Принципы федеративного устройства Российской Федерации

Принципы федеративного устройства Российской Федерации, предусмотренные Конституцией РФ, определяют природу федеративного устройства Российского государства, характер взаимоотношений между федеральной и региональной властью, а также между самими субъектами РФ.

В соответствии с Конституцией РФ федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ). К принципам федеративного устройства следует также отнести ряд других принципов, установленных в иных статьях Конституции РФ: государственный суверенитет РФ (ст. 4), конституционное разграничение предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 71—73) и др.^[1]

Государственная целостность означает, что Россия является не простым соединением образующих ее частей, а представляет собой государство, в котором обеспечивается единство государственной власти; общность экономического пространства, обусловливающая недопустимость установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; единство правового пространства, обеспечиваемое верховенством Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ; единое гражданство Российской Федерации; целостность и неприкосновенность всей территории.

Государственная целостность в территориальном измерении выражается в территориальной целостности России как федерации. Субъекты РФ не имеют права выхода из состава Российской Федерации в одностороннем порядке, так как территория каждого из них является неразрывной частью территории РФ. Целостность и неприкосновенность территории является одним из основных элементов безопасности государства, а его защита и обеспечение — одной из важнейших государственных функций. Каждое государство должно воздерживаться от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности любого другого государства.

Единство системы государственной власти обусловливается тем, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, выступающий гарантом государственной целостности Российской Федерации. Единство системы государственной власти выражается в наличии системы федеральных и региональных органов, составляющих в своей совокупности государственную власть в Российской Федерации. Юридические признаки единства системы государственной власти состоят в том, что совокупная компетенция государственных органов охватывает все полномочия, необходимые для осуществления функций государства, а те или иные органы этой системы не могут предписывать одновременно одним и тем же субъектам при одних и тех же обстоятельствах взаимоисключающие правила поведения. Полномочия федеральных органов государственной власти распространяются на всю территорию РФ.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется на основе Конституции РФ, Федеративного договора и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ), а также на основе конституционных федеральных законов и федеральных законов (ст. 76 Конституции РФ).

Соотношение положений Конституции РФ и Федеративного договора регулируется заключительными и переходными положениями самой Конституции РФ, устанавливающей, что в случае несоответствия положений Федеративного договора положениям Конституции РФ действуют положения Конституции РФ.

Согласно ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ наделяются правом передачи друг другу осуществления части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Такая передача осуществляется в форме соглашений.

В мировой практике разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами осуществляется через установление исключительной компетенции федеральных органов государственной власти; совместной компетенции органов государственной власти РФ и ее субъектов; исключительной компетенции органов государственной власти субъектов РФ.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определяет порядок подготовки и подписания договоров и соглашений, заключаемых между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий; устанавливает порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Отдельные полномочия органов государственной власти субъекта РФ могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти, в случаях, если: а) в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы государственной власти субъекта РФ отсутствуют и не могут быть сформированы; б) возникла вследствие решений, действий (бездействия) органов государственной власти субъекта РФ просроченная задолженность субъекта РФ по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Б К РФ, превышающая 30% собственных доходов бюджета субъекта РФ в последнем отчетном году. При этом в субъекте РФ на срок до одного года по ходатайству Правительства РФ решением ВС РФ (до 2014 г. — ВАС РФ) вводится временная финансовая администрация.

На федеральные органы государственной власти не могут быть возложены полномочия органов государственной власти субъекта РФ по принятию конституции (устава) субъекта РФ и поправок к ней (к нему), по установлению системы органов гос’дарственной власти субъекта РФ, по изменению статуса субъекта РФ и по изменению границ между субъектами РФ.

В случае возникновения споров, связанных с разграничением предметов ведения и полномочий, они решаются путем переговоров и использования иных согласительных процедур, в том числе путем создания согласительных комиссий. Если в результате согласие не достигнуто, споры передаются на рассмотрение в КС РФ, ВС РФ или иные суды с учетом их компетенции.

Принцип равноправия субъектов РФ проявляется во взаимоотношениях субъектов РФ с федеральными органами государственной власти и между самими субъектами РФ, которые имеют равные права (круг предметов ведения и полномочий), равное представительство в Совете Федерации, а их органы государственной власти на равных основаниях заключают договоры и соглашения с органами государственной власти РФ и субъектами РФ. Вместе с тем имеются и определенные различия, например, у республик в составе Российской Федерации имеются конституционные права установления своего государственного языка (ч. 2 ст. 68 Конституции РФ), принятия конституции, а не устава (ч. 1 ст. 66 Конституции РФ). Более широкая правовая основа статуса определена для автономных округов: отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (ч. 4 ст. 66 Конституции РФ).

Необходимо различать принцип равноправия субъектов РФ как предоставление равных правовых возможностей от принципа равенства, смысл которого заключается в обеспечении фактического равного положения субъектов РФ. Для достижения равенства используются механизмы экономического, финансового, социального выравнивания за счет специально создаваемых государственных механизмов, структур, фондов и организаций. В абсолютном понимании равенство — это цель, достижение которой возможно лишь в идеале.

Принцип равноправия и самоопределения народов применительно к России, где по состоянию на 1 января 2014 г. проживает свыше 180 народов, имеет особое значение. Субъект РФ не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов России, поскольку этим нарушается суверенитет Российской Федерации.

Российская Федерация согласно ч. 3 ст. 68 Конституции РФ гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития.

Учитывая, что в России проживают коренные малочисленные народы (по данным на январь 2014 г. их число достигло 65), ст. 69 Конституции РФ гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ.

Развивает данные положения Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», который устанавливает правовые основы гарантий самобытного социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов России, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов.

• [1] См.: Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма: научно-практ. пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Дело, 2000; Ее же. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М.: Городец, Формула права, 2004.