Лицензионно-разрешительные административные режимы

Содержание лицензионно-разрешительных отношений носит многоаспектный характер, оно определяется как вид властной публичной деятельности, метод государственного регулирования, форма контрольнонадзорной деятельности, способ защиты прав и законных интересов^[1][2].

В ст. 2 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензирование определено с формальной стороны как деятельность лицензирующих органов^[3] по предоставлению, переоформлению, продлению срока действия лицензий, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, по предоставлению информации по вопросам лицензирования.

В постановлении Правительства РФ от 05.05.2012 № 467 «О подготовке и представлении докладов о лицензировании отдельных видов деятельности, показателях мониторинга эффективности лицензирования и методике его проведения» значительный акцент сделан на выявление показателей эффективности применения названного механизма с привлечением данных социологических опросов, экспертных заключений, в целях установления наиболее существенных случаев причинения вреда жизни и здоровью граждан, животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия, имуществу, безопасности государства, возникновения ЧС, произошедших по причине нарушения лицензионных требований. Очевидны обстоятельства, вызвавшие необходимость лицензирования: деятельность массовая, небезопасная, может вызвать причинение вреда различным объектам.

Разрешительная система является видом административной деятельности, направленной на подтверждение квалификации субъектов, предоставление специальных правовых статусов (отдельных прав), позволяющих заниматься деятельностью (совершать действия), отдельные способы и формы которой небезопасны, т. е. «суть разрешения не в предоставлении права физическому или юридическому лицу совершать „запрещенные“ действия, а в обеспечении квалифицированного и технологически обоснованного, безопасного осуществления соответствующей деятельности»^[4].

Несмотря на добровольное приобретение статуса субъекта разрешительной системы, его наличие связано с введением лицензионных требований и условий. Лицензирование выступает формой предварительного контроля, позволяющего проверить квалификацию соискателя, выявить препятствия для выдачи лицензий, определить лицензионные требования и условия. Текущий контроль связан с наблюдением за их выполнением, реагированием на нарушения, а последующий — за законностью прекращения разрешенной деятельности.

В разрешениях задаются правосубъектные элементы возможных участников отношений (наличие образования, профессиональной подготовки, ресурсного обеспечения и т. д.), устанавливается предел участия (эксплуатантами отдельных объектов могут стать лица, представившие наиболее высокие квалификационные показатели), вводится средство персонификации властных требований (специальное разрешение, акт-поручение, акт-распоряжение и т. д.), определяются сферы распространения режима, перечень режимных объектов.

Используя критерии субъектного состава и характера отношений, можно предложить основания разрешительного регулирования.

• 1. Необходимость формирования режимных элементов разрешительной системы: а) передача знаний, необходимых участникам разрешительных отношений, б) оказание услуг в сфере метрологии, технического регулирования, подтверждения соответствия.
• 2. Реализация требований социально-технологических правил:
• 2.1. Юридических норм: совершение действий, способствующих

формированию прав и обязанностей (нотариат, деятельность патентных поверенных, арбитражных управляющих и т. д.).

• 2.2. Технических норм, если деятельность направлена на создание и (или) эксплуатацию источника повышенной опасности, либо связана с изменением имущества общественного достояния, либо с эксплуатацией уникальных объектов, находящихся в монополии государства.
• 2.3. Экономических нормативов, когда привлекается имущество неограниченного круга лиц, специально не поименованных, и производится размещение их на условиях предпринимательского риска¹.
• 3. Необходимость ликвидации последствий аномальных ситуацией, неквалифицированного ведения деятельности^[5][6].

Настолько разнообразные виды деятельности, подлежащие разрешительному регулированию, подтверждают, что существенное значение в их административной регламентации имеет способ осуществляемой деятельности, ее предметная направленность, но не отрасль, сфера реализации, а неоспоримым фактором, требующим введения разрешительного режима регулирования общественных отношений, становится безопасность деятельности, поддерживаемая высшими формами контроля и надзора, а также средствами принуждения^[7].

