составляющей блока, включающих:

• — увеличение втрое численности Сил реагирования НАТО (до 40 тыс. человек);
• — формирование Объединенной оперативной группы повышенной готовности (5000 человек);
• — развертывание четырех многонациональных боевых групп в Латвии, Литве, Польше и Эстонии, а также многонациональной бригады в Румынии;
• — создание штабов по интеграции сил НАТО в восьми странах по всему периметру границ России. Общее руководство их деятельностью возложено на штабы многонационального корпуса «Северо-восток» в Польше и многонациональной дивизии «Юго-Восток» в Румынии;
• — активизацию воздушного патрулирования над регионами Балтийского, Черного и Средиземного морей, дополнительное развертывание самолетов-истребителей в Болгарии, Польше и Румынии. Рутинный характер приобрели полеты самолетов дальнего радиолокационного обнаружения и управления АВАКС-НАТО вдоль западных границ России;
• — постановку на круглосуточное боевое дежурство объекта стратегической ПРО «Иджис Эшор» в Румынии (продолжается строительство такого же объекта в Польше);
• — проведенные НАТО в 2016 г. 107 собственных учений и участие еще в 139 национальных учениях;
• — повышение военных расходов 23 странами НАТО в реальном выражении и выход 10 государств на уровень 20% оборонных расходов на основные виды военной техники;
• — согласование 42 различных мер противодействия гибридным угрозам, киберзащиты и безопасности на море [92].

НАТО рассматривает варианты «обхода» Конвенции о режиме проливов (Конвенция Монтрё) 1936 г. и пытается изменить порядок пребывания иностранных кораблей в Черноморском регионе. При этом в Альянсе по-прежнему руководствуются не столько реальными оценками ситуации в европейском регионе, где отсутствуют прямые угрозы безопасности, сколько устаревшими внутренними инструкциями НАТО по защите своих членов. Это вынуждает Россию реагировать соответствующим образом. В этом контексте важно продолжать противодействие попыткам превращения европейской системы безопасности в сугубо натоцентристскую модель. Она, защищая интересы определенного круга стран, не отвечает и фактически не учитывает интересы национальной безопасности России.

НАТО — это межправительственная организация, которая основывает свою деятельность на приверженности стран-участниц общим ценностям и общей решимости защищать их. Как военно-политический союз Альянс разрабатывает меры по обеспечению требуемых сил и средств, находящихся в высокой степени готовности к применению. Операции, которые НАТО проводит на Балканах и в Афганистане, ее вклад в деятельность в Ираке и в Дарфуре наряду с усилением ее двусторонних и многосторонних партнерских связей со странами, не входящими в Альянс, и с другими организациями считаются в НАТО ключевыми для сохранения постоянной способности к действиям.

Поддержание взаимовыгодных равноправных партнерских отношений между Россией и НАТО отвечало бы интересам обоих сторон, а сами отношения потенциально могут превратиться в ключевой фактор обеспечения стабильности и безопасности в евроатлантической зоне. Однако заметное ухудшение отношений между Россией и НАТО в текущем десятилетии не дает оснований для оптимистических прогнозов.

Важно помнить о том, что НАТО в одностороннем порядке присвоила себе право на выполнение Альянсом любых операций за пределами совокупности территорий входящих в него стран и на значительном географическом удалении. Официально провозглашен главный тезис — НАТО должна быть «способна и готова выполнять операции повсюду, где это потребуется». Мандат Совета Безопасности ООН на санкционирование силовых действий для НАТО считается по-прежнему необязательным, и Альянс продолжает попытки закрепить за собой принципиальную возможность действовать в обход Совета. Весьма чувствительными для национальной безопасности России являются действия НАТО по расширению, военная активность Альянса в зонах жизненно важных интересов России, продвижение военной инфраструктуры к границам нашей страны.

Эти обстоятельства требуют постоянного внимания к деятельности НАТО как организации, цели, задачи и потенциал которой не могут не учитываться при рассмотрении вопросов обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.