Институты непосредственной демократии

Народовластие в Российской Федерации может осуществляться в двух основных формах: непосредственной и опосредованной. К. первой, так называемой прямой, непосредственной, демократии относятся:

• • прямые выборы;
• • референдум;
• • отзыв депутата представительного органа власти и выборного должностного лица (на федеральном уровне не предусмотрен);
• • народная законодательная (правотворческая) инициатива (возможна только на региональном и местном уровнях);
• • формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления (сход граждан, собрания и конференции граждан, публичные слушания и т. д.) и др.

Опосредованная форма народовластия (представительная демократия) связана с осуществлением власти через избранных представителей, органы государственной власти и органы местного самоуправления (в том числе и единоличные).

Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Здесь необходимо иметь в виду, что, во-первых, установлены иерархия форм непосредственной демократии, их деление на высшие и иные, а во-вторых, нет градации внутри высших форм народовластия: референдум и свободные выборы являются в одинаковой степени высшими формами осуществления власти народом.

Общая характеристика избирательного права

Демократические выборы давно стали повсеместным явлением, привычной практикой для большинства государств (возраст этого института, по существу, совпадает с возрастом парламентаризма). Выборы — одно из распространенных явлений общественной жизни вообще: выбираются органы управления юридических лиц, учебных групп, религиозных общин, лидеры неформальных группировок, органы территориального общественного самоуправления (домовые, уличные комитеты и пр.) и т. д. Поэтому понятно, что выборы рассматриваются как конституционно-правовой институт, связанный с формированием различных органов публичной власти.

Выборы — это форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с федеральным и региональным законодательством, уставами муниципальных образований в целях формирования органов государственной власти, органов местного самоуправления или наделения полномочиями должностных лиц.

Классификацию выборов в России можно осуществить по следующим критериям:

• а) в зависимости от территории, на которой проводятся выборы:
  • • всеобщие (общероссийские, общенациональные);
  • • региональные;
  • • местные (муниципальные);
• б) в зависимости от формируемого органа (избираемого должностного лица):
  • • выборы коллегиальных органов публичной власти (парламентские, выборы представительных органов местного самоуправления);
  • • выборы единоличных органов публичной власти и должностных лиц (президентские, губернаторские, выборы глав муниципальных образований, мировых судей и т. п.);
• в) в зависимости от способа волеизъявления избирателей:
  • • прямые — когда отношение к кандидату выражается непосредственно;
  • • косвенные — когда между избирателями и кандидатом существует промежуточное звено (например, члены Совета Федерации — представители законодательных органов субъектов РФ избираются на заседаниях этих органов; выборы председателей региональных парламентов, как правило, осуществляются депутатами соответствующих парламентов; выборы глав муниципальных образований часто осуществляются депутатами представительных органов местного самоуправления и т. п.);
• г) в зависимости от срока проведения:
  • • очередные;
  • • внеочередные (в связи с досрочным прекращением полномочий органа власти или выборного должностного лица);
  • • повторные (в связи с признанием очередных или внеочередных выборов несостоявшимися);
• д) в зависимости от масштаба выборов (количества замещаемых мандатов представительного органа):
  • • полные (когда обновляется, избирается весь состав представительного органа);
  • • частичные (дополнительные) — проводятся для замещения части мандатов (например, если предусмотрена ротация части состава представительного органа, если в результате состоявшихся выборов остались незамещенными депутатские мандаты, если появляется вакансия депутатского мандата и т. п.);
• е) в зависимости от количества зарегистрированных кандидатов:
  • • альтернативные;
  • • безальтернативные.

Понятие выборов (в широком смысле, как конституционно-правовой институт) часто отождествляют с понятием избирательного права, которое можно определить как институт конституционного права, совокупность правовых норм, регулирующих процесс избрания кандидатов в представительные органы власти и на выборные должности.

В институте избирательного права можно выделить группы правовых норм, регулирующие следующие вопросы:

• • основные принципы избирательного права;
• • требования, предъявляемые к избирателям и кандидатам (активное и пассивное избирательное право);
• • статус избирательных комиссий и иных субъектов избирательного процесса (политических партий и других избирательных объединений, наблюдателей и др.);
• • порядок образования избирательных округов («избирательная география», «избирательная геометрия»);
• • порядок проведения предвыборной агитации, финансирования избирательной кампании;
• • процедуру голосования;
• • порядок определения результатов выборов;
• • порядок обжалования нарушений и опротестования результатов выборов.

В Российской Федерации избирательное законодательство нс кодифицировано: в нашей стране нет избирательного кодекса (на федеральном уровне), как в некоторых других государствах или отдельных субъектах РФ (Башкортостане, Алтайском крае, Белгородской, Воронежской, Костромской, Свердловской областях и др.), нормы избирательного права содержатся в Конституции РФ и многочисленных федеральных и региональных законах, муниципальных и иных правовых актах. В то же время основополагающие положения, обязательные при проведении выборов любого уровня на всей территории России, содержатся в Федеральном законе от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». При этом большинство избирательных норм, предусмотренных российским законодательством, соответствуют общепризнанным, достаточно унифицированным международно-правовым нормам и избирательным стандартам.