Экономико-отраслевой подход слишком узкий. Лицензионные требования и условия предъявляются и ставятся не потому, что производится некий товар, каковы его качества и свойства, но как, кем и в каких условиях он производится; например, значим не сам денежный оборот, а концентрация финансового капитала, не включение деятельности в перечень, а сам характер выполняемых работ^[8].

Среди внутри аппаратных разрешений можно выделить:

• 1) разрешения, выдаваемые органам исполнительной власти: делегация полномочий, одобрение отдельных административных действий;
• 2) разрешения между государственными служащими (допуск к сведениям, составляющим государственную тайну, к применению специальных средств и оружия) или дополняющих личный статус (служба по совместительству).

В зависимости от юридических последствий разрешительные акты могут предоставлять специальную правоспособность, позволяющую вести определенную деятельность, или субъективные права-исключения, которые отменяют действие общего запрета, обязанности или предоставляют права-льготы.

По форме выражения могут встречаться специальные разрешения, лицензии, свидетельства, акты аккредитации, квалификационные аттестаты, удостоверения и т. д. Какая либо последовательность или закономерность в наименовании не прослеживаются.

По объему предоставляемых полномочий разрешения можно разделить на генеральные, предоставляющие право совершать неограниченное количество сделок с определенным видом товаров (работ, услуг), и разовые, позволяющие осуществить одну операцию (сделку) с ограниченным сроком исполнения¹.

По времени действия разрешения подразделяются на бессрочные, краткосрочные (до 12 месяцев), долгосрочные (до треъ лет) и единовременные.

Осуществление разрешенной деятельности связано с выполнением нормативно-технических правил, соблюдением экономических нормативов, применением специальных познаний — лицензионных требований и условий.

Нормативно-технические требования объединяют эксплуатационные стандарты, материально-техническое и нормативно-методическое обеспечение, организационно-режимные требования (знание и выполнение международных договоров по вопросам дорожного движения, правил зарубежных стран^[9][10]), информационные стандарты^[11]. Применение специальных познаний связано с квалифицированным оказанием услуг, например, медицинских и фармацевтических, в области геодезии и картографии, образовании. Экономические нормативы включают ограничительные требования^[12], обязательные нормативы (ст. 61 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»), рекомендательные условия и т. д.

Определенный элемент доверия, осознание твердых социальных установок, «добропорядочности» лицензиата необходим при ведении деятельности со сведениями, составляющими государственную тайну, объектами, представляющими культурную ценность, оружием и т. д. Предоставление разрешений осуществляется с определенной долей условности и риска. При эксплуатации источников повышенной опасности лицензионные требования и условия установлены для предотвращения возможного вреда, а при использовании оружия его причинение является допускаемой целью разрешаемой деятельности.

Соблюдение лицензионных требований и условий является решающим фактором, определяющим законность ведения лицензируемых видов деятельности, в том числе достаточным для аннулирования лицензии¹. Их основная направленность связана с обеспечением безопасности. Лицензионные требования и условия должны быть максимально стабильными, в противном случае они препятствуют нормальному пользованию объектов и могут повлечь неблагоприятные последствия^[13][14].

Принятие разрешительных актов связано с установлением преюдициальных правопогашающих фактов: допускается совмещение лишь определенных видов профессиональной деятельности; наличие юрисдикционного акта, указывающего на факт предыдущей судимости или связь лица с преступлением, наличие публичного правонарушения (административного, налогового и т. д.).

При выдаче разрешений выясняется, какой их вид (общий или специальный) должен быть предоставлен, обычные или усложненные процедуры следует использовать (требуется ли получение квалификационных аттестатов), правоспособен ли соискатель, являются ли достаточными, допустимыми источники доказательств и достоверными сами фактические данные, подтверждающие квалификацию, какие условия разрешенной деятельности приемлемы.

Субъекты РФ не уполномочены уменьшать или увеличивать объем лицензионных требований и условий^[15], за ними следует сохранить оперативные полномочия по предоставлению, контролю (надзору), применению мер принуждения за нарушение лицензионных правил, реализуемых на региональном уровне.

Особые разрешительные режимы объединяют учредительная деятельность органов исполнительной власти (1), принятие актов-поручений (2) и установление квот (3).

