Соотношение «централизация-децентрализация» в региональной политике

Основа региональной политики развитых стран — сочетание централизации и децентрализации в различных формах, учитывающих исторические, культурные и социально-экономические особенности. Так, в Италии автономия областей и местное самоуправление сочетаются с централизованным контролем, который осуществляется центром с помощью назначаемых им правительственных комиссаров. Во Франции Конституция устанавливает, что коммуны, департаменты, заморские территории свободно управляются выборными советами, но в то же время представители правительства в департаментах и территориях отвечают за национальные интересы, административный контроль и соблюдение законов. Ограниченную автономию имеют крупные территориальные области во многих унитарных государствах, например, в Великобритании — Шотландия и Северная Ирландия, в Финляндии — Аланские острова, в Дании — Гренландия и Фарерские острова, в Испании — 17 автономных сообществ (Страна Басков, Каталония, Андалусия, Галисия и др.).

Общим правилом является учет требований закона противоположного влияния па эффективность государственного управления двух начал: политической (правительственной, конституционной) и административной (коллективной, общинной) централизации. В этой связи полезно вспомнить А. Токвиля, который писал, что для государственного устройства США характерен чрезвычайно высокий уровень правительственной централизации, а именно: сосредоточение власти в едином центре или в одних руках для защиты интересов, общих для всех слоев общества. И вместе с тем он отмечал низкий уровень административной централизации, представляющей концентрацию власти с целью защиты интересов, присущих каким-то отдельным слоям общества. Без правительственной централизации, т. е. сосредоточении власти в едином центре для защиты общих интересов страны (установление общих законов или ведение международных дел), по его мнению, нация не способна достигнуть процветания. Напротив, административная централизация, касающаяся общинных, т. е. местных интересов, может лишь ограничить инициативу и самодеятельность людей^[1].

В централизованном государстве управление строго иерархично и строится на основе приказов из центра, в децентрализованном государстве дела решаются региональными и местными органами более или менее самостоятельно в рамках пространственно ограниченной компетенции. Децентрализация означает, что отдельные части государства организуются в особые территориальные единицы, которым государство предоставляет осуществление известных функций управления, когда эти территориальные единицы имеют выборные органы, действующие на основе общегосударственного законодательства. Децентрализация может осуществляться в двух основных формах: административной децентрализации и децентрализации в форме самоуправления, которое отличается тем, что реализуется не профессиональными государственными чиновниками, а самими заинтересованными лицами на основании собственных местных норм. Выход самоуправления за пределы административных функций и распространение его на часть законодательных функций называется автономией. Таким образом, понятие децентрализации шире понятия автономии и самоуправления, так как под децентрализацией разумеется как установление местной автономии и самоуправления, так и вообще увеличение власти местных органов и независимости их управленческих действий от центральных органов. Другими словами, понятие децентрализации может применяться в двух смыслах: во-первых, в смысле местного самоуправления, когда местные дела разрешаются лицами, избираемыми местным населением; и, во-вторых, в смысле увеличения компетенции местных административных органов, действующих в пределах этой компетенции независимо от центральной власти, хотя бы они и были ею назначены.

Примеры высокоцентрализованных систем государственного управления дали восточные деспотии, ранние средиземноморские империи, Российская Империя, а также бывший СССР. В них была установлена обширная система административного деспотизма, которая покрывала огромные территории сетью чиновников, иерархически подчиненных друг другу, тесно связанных, как между собой, так и с верховным руководством, и предназначенных исключительно для передачи обществу воли верховной власти, а верховной власти — сил и материальных средств общества. В этой системе жесткая, иерархическая подчиненность территориальных органов управления вытекала из права центра назначать чиновников территориальных органов и обязанности последних беспрекословно выполнять волю центра. Подобные системы управления были достаточно эффективны в решении задач обеспечения стабильности и внутреннего национального мира на контролируемой центром обширной территории с ее разнородным в этническом и культурном отношении составом населения. Однако, как показала история, способность империй с помощью жестко централизованной иерархической системы управления эффективно контролировать свою обширную территорию рано или поздно утрачивается.

Децентрализация, представляя собой разіраничение предметов ведения, полномочий и ресурсов между органами власти отдельных уровней государственно-территориального устройства, имеет ряд преимуществ.

Во-первых, она способна повысить эффективность распределения общественных ресурсов, поскольку позволяет лучше учитывать местные особенности предпочтений населения в общественных благах в условиях, когда решения о производстве благ принимаются на региональном и местном уровне, т. е. там же, где они потребляются.

Во-вторых, децентрализация стимулирует региональные и местные власти развивать экономику, что расширяет налоговую базу региональных и местных бюджетов.

В-третьих, имея под своим контролем бюджетные ресурсы, местные власти заинтересованы в сокращении необоснованных издержек в общественном секторе.

В-четвертых, децентрализация создает условия для повышения внешней подотчетности властных органов в вопросах расходования бюджетных средств, поскольку становится прозрачнее связь между уплаченными местным населением налогами и бюджетными расходами региональных и муниципальных органов.

В то же время децентрализация может привести к снижению эффективности государственного и муниципального управления, если не обеспечена координация между формально автономными уровнями власти. Негативная сторона децентрализации — поощрение конкуренции органов публичной власти между собой за экономические ресурсы, полномочия и популярность в глазах избирателей, в результате чего может быть ослаблена проводимость управленческих решений, что ухудшает внутреннюю подотчетность.

• [1] См.: Токвиль A. Демократия в Америке. М, 1992. С. 83—91.