Отличия публичного управления от частного управления

Государственное управление, так же как и управление в сфере бизнеса, имеет дело с тем, как организация должна быть устроена и как ею следует руководить, чтобы она эффективно выполняла свою работу. Главный принцип, который вытекает практически непосредственно из характеристики «качественного» управления, следующий: среди нескольких альтернатив, требующих одинаковых затрат, всегда должна быть выбрана одна, кото;

рая приведет к наиболее результативному достижению цели управления, или — среди нескольких альтернатив, которые приведут к достижению цели, должна быть выбрана одна, требующая наименьших затрат.

Данный «принцип эффективности» характеризует любую деятельность, которая позволяет рационально увеличить степень достижения определенных результатов, используя ограниченные средства. Отсюда возникают вопросы: может ли государство, так же как и частная организация, построить систему управления рациональным образом и что обычно мешает этому; может ли управленческая наука предложить принципы менеджмента применительно к государственному управлению, учет которых необходим при разработке государственной политики в любой сфере общества? Пытаясь ответить на эти вопросы, государственное управление не только использует опыт менеджмента коммерческих организаций, по одновременно стремится учесть факторы, определяющие специфику управленческой деятельности в публичной сфере. Поэтому чрезвычайно важно понять общие и отличительные черты управления в государственном и частном секторах.

На некотором уровне абстракции можно определить набор общих функций управления. Впервые достаточно полный функциональный анализ деятельности управленца был представлен Анри Файолем в его работе " Общее и промышленное управление" еще в начале прошлого столетия. Файоль утверждал, что основными элементами управления организациями являются предвидение, организация, распорядительство, координация и контроль. Предвидение предполагало анализ ситуации за пределами ежедневных операций выполнения каждой функции для того, чтобы определить перспективы развития организации в целом. Организация означала разделение должностных обязанностей и делегирование необходимых властных полномочий в отношении работников и предмета работы в соответствии с каждой должностью. Распорядительство подразумевало информирование подчиненных об их должностных обязанностях в процессе реализации планов и обеспечение выполнения ими своих функций в соответствии со стандартами. Координацией считалась гармонизация отношений среди подчиненных. Контроль включат проверку точного исполнения решений подчиненными со стороны руководителей.

Однако, несмотря на то, что на административно-операциональном уровне управление в значительной степени идентично, будь оно публичным или частным, на политико-административном уровне различия становятся существенными.

Исторически идея о том, что высшим государственным служащим разных ведомств должны быть предоставлены особый статус, привилегии и подотчетность, наделила публичное управление (центральное или местное) как вид деятельности свойством особой профессии и тем самым отделила его от менеджмента в частном предпринимательстве и управлении собственностью. Однако развитие управленческих технологий и переплетение функций государства и бизнеса существенно модифицировали роль государственного и муниципального чиновничества, которое все больше напоминает консультантов и экспертов по управлению, все меньше отличающихся по характеру своей деятельности от менеджеров в бизнесе. Тем не менее, такие отличия сохраняются, особенно в тех странах, где не было кардинальных реформ государственного и муниципального управления, и без их учета последнее не сможет выполнять свое общественное предназначение, но компенсации изъянов рынка и реализации принципа социальной справедливости.

Выделим отличия публичного управления от частного, но шести основаниям: по условиям, целям, ресурсам, измерению производительности, мотивам, ответственности.

Условия. Для публичного управления характерен особый стиль отношений с общественностью и СМИ, определяемый обоснованным стремлением общественности знать через СМИ все, что происходит в государственных и муниципальных учреждениях. Большое влияние па цели и результат деятельности государственных организаций оказывают системы политического (через политические партии и политических лидеров) и функционального (через лоббистскую деятельность групп интересов) представительства.

Цели. Для менеджмента в сфере бизнеса главной, а иногда и единственной целью является прибыль. Для публичного управления цели многообразны и, если их источником является политика, носят обобщенный характер, их трудно определить количественно: стабильность, законность, порядок, обеспечение обороны, уменьшение социального неравенства, борьба с бедностью и т. д. Если же речь идет об экономических целях, то государство призвано участвовать в решении тех задач, которые нельзя решить на основе использования «невидимой руки рынка». Например, к таким задачам можно отнести регулирование деятельности предприятий или предоставление услуг в условиях естественной монополии (энергетика, коммунальные и почтовые услуги), а также контроль за поставщиками, имеющими существенные информационные преимущества перед потребителями (здравоохранение, образование).

В органах публичного управления цели — внешние задания, которые имеют свои внешние детерминанты, причем нередко основанные на ценностных представлениях в обществе. Особое значение такие представления имеют при определении масштабов перераспределения доходов, когда доминирующие в обществе представления о справедливости являются важнейшими факторами принятия первоначально политических, а затем и управленческих решений. В коммерческих организациях цели возникают изнутри, складываясь из индивидуальных целей и превращаясь в групповые, в цели организации. Процесс идет обратным путем, снизу вверх.

Ресурсы. В отличие от добровольно-договорного характера взаимоотношений между партнерами в сфере бизнеса, государственные органы обладают правом принуждения в рамках и на основе закона. Ресурсы муниципальных органов также могут формироваться за счет законного изъятия части доходов граждан и организаций посредством налогообложения.

Поэтому государство и его органы могут осуществлять принудительное перераспределение ресурсов, основываясь па политически оправданном компромиссе между экономической эффективностью и социальной справедливостью. Принудительная мобилизация средств под эгидой государства позволяет финансировать за счет бюджета производство таких благ, потребление которых общество желало бы сделать обязательным для своих членов (услуги культуры, здравоохранения, образования).

Измерение производительности. В настоящее время практически не существует однозначных выводов по поводу стандартов оценки и системы измерений производительности труда государственных и муниципальных служащих, в то время как разнообразные критерии оценки деятельности — финансовая выручка, доля рынка, показатели эффективности и производительности для выплаты вознаграждения менеджерам — четко установлены в частном бизнесе и часто определяются для конкретной управленческой должности на определенный период вперед. Поэтому иногда управление в публичных организациях сравнивают с рытьем ямы, где результат всегда относителен, в то время как бизнес можно сравнить с рубкой дерева, где результат конечен и очевиден.

Мотивы. В публичном управлении основным финансовым источником выступает государственный или муниципальный бюджет, который распределяется представительными, т. е. политическими органами. Отсюда возможна ситуация, когда главный побудительный мотив состоит в том, чтобы удовлетворить не клиента, а тех, кто обеспечивает (распределяет и перераспределяет) финансовые ресурсы. В частном секторе финансовые источники вытекают не из распределения, а из предпринимательской деятельности. Поэтому существует прямая связь между коммерческим успехом и качеством предоставляемой клиенту услуги. Предоставление услуг учреждением общественного сектора, характер этих услуг, способ их предоставления в большинстве стран не находится в зависимости от диктата рынка, а определяется на основе политико-административной оценки социальных и экономических приоритетов.

Ответственность. В частном управлении обычно существует вполне определенная ответственность за последствия принимаемых менеджерами решений и действий. Их непродуманные решения и неэффективные действия могут привести к разорению владельцев фирмы и ее банкротству. В публичном управлении ответственность размыта между многими организациями вплоть до президента и парламента, и неэффективность правительственных действий может, например, вести к увеличению дефицита бюджета и государственного долга, что отнюдь не означает банкротства государства и чиновника (должностного лица).

В целом кадровая политика в публичном управлении находится под большим вертикальным контролем в сравнении с частным сектором, где персонал в большей степени подвержен зависимости по горизонтали. В государственной и муниципальной службе процедуры набора, найма, перемещения и сокращения или увольнения персонала оставляют меньше свободы действий руководителям для достижения управленческих целей или предпочтений по сравнению с менеджментом в бизнесе.