Имеется возможность получить разрешение на осуществление уникальных задач, предварительно обладая лицензией на ведение иных видов деятельности. Так создается иерархия статусов — более специализированный не существует без менее специализированного, но, в свою очередь, последний должен быть автономен от предыдущего (лишение особого статуса не влечет аннулирования лицензий).

Решение государственных задач, несомненно, требует высокой квалификации субъекта-исполнителя. По этим причинам введены различные способы выявления профессиональных качеств: лицензирование, аттестация, проверка квалификационных навыков и т. д. Они установлены, в том числе для субъектов, выполняющих монопольные государственные функции: совершение сделок с военной техникой, изготовление банкнот, государственных ценных бумаг и т. д.

Эксплуатация публичной вещи может происходить с приспособлением объектов в качестве общественного достояния, разрешения и соглашения либо специального одностороннего административного акта. Этот юридический состав является необходимым для допуска к эксплуатации государственно-значимых объектов, но субъекты общего и специальных разрешительных режимов при этом различные.

Существуют виды деятельности, которые являются монополией государства, — это атомная энергетика, деятельность в космическом пространстве, эксплуатация железнодорожного транспорта и т. п. При создании таких организаций должны использоваться распорядительные, государственно-учредительные методы, а квалификационные требования будут предъявляться к их административным коллективам.

Функционирование локальных монополий: электрической и почтовой связи, деятельности в отраслях транспорта, водоснабжения и др. — требует отбора одного претендента среди лицензиатов в целях принятия административного акта-поручения (независимо от его формы: задания, государственного контракта, внедрения государственно-частного партнерства и др.).

Режим лицензирования не позволяет полностью урегулировать выполнение государственных монопольных функций. Он подкрепляется распорядительными процедурами, выраженными в государственно-учредительном способе определения экономической политики, применяемом для постоянного и стабильного предложения товаров (работ, услуг), когда оно: а) необходимо в силу традиции (размещение торговых организаций в местах компактного проживания населения, вблизи от населенных пунктов), б) осуществляется в условиях монополизации, в) либо ни один субъект не заинтересован заниматься деятельностью в связи с низкой доходностью.

За государством сохраняются функции хозяйственного руководства стратегическими отраслями производства для обеспечения безопасности, геоэкономической независимости, поддержания экономического благополучия. Все иные причины (низкая доходность, расходование прибыли и т. д.) не являются решающими обстоятельствами для создания государственных предприятий. Деятельность государственных предприятий в экономике нельзя назвать предпринимательством — это только производство, так как главное здесь — систематичность, непрерывность функционирования, но не получение прибыли.

Лицензирование призвано подтвердить особые качества, характеризующие подготовку лиц к ведению деятельности. В силу уникальности некоторых объектов из всех возможных субъектов-исполнителей необходимо выбрать одного, обладающего уникальными навыками. Лицензия является необходимым, а административный акт-поручение (принятый на основе норм, возлагающих обязанности по выполнению лицензиатом определенного задания) достаточным основанием для получения в пользование единичного (уникального) объекта.

Получение разрешений и принятие актов-поручений составляют сложный юридический состав, отсутствие хотя бы одного из юридических фактов которого влечет признание деятельности незаконной. Методика деятельности должна заключаться в выборе верной последовательности общего разрешительного и специального производства, а в рамках второго — направлена на выявление наиболее профессионально подготовленного лицензиата.

В сферах, связанных с использованием объектов для частного потребления, предоставляются управомочивающие разрешения. В сферах экономического регулирования разрешения, в свою очередь, носят правообязывающий характер. Уполномочивающими становятся разрешения в тех случаях, когда им сопутствует принятие акта-поручения на выполнение публичных функций. Часто он не принимается отдельно, а обязательность деятельности следует из нормативных предписаний. При этом уклонение от занятия деятельностью рассматривается как нарушение лицензионных требований и условий и может повлечь ответственность. Предоставление лицензии предполагает ряд геологических работ, невыполнение которых является административным правонарушением, квалифицируемым по ст. 7.3 КоАП РФ¹.

