Оптимизация современной модели местного самоуправления в России

Решая задачу укрепления самостоятельности мест, Конституция РФ отделила местные органы от государственного аппарата организационно и функционально. Уже в Законе СССР от 09.04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», а позднее в Законе РСФСР от 06.07.1991 № 1550−1 «О местном самоуправлении в РСФСР» исчезла характеристика местных органов власти как органов государственных. Но в этих актах отсутствовало и прямое указание на их негосударственную природу. Конституция РФ сняла такую двусмысленность, провозгласив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Она также обозначила их собственные полномочия как негосударственные полномочия (ст. 12, ч. 2 ст. 132). Предполагалось, что придание органам местного самоуправления негосударственного статуса обеспечит их подлинную самостоятельность, поскольку разведет области деятельности и ответственности местных и государственных органов. Если государственные и местные органы будут заниматься разными вопросами, то исчезнет основа для необоснованного государственного давления на местную власть.

Однако, как показала практика, отделение местно-публичного от государственного крайне затруднено — круг государственных забот и интересов органично включает в себя любые местные проблемы общественного значения. Кроме того, традиционно местные органы решали и до сего дня решают многие вопросы государственного значения, что вполне оправданно, поскольку позволяет оперативно снимать публичные проблемы наиболее для этого приспособленными органами. Причем это не только те полномочия, которые закреплены за муниципальными образованиями, их органами в качестве так называемых отдельных государственных полномочий, переданных им в порядке наделения.

Очевидно, что выделение местных органов из системы государственных органов поколебало практику осуществления ими широкого круга государственных дел в силу двух основных причин. Во-первых, потому, что сняло юридическую ответственность с местных руководителей за решение тех дел, которые, не являясь вопросами местного значения, не получили и статуса государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законом. Во-вторых, потому, что исполнение названных государственных полномочий органами местного самоуправления перестало финансироваться государством. В итоге крайними оказались жители.

Следует еще и понимать, что процесс разделения полномочий государственных и местных органов, будучи благотворным, имеет свои технико-юридические ограничители: при сегодняшнем уровне развития отечественного законодательства и правоприменительной практики, их постоянном и массированном изменении четкое, однозначное закрепление границы между государственными и местными делами невозможно. Компетенция муниципальных образований описывается сегодня законодателем посредством абстрактного определения того, что собой представляют «вопросы местного значения». Их трудно охарактеризовать как полные и исключительные, как того требует, например, Европейская хартия местного самоуправления (от 15 октября 1985 г.). Часто это всего лишь указание на возможность муниципальных образований, их органов участвовать в решении тех или иных управленческих задач без развернутого описания того, что в рамках названных задач делают государственные органы, а что — местные. Содержательная детализация вопросов местного значения через их наполнение конкретными элементарными полномочиями местных органов, правами жителей, органов территориального общественного самоуправления требует длительного времени в условиях хотя бы относительно стабильного законодательства. Модель жесткого отделения местного самоуправления от государства удобна, по крайней мере, в современных российских условиях, только для малых и средних поселений, небольших соседских общин. Крупные города, районы с трудом укладываются в «прокрустово ложе» этой модели, поскольку в них не только велик объем государственных дел, но и важно непосредственное управленческое присутствие государства. А совместное решение гражданами вопросов местного значения затруднено в силу значительной величины крупных городов, районов.

В итоге конституционно подкрепленный способ радикального укрепления самостоятельности мест путем выделения их из государственного аппарата реального расширения полномочий, да и самостоятельности местной власти не обеспечил. И в силу вышесказанного не мог обеспечить. Представляется, что названный способ есть та идеальная цель, к которой следовало идти постепенно. Попытка осуществить подобный подход в современной действительности еще раз демонстрирует живучесть того мифа, что правовое закрепление способно сделать явью любые идеальные проекты.