Так, в качестве основных принципов проведения выборов и референдума российское законодательство закрепляет:

• • участие граждан России в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права (волеизъявления) при тайном голосовании;
• • обязательность и периодичность проведения выборов;
• • свободное и добровольное участие в выборах и референдуме;
• • сохранение избирательных прав при проживании российских граждан за пределами территории России;
• • гласность в деятельности избирательных комиссий и комиссий референдума всех уровней;
• • самостоятельность избирательных комиссий и комиссий референдума, недопустимость вмешательства в их деятельность со стороны иных органов публичной власти, должностных лиц, организаций и граждан;
• • недопустимость (по общему правилу) участия в избирательном процессе иностранных государств, организаций и граждан, а также лиц без гражданства.

Активным избирательным правом (правом избирать в органы государственной власти и органы местного самоуправления) и правом голосовать на референдуме обладают все граждане РФ независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств, достигшие возраста 18 лет (надень голосования) и проживающие на территории избирательного округа.

Требования к пассивному избирательному праву (праву быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления) не столь унифицированы, они зависят от вида (уровня) формируемого органа (выборного должностного лица), региональных особенностей и других факторов. Но в любом случае минимальный возраст кандидата, устанавливаемый законодательством, не может превышать 21 год надень голосования на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и в органы местного самоуправления, а установление максимального возраста кандидата не допускается.

Ограничения пассивного избирательного права могут быть связаны с запретом занимать определенные выборные должности более двух сроков подряд, невозможностью занимать иные должности государственной или муниципальной службы, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, педагогической и иной творческой (принцип несовместимости) и другими условиями. Традиционно в России не имеют права избирать и быть избранными, участвовать в референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Кроме того, лишены пассивного избирательного права граждане, в отношении которых имеет место вступившее в силу решение суда о лишении их права занимать в течение определенного срока государственные и (или) муниципальные должности (такая санкция предусмотрена Уголовным кодексом РФ).

С 2006 г. отмечается тенденция законодательного установления дополнительных ограничений пассивного избирательного права (см. Федеральные законы от 25.07.2006 № 128-ФЗ, от 05.12.2006 № 225-ФЗ, от 02.05.2012 № 40-ФЗ и др.):

• • когда-либо к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений (до 2012 г. данное ограничение распространялось лишь на кандидатов, имеющих на день голосования неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления);
• • для бипатридов и кандидатов, имеющих вид на жительство иностранного государства (указанное ограничение может не применяться на муниципальных выборах при наличии соответствующего международного договора Российской Федерации);
• • для кандидатов, осужденных когда-либо к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений (до 2012 г. данное ограничение распространялось лишь на кандидатов, имеющих на день голосования неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления);
• • для кандидатов, осужденных за совершение преступлений экстремистской направленности и имеющих надень голосования неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления, а также подвергнутых административному наказанию за совершение административного правонарушения аналогичной направленности (пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики) в случае, если ко дню голосования не истек срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию;
• • для кандидатов, в отношении которых в судебном порядке установлен факт нарушения избирательного законодательства, связанного с игнорированием положений законодательства о противодействии экстремистской деятельности.

Для определения результатов выборов в Российской Федерации применяются все основные избирательные системы: мажоритарная, пропорциональная и смешанная. Суть мажоритарной избирательной системы заключается в том, что из нескольких кандидатов побеждает кандидат, получивший на выборах большее количество голосов избирателей. При этом в России используются две разновидности мажоритарной избирательной системы: выборы части депутатов представительных органов государственной власти многих субъектов РФ осуществляются по мажоритарной избирательной системе относительного большинства — для победы кандидату достаточно получить простое большинство голосов по сравнению с другими кандидатами (указанная система часто применяется и на муниципальных выборах), а выборы Президента РФ. глав многих муниципальных образований осуществляются по мажоритарной избирательной системе абсолютного большинства — здесь для победы на выборах простого большинства голосов недостаточно, необходимо получить как минимум 50% плюс один голос (если в первом туре выборов абсолютного большинства не набирает ни один из кандидатов, то проводится второй тур, в который выходят два лучших кандидата).

При использовании пропорциональной избирательной системы депутатские мандаты в представительном органе распределяются в зависимости от количества голосов, отданных избирателями за тот или иной список кандидатов (при выборах должностных лиц эта система неприменима). Очевидно, применение данной избирательной системы в чистом виде предполагает наличие в государстве развитой партийной системы, сильных и авторитетных политических партий. Указанная избирательная система закреплена применительно к выборам депутатов Государственной Думы (применена впервые в постсоветской истории России в декабре 2007 г.). С использованием данной системы распределяются депутатские мандаты в парламентах некоторых субъектов РФ (Дагестан, Московская область, Санкт-Петербург и др.), а также в представительных органах местного самоуправления некоторых муниципальных образований (как правило, крупных городов — Томск, Самара и др.).

Наиболее распространенной в Российской Федерации является смешанная избирательная система. В соответствии с Федеральными законами от 12.06.2002 № 67-ФЗ и от 06.10.1999 № 184-ФЗ не менее половины депутатских мандатов в законодательных органах субъектов РФ должно заметаться по пропорциональной избирательной системе. В 2011 г. указанное правило закреплено и применительно к формированию представительных органов муниципальных районов и городских округов (Федеральный закон от 20.03.2011 № 38-ФЗ). По смешанной избирательной системе избирались и депутаты Государственной Думы четырех созывов (в 1993, 1995, 1999 и 2003 гг.).