Передача полномочий по акту-поручению допустима при выполнении вспомогательных функций для государственных нужд. Допускается разрешение проведения работ со сведениями, составляющими государственную тайну^[16][17], но производство шифровальных работ остается в ведении ФСБ России^[18].

В отдельных случаях лицензионный режим подменяет режим, дополняемый актами-поручениями, например, при установлении квот, т. е. количественного ограничения в государственных интересах определенных видов деятельности. Часто квоты устанавливаются в целях поддержания баланса социально-экономических интересов, природоресурсных отношений, при реализации мероприятий миграционной политики, обращения источников повышенной опасности, непосредственно влияющих на жизнь и здоровье населения^[19], во внешней торговле^[20]. Их введение зависит не от особых свойств предметов, а от состояния окружающей среды, демографической ситуации, рынка и других макроэкономических показателей.

Часто режимы лицензирования и квотирования применяются к тождественным группам отношений, но регулируют качественную и количественную стороны. Порядок квотирования и лицензирования поставок на экспорт, осуществляемых в соответствии с международными обязательствами России¹ предполагает применение этих регуляторов для поставок текстильных товаров, изделий из стали и т. п. Предметы не требуют особых условий обращения с ними. Достаточно будет квот.

Административное правоотношение в режиме квотирования заключается не в передаче конкретных вещей или установлении обязательства перед государством об их поставке. Вводится обязательство о невозможности совершения операций с большим количеством предметов.

• [1] Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 13.09.2012 № ВАС-11 475/12 по делу № А34−4113/2011.
• [2] Милъшин Ю. Н. К вопросу о разрешительной деятельности органов исполнительной власти // Административное право и процесс. 2009. № 1. С. 32.
• [3] Постановление Правительства РФ от 21.11.2011 № 957 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности».
• [4] Разрешительная система в Российской Федерации: научно-практ. пособие / отв.ред. А. Ф. Ноздрачев // Институт законодательства и сравнительного правоведения приПравительстве РФ. М.: ИНФРА-М, 2015. С. 12
• [5] Инструкция Банка России от 28.06.2017 № 180-И «Об обязательных нормативахбанков».
• [6] Постановление Правительства РФ от 22.02.2012 № 155 «О лицензировании деятельности по хранению и уничтожению химического оружия».
• [7] Субанова Н. В. Теоретические и прикладные основы прокурорского надзораза исполнением законов о разрешительной системе: автореф. дисс… докт. юрид. наук.М., 2014.
• [8] Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 03.10.2016 № Ф01−4186/2016 по делу № А82−17 000/2015.
• [9] Постановление Правительства РФ от 01.11.2016 № 1113 «О формировании и ведении федерального банка выданных лицензий».
• [10] Постановление Правительства РФ от 23.06.2007 № 397 «О совершенствованиигосударственного регулирования деятельности перевозчиков в сфере воздушных перевозок».
• [11] Федеральный закон от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулированиипроизводства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции».
• [12] Часть 3 ст. 4, ч. 2 ст. 6 Закона РФ от 27.11.1992 № 4015−1"Об организации страхового дела в Российской Федерации"; ст. 25.1 Федерального закона от 07.05.1998№ 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах».
• [13] Определения Высшего Арбитражного Суда РФ от 06.05.2009 № ВАС-4940/09,от 04.03.2010 № ВАС-1859/10.
• [14] Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.05.2010по делу № А26−10 354/2009.
• [15] Определение Судебной коллегии Верховного Суда РФ от 30.04.2008 № 7-Г08−8.
• [16] Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.05.2009№ 17АП-2860/2009;АК; постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округаот 13.04.2015 № Ф02−809/2015 по делу № АЗЗ-20 088/2014.
• [17] Постановлением Правительства РФ от 15.04.1995 № 333 «О лицензировании деятельности предприятий, учреждений и организаций по проведению работ, связанныхс использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием средствзащиты информации, а также с осуществлением мероприятий и (или) оказанием услугпо защите государственной тайны».
• [18] Статья 13 Федерального закона от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О Федеральной службебезопасности».
• [19] Федеральный закон от 08.01.1998 № З-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах».
• [20] Статья 15 Федерального закона от 08.12.2003 № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности».