Формы и методы проведения оценки проектов государственно-частного партнерства

Качественный анализ VfM обычно предполагает оценку целесообразности использования модели ГЧП, т. е. проверку того, является ли данный способ реализации проекта оптимальным с точки зрения привлечения внебюджетного финансирования.

Критерии неприемлемости предполагают отсеивание слишком незначительных или слишком сложных проектов; секторов экономики со слишком неустойчивым уровнем спроса и неясными рисками; или таких секторов, где органы управления не имеют еще достаточных компетенций для адекватного управления реализацией проектов ГЧП.

Количественный анализ VfM включает в себя сравнение соотношения цены и качества в предлагаемом проекте ГЧП и при реализации такого проекта через традиционные государственные закупки, основанное на применении методологии PSC.

В различных странах анализ VfM используется по-разному. Роль анализа VfM в процессе принятия решений о применении механизма ГЧП является предметом жарких дискуссий, в основе которых лежат два основных вопроса. Первый состоит в том, насколько актуален анализ VfM и позволяет ли он реально оптимизировать процесс принятия государственными органами решений о применении механизма ГЧП.

Второй вопрос относится к ограничениям в ходе анализа VfM, а именно: является ли данный анализ верным механизмом выработки управленческих решений хотя бы в тех случаях и в тех формах, в которых он уже используется к настоящему времени. Проблема ограничений в применении количественного анализа VfM привела к недавнему решению британского казначейства, лидера в применении PSC, подвергнуть значительной ревизии свои методики количественного анализа VfM.

Государственные органы обращаются к механизмам ГЧП не столько из-за того, что последние демонстрируют лучшее соотношение цены и качества при реализации проектов в сравнении с другими вариантами, сколько потому, что они выглядят наиболее реалистичными для государственного сектора в условиях ограниченных финансовых и организационных возможностей.

В частности, одним из наиболее распространенных мотивов, по которым государственные органы обращаются к модели ГЧП, является предположение, что такое партнерство расширяет «бюджетное пространство» для реализации инфраструктурных проектов. Это особенно верно для моделей ГЧП, позволяющих привлекать сборы с пользователей инфраструктуры и услуг, которые могут повысить возможности для инвестирования и в ряде случаев способствуют также более эффективному с экономической точки зрения пользованию услугами. Кроме того, в политическом и социальном отношении плату за использование общественной инфраструктурой проще ввести именно для проектов ГЧП.

Однако во многих случаях государство полностью принимает на себя все издержки на реализацию проекта ГЧП, т. е. в долгосрочной перспективе отсутствует внебюджетное финансирование и дополнительные бюджетные выгоды не возникают. При этом авансирование капитальных затрат сопровождается их последующей окупаемостью за счет сбора платы за использование созданных благ. В зависимости от связи, существующей между содержанием соглашений о ГЧП и бухгалтерскими счетами и отчетами, может также возникать возможность для компенсации затрат государства в краткосрочной перспективе в части покрытия бюджетного дефицита или долга. Следовательно, это может стать толчком к реализации проектов ГЧП вне зависимости от того, характеризуются ли они оптимальным соотношением цены и качества^[1]. Данный эффект может усиливаться в тех случаях, когда ГЧП включено в систему межбюджетных трансфертов.

Например, в Великобритании наличие кредитов для субъектов частной финансовой инициативы, введенных для стимулирования использования ГЧП органами государственной власти, часто подталкивало последние отдавать предпочтение модели ГЧП. Впоследствии эти кредиты были отменены.

Таким же образом решение о реализации или, в ряде случаев, нереализации проектов ГЧП (например, в особо «чувствительных» отраслях государственного сектора, испытывающих влияние со стороны профсоюзов) может диктоваться политическими или социальными соображениями, преобладающими над бюджетными факторами и вопросами соотношения цены и качества. В нодобных случаях анализ VfM может иметь меньшую актуальность и оказывать меньшее влияние на выбор механизма ГЧП. Подходы к анализу VfM для проектов, предполагающих установление сборов с пользователей, могут значительно различаться, поэтому правительства ряда стран предпочитают не применять их. В то же время даже в ситуации ограниченного числа альтернатив целесообразно проводить анализ VfM для оценки чувствительности проекта к достижению заданных целей при выбранной модели реализации с помощью ГЧП.

Анализ VfM значительно различается в разных странах в отношении оценки проектов, предполагающих оплату потребляемых услуг пользователями. В частности, такой анализ представляется менее актуальным в случаях, когда установление платы за пользование услугами при модели ГЧП более вероятно, чем при реализации проекта на основе государственных закупок. Анализ VfM в Чили ограничивается ГЧП в социальной сфере, где плата за доступ к услугам полностью покрывается государством. В конкурентных секторах, например в транспортной отрасли, установление платы с пользователей объектов инфраструктуры представляется для механизма ГЧП более эффективным экономически обоснованным с политической и социальной точек зрения. Следовательно, решение об использовании ГЧП в этих секторах обусловлено финансовой жизнеспособностью предлагаемого проекта.

Подобным образом во Франции анализ VfM используется лишь для «контрактов партнерства», а концессии, т. е. проекты, где затраты оплачиваются пользователями, имеют иные правовые условия, которые не позволяют применять анализ VfM.

В то же время анализ VfM в равной мере применим ко всем типам проектов ГЧП и государственных контрактов, при которых пользователь инфраструктуры финансирует своими платежами реализацию проекта, осуществляемого как государством, так и частным партнером.

В целом процесс количественного анализа VfM схож во многих странах. Как показано на рис. 4.1, процедура обычно начинается с сопоставления сметной стоимости для государственного партнера при реализации данного проекта на принципах ГЧП (или целого ряда возможных договорных моделей) по отношению к традиционной модели государственных закупок^[2].

гчэ о.

Рис. 4.1. Обобщение процесса количественного анализа VfM.

Важным фактором повышения результативности анализа VfM является соотношение затрат по проекту, реализуемому на основе ГЧП, в частности, степень, в которой предполагается снижение издержек, благодаря повышению эффективности или внедрению инноваций при схеме ГЧП.

В странах с богатым опытом реализации проектов ГЧП подобные предположения могут быть подтверждены имеющейся практикой и результатами конкретных реализованных проектов, хотя сбор информации об изменяющихся условиях по проектам и там продолжает оставаться проблемой. В странах, имеющих меньший опыт в сфере ГЧП, различия проявляются более значительно.

Сообщение результатов анализа VfM участникам позволяет обеспечить равные условия, и если результаты этого анализа формально не являются частью конкурсной документации, они могут неофициально доводиться до сведения потенциальных участников торгов. Сообщаются ли результаты анализа VfM участникам конкурса или нет, но во многих странах производится итоговая оценка заявок через PSC (которая может уточняться в ходе конкурсной процедуры по мере выявления новых деталей и особенностей проекта) перед подписанием соглашения о ГЧП. С точки зрения простой оценки издержек в большинстве государств применяется оценка дополнительных издержек, выгод и сферы применения ГЧП по сравнению с вариантом государственных закупок. Предположения о различной степени доходности проектов ГЧП для публичного и частного партнеров также могут оказывать влияние на результаты анализа VfM.

Таким образом, представляется в высшей степени обоснованным проведение сравнительного анализа преимуществ ГЧП и прямого бюджетного финансирования на этапе принятия государственными органами решения об инициировании концессионного соглашения.

• [1] См.: Фанк К., Ирвин Т., Райал И. Бюджетирование и отчетность проектовГЧП: материалы Между нар. транспортного форума ОЭСР. 2013. № 7.
• [2] Dixon Т., Pottinger G. Jordan Л. Lessons from the private finance initiative in the U K: Benefits, problems and critical success factors // Journal of Property Investment & Finance.2005. Vol. 23. № 5. P. 412